關(guān)于長江上游航道維護(hù)預(yù)算定額的探討

江 勇

（長江重慶航道局，重慶 401147）

一、上江上游航道維護(hù)管理單位情況及經(jīng)費(fèi)預(yù)算現(xiàn)狀

（一）長江上游航道維護(hù)管理單位的情況簡介

長江上游航道維護(hù)管理單位為國家公益性差額預(yù)算單位。主要擔(dān)負(fù)著長江上游航道維護(hù)任務(wù)，主要職能是航道維護(hù)、航道行政管理和航道整治建筑物維護(hù)。長江上游航道維護(hù)單位經(jīng)歷了長江三峽工程135（139）m 逕流發(fā)電期（2003 年6 月）、156m 初期蓄水運(yùn)行期（2006 年汛后）和175m 試驗(yàn)性蓄水運(yùn)行期（2008年汛后），2003 年、2005 年、2010 年航路改革，航道也由單一的大型山區(qū)天然航道變?yōu)橛沙Ｄ陰靺^(qū)航道、變動回水區(qū)航道、山區(qū)天然航道以及橋區(qū)航道組成的復(fù)合型航道。而航道生產(chǎn)特點(diǎn)的巨大變化也將直接導(dǎo)致航道維護(hù)經(jīng)費(fèi)的使用發(fā)生相應(yīng)變化。

（二）航道維護(hù)經(jīng)費(fèi)的主要來源及存在的問題

長江上游航道維護(hù)管理單位“一上”預(yù)算主要是根據(jù)本單位航道維護(hù)計(jì)劃及維護(hù)工作量編制經(jīng)費(fèi)需求數(shù)。但因無定額標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政無法對所需經(jīng)費(fèi)進(jìn)行核實(shí)。因此，財(cái)政下達(dá)“一下”預(yù)算控制數(shù)自2009 年以來基本支出航道維護(hù)預(yù)算經(jīng)費(fèi)未增長，而在實(shí)際工作中的增量費(fèi)用只能通過項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)。

2009 年國家實(shí)行費(fèi)改稅后，原航養(yǎng)費(fèi)征收返還的預(yù)算外資金全部轉(zhuǎn)換為預(yù)算內(nèi)資金。國家“十一五”期間加大了長江航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，增加了大量新設(shè)備。而長江上游航道維護(hù)單位一方面是生產(chǎn)性經(jīng)費(fèi)總量基本不變，另一方面卻要面對材料市場價格提高和維護(hù)成本增加，造成航道維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足。雖然國家財(cái)政通過專項(xiàng)資金的方式解決了部分運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，但仍然不能有效解決航道維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問題，航道維護(hù)質(zhì)量得不到有效提高，與建設(shè)暢通、高效、平安和綠色的高等級長江航道差距甚遠(yuǎn)。

二、制定長江上游航道養(yǎng)護(hù)定額的必要性

（一）預(yù)算定額實(shí)施符合國家對航道長期發(fā)展的要求

國務(wù)院出臺的《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，將重慶建設(shè)長江上游航運(yùn)中心上升為國家戰(zhàn)略，重慶水運(yùn)發(fā)展再次提速升級。2011 年，重慶市水路貨運(yùn)量、港口吞吐量雙雙突破億噸大關(guān)，分別達(dá)到1.18 億t、1.16 億t，同比增長21.7%、20%。建設(shè)上游航運(yùn)中心在對長江航道適應(yīng)能力、承載能力、服務(wù)能力以及科學(xué)發(fā)展能力提出新的更高要求。盡管在三峽水庫175m 試驗(yàn)性蓄水完成后，長江上游航道維護(hù)管理單位先后提高了涪陵李渡至羊角灘、羊角灘至蘭家沱河段航道維護(hù)尺度，以滿足日益發(fā)展的航運(yùn)需求。但由于底子薄，長期以來資金投入不足，航道基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，水資源綜合利用不夠等原因，使得航道發(fā)展仍是綜合運(yùn)輸體系的短板，還不能很好地適應(yīng)國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，仍然處于“瓶頸緩解”的發(fā)展階段。因此積極推動預(yù)算定額的開展，保證航道生產(chǎn)養(yǎng)護(hù)有充足的資金供給，全面提升庫區(qū)航道的公共服務(wù)能力，是迫在眉睫的任務(wù)。

