對資源型地區(qū)財政轉(zhuǎn)型的思考

吳巧麗

（山西省晉城市陵川縣附城鎮(zhèn)人民政府財政所，山西 晉城 048311）

財政是國民經(jīng)濟的調(diào)節(jié)器，承擔(dān)著優(yōu)化資源配置，確保經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展的功能。由于受粗放型增長模式和資源依賴性特征局限，資源性地區(qū)的財政轉(zhuǎn)型面臨著諸多難題。如何依靠財政轉(zhuǎn)型，有效促進經(jīng)濟快速發(fā)展，是資源密集型地區(qū)值得認(rèn)真思考和研究的課題。

一、資源型地區(qū)財政的特點

資源型地區(qū)的財政問題既有與其他地方共通的問題，如基層財政困難，財政支出結(jié)構(gòu)不合理，財政行為不規(guī)范等，也有自己的特殊性。資源型地區(qū)財政問題的特殊性有以下幾個方面：

（一）資源收益分配不合理，縣級可用財力明顯不足

資源型地區(qū)主體稅種主要是增值稅、企業(yè)所得稅，都是共享稅種，且中央和省級的分享比重大，地方分享比重小，財政收入往上解繳的比重大。對于主要作為地方收入的資源稅費收入，考慮到?jīng)]有相應(yīng)的資源補償機制，存留地方的比重比較低。而因現(xiàn)行資源稅費制度的缺陷，以及價格機制的原因，資源生產(chǎn)地和消費地之間的能源開發(fā)收益分配不合理，導(dǎo)致財富由資源型城市向資源消費地轉(zhuǎn)移，造成不同地區(qū)之間的收入差距擴大，有失公平。在資源型城市內(nèi)部，因為開采權(quán)轉(zhuǎn)讓的無序，造成真正依賴資源地生存，承受資源開采負(fù)外部性成本的群體并沒有獲得相應(yīng)的收益，收入差距擴大，不利于當(dāng)?shù)氐暮椭C發(fā)展。

以陵川縣為例，該縣經(jīng)濟增長主要依賴傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的拉動，屬典型的煤鐵資源型經(jīng)濟。2012 年，全縣工業(yè)共完成稅收17142.9 萬元，僅煤炭企業(yè)上繳稅金就高達(dá)15911.4 萬元，占到了全縣工業(yè)稅收總量的83%，產(chǎn)業(yè)單一化的矛盾相當(dāng)突出，可以說是煤炭一著涼，經(jīng)濟就感冒。近年來，該縣經(jīng)濟發(fā)展縱向比取得了可喜的進步，但是由于受自然條件和各方面因素制約，陵川始終沒有擺脫產(chǎn)業(yè)小縣、經(jīng)濟窮縣、民生困縣的狀況，是晉城地區(qū)唯一的財政困難縣和財力補助縣。全縣地方財政收入雖然增輻快，但本級財政自我調(diào)控能力較弱，財力自給能力還不到15%。2012 年，該縣增值稅收入完成25826 萬元，所得稅收入完成15167 萬元，占財政總收入的76.03%,而留縣比例分別僅占13.75%和22%,是典型的資源型經(jīng)濟。這種收入結(jié)構(gòu)導(dǎo)致財政收入增幅越高，一般預(yù)算收入占比越低。每年的可用財力除發(fā)工資外，只能勉強維持機構(gòu)的低水平運轉(zhuǎn)，而且每年的新增財力只夠當(dāng)年的正常增人增資支出。在支出結(jié)構(gòu)中，以工資和公用經(jīng)費為主的人頭類支出比例較大，與此形成鮮明對比的是公共支出較低。

（二）歷史欠債重，支出壓力大

一方面，資源型地區(qū)普遍存在民生和環(huán)境歷史欠債大的問題，公共服務(wù)和社會保障支出壓力大。特別是資源型城市轉(zhuǎn)型、礦產(chǎn)行業(yè)衰退后，原先該行業(yè)的大部分職工將失業(yè)，導(dǎo)致財政社會保障就業(yè)支出必然加大。近年來，陵川縣財政支出總額逐年增加。2007—2012 年，全縣財政支出分別為15920 萬元、23653 萬元、34357 萬元、43203 萬、58129 萬元和71497 萬元，平均每年以1 億元以上的速度遞增。2012 年，全縣社會保障就業(yè)支出達(dá)10358 萬元，比2007 年增加7707萬元，增長290.72%；另外，生態(tài)環(huán)境損壞嚴(yán)重，恢復(fù)治理生態(tài)環(huán)境，財政要支付一筆很大的資金。至2012 年底，全縣各類礦山占用土地面積121.83 公頃，其中占用耕地50.16 公頃。因采礦造成的水土流失面積達(dá)68.58 公頃，導(dǎo)致財政在恢復(fù)治理生態(tài)環(huán)境方面的支出逐年增加。三是在基礎(chǔ)設(shè)施“硬”建設(shè)方面，需要強化城市功能，增加財政支出。2012 年，陵川縣財政在“一般公共服務(wù)”方面的支出達(dá)12155 萬元，在“交通運輸”方面的支出5456 萬元，分別比2007 年增長87.30%和76.44%。

另一方面，許多作為資源型地區(qū)支柱的資源性產(chǎn)業(yè)，如煤炭、鋼鐵、水泥等，由于其產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，國家又嚴(yán)格限制新上項目和擴大規(guī)模，資源型地區(qū)壯大現(xiàn)有財源又受限制。這無疑對資源型地區(qū)財政是“釜底抽薪”和“雪上加霜”。受發(fā)展慣性、區(qū)域環(huán)境制約、資金短缺以及技術(shù)瓶頸等多方面因素的制約，新的財源建設(shè)舉步維艱。而資源型地區(qū)要實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，對現(xiàn)有資源開采企業(yè)進行技術(shù)改造，或投資支持、引導(dǎo)新的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品發(fā)展項目；建設(shè)社會保障體系，培訓(xùn)職工，或解決下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題等等，都需要大量的財政資金，財政資金的嚴(yán)重短缺已成為資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的最根本的制約因素。

（三）財源過趨單一，抗風(fēng)險能力弱

資源型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)通常比較單一，多以第二產(chǎn)業(yè)為主體，所依賴的資源種類也較為單一。由于有豐厚的資源收入“坐享其成”，政府往往缺乏發(fā)展其他經(jīng)濟門類的動力，使得其單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨勢越來越明顯，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度也會越來越大。反映在財政上，由于財源結(jié)構(gòu)單一，地方財政對個別產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴重，財政易受市場和政策的影響，風(fēng)險較高，資源一旦“坐吃山空”，政府財政失去基本來源，更加無力支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，財政的穩(wěn)定性越來越差，可能使整個財政經(jīng)濟發(fā)展陷入困境。此外，資源型城市的產(chǎn)業(yè)受國家的環(huán)保、產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策影響大，設(shè)備的更新?lián)Q代、產(chǎn)業(yè)的調(diào)整過程中，財政收入存在減收風(fēng)險。以陵川縣為例， 2012 年，全縣財政總收入為4.23 億元，其中煤炭、輕工建材、商貿(mào)流通、冶鑄和化工行業(yè)分別完成稅收31221 萬元、5608萬元、1075 萬元、1789 萬元和1781 萬元，五個行業(yè)對財政的貢獻(xiàn)率保守估算也超過了90%以上。從2013 年一季度經(jīng)濟運行情況看，財政收入的主要來源依然在這幾大行業(yè)上，特別是煤碳一股獨大的局面更加顯現(xiàn)。與此同時，三產(