（二）定額標(biāo)準(zhǔn)的制定有利于資金的優(yōu)化配置

定額標(biāo)準(zhǔn)的制定并不是將指標(biāo)僅較上年數(shù)據(jù)作出增量調(diào)整，而是從零開始進(jìn)行測算，無論該項(xiàng)目是歷史項(xiàng)目還是新增項(xiàng)目，均應(yīng)該基于現(xiàn)階段的具體情況，對其單位定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，以期可以獲得準(zhǔn)確的預(yù)算數(shù)據(jù)，將財(cái)政資金合理地分配給各項(xiàng)具體開支，保證了財(cái)政資金的優(yōu)化配置。而不是當(dāng)遇到實(shí)際問題時，發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金短缺，或者在制定預(yù)算過程中盲目地在歷史數(shù)據(jù)上增加數(shù)字，導(dǎo)致資金的無序閑置。這也是制定定額標(biāo)準(zhǔn)最本質(zhì)的特征。

從廣義的角度分析，在實(shí)際的航道維護(hù)工作中將涉及航標(biāo)維護(hù)和航道測量等方面的各項(xiàng)不同的項(xiàng)目，通過制定單位定額標(biāo)準(zhǔn)，可以確定一項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營活動的邊際成本，根據(jù)邊際成本和邊際效益的比較，可以將有限的資金內(nèi)用于效益最大的生產(chǎn)活動。

在長江上游航道維護(hù)、養(yǎng)護(hù)和生產(chǎn)的工作中，就每項(xiàng)指標(biāo)制定定額標(biāo)準(zhǔn)的成本是巨大的。因此在資金有限的大環(huán)境下，航標(biāo)維護(hù)和航道測量是現(xiàn)階段工作的基礎(chǔ)和重點(diǎn),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制定定額標(biāo)準(zhǔn)；而對后勤保障部門的公務(wù)開支，直接利用歷史數(shù)據(jù)來測算即可。

三、關(guān)于制定長江上游航道養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)的探討

（一）長江上游航道養(yǎng)護(hù)定額編制的內(nèi)容

航標(biāo)維護(hù)定額是長江上游航道維護(hù)管理單位的最主要指標(biāo)，該指標(biāo)測算制訂了長江航標(biāo)日常維護(hù)管理、修理、維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用，可作為申請航標(biāo)年度維護(hù)管理、修理、維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用的依據(jù)，也可作為交通運(yùn)輸部下達(dá)航標(biāo)年度維護(hù)管理、修理、維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用撥款的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

航道測量定額也是長江上游航道維護(hù)管理單位的主要指標(biāo)，該指標(biāo)測算制訂了長江航道維護(hù)測量，包括控制測量、地形測量、水深測量和水文測驗(yàn)等專項(xiàng)測量。

（二）長江上游航道養(yǎng)護(hù)定額編制的依據(jù)及方法

目前長江上游航道養(yǎng)護(hù)定額編制的依據(jù)是《內(nèi)河航道維護(hù)技術(shù)規(guī)范》、長江航道維護(hù)管理的有關(guān)工作規(guī)定、實(shí)施細(xì)則和質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)等。

長江上游航道養(yǎng)護(hù)定額編制的方法很多，其中現(xiàn)階段的制定方法主要是統(tǒng)計(jì)測定法，該方法主要是通過獲取的長江上游航道維護(hù)管理單位歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及工作量為基礎(chǔ)，并結(jié)合現(xiàn)階段的技術(shù)水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、物價水平等來確定各項(xiàng)指標(biāo)的單位定額標(biāo)準(zhǔn)。

其次是根據(jù)國家、行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，按照現(xiàn)階段最適應(yīng)航道生產(chǎn)養(yǎng)護(hù)工作的生產(chǎn)技術(shù)條件和最合理的操作程序，直接確定指標(biāo)的單位定額標(biāo)準(zhǔn)。

還可以引入德爾菲法，也稱為專家規(guī)定程序調(diào)查法。該方法需要先成立由行業(yè)專家組成的專家小組，由調(diào)查者負(fù)責(zé)擬定調(diào)查表，采用背對背的通信方式征詢專家小組成員的預(yù)測意見，經(jīng)過幾輪征詢，使專家小組的預(yù)測意見趨于集中，最后做出最符合實(shí)際情況的結(jié)論。

但在實(shí)際制定定額標(biāo)準(zhǔn)的工作和操作中，各項(xiàng)指標(biāo)所涉及的內(nèi)容和獲取數(shù)據(jù)的方式都有較大差異，部分指標(biāo)，諸如航道測量的各項(xiàng)指標(biāo)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，因此綜合地運(yùn)用統(tǒng)計(jì)測定法、國標(biāo)、行標(biāo)以及德爾菲法等方法來確定各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的單位定額標(biāo)準(zhǔn)，會得到比較準(zhǔn)確的結(jié)果。

四、制定長江上游航道養(yǎng)護(hù)定額思考與展望

（一）歷史數(shù)據(jù)制約導(dǎo)致的定額合理性問題

歷史數(shù)據(jù)是在當(dāng)時的條件下，受多方面因素制約，反映了當(dāng)時的特定情況。長江上游航道的具體情況每年是變化的，隨著國家基本建設(shè)不斷的投入加大，新的設(shè)備和新技術(shù)的運(yùn)用，以及航道維護(hù)水深的不斷提高，維護(hù)工作量和完成工作難度也是變化的，而現(xiàn)階段的預(yù)算是根據(jù)長江上游航道維護(hù)管理單位2008 和2009年度航標(biāo)實(shí)際維護(hù)管理、修理、維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用資料編制的，沒有深入考慮市場環(huán)境變化等客觀因素。

長江上游航道維護(hù)是天然河流上進(jìn)行，獨(dú)一無二，長江上游航道養(yǎng)護(hù)的部分指標(biāo)還沒有可參照的定額標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)，因此完全脫離歷史數(shù)據(jù)的零基預(yù)算法也有起局限性，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合長江上游航道維護(hù)特點(diǎn)，在現(xiàn)行的條件下將一些重點(diǎn)項(xiàng)目（包括金額重大的和在航道維護(hù)中作用重大的）切實(shí)實(shí)施定額預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，而對于一些歷年變化不大或定額標(biāo)準(zhǔn)不易制定的項(xiàng)目則可根據(jù)原定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正計(jì)算。

（二）長江上游航道養(yǎng)護(hù)定額的修訂性問題

一年中季節(jié)變化對航道養(yǎng)護(hù)的影響以及每年自然條件的不同，如水深的變化、枯水期的時間長短等，這些指標(biāo)的變化將引發(fā)航道維護(hù)的難易度的變化，從而導(dǎo)致設(shè)備的使用率、出航的時間相應(yīng)發(fā)生變化，這也使長江上游航道養(yǎng)護(hù)定額與其他工程定額相比存在較大的區(qū)別，如不及時進(jìn)行調(diào)整和修正，那么制定長江上游航道養(yǎng)護(hù)定額就失去了他本身的意義。因此，在定額制定過程中，要注重航道養(yǎng)護(hù)定額與長江上游航道維護(hù)管理的實(shí)際工作相結(jié)合，促使財(cái)務(wù)部門和相關(guān)航道業(yè)務(wù)部門積極配合、參與其中，其次是必須保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和合理性。而如何保證數(shù)據(jù)的真實(shí)合理，一方面可以通過長江上游各單位提供的當(dāng)年數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向比較分析，另一方面對于一些諸如設(shè)備用電量等具體指標(biāo)，則可以根據(jù)設(shè)備的功率等技術(shù)手段進(jìn)行驗(yàn)證，或參照一些國家或行業(yè)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，長江上游航道生產(chǎn)單位全面推進(jìn)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)不僅有助于本單位合理、準(zhǔn)確預(yù)測未來一年經(jīng)費(fèi)需求，切實(shí)解決長江上游航道發(fā)展經(jīng)費(fèi)不足的問題，也有利于財(cái)政部門核實(shí)和驗(yàn)證撥款的準(zhǔn)確性和合理性，保證財(cái)政資金有的放矢地用于航道發(fā)展最需要的地方。為建設(shè)暢通、高效、平安和綠色的高等級的長江航道提供扎實(shí)的保障。

[1]國務(wù)院關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見.

[2]關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見.

[3] 解艷雄.交通事業(yè)單位預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)測定方法研究——水上公益通信單位[D]. 武漢：武漢理工大學(xué)，2003.

[4] 交通事業(yè)單位預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)及其測定方法研究課題組. 交通事業(yè)單位預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)測定方法研究——水上公益通信單位預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)測定方法研究[J]. 交通會計(jì)，2003（04）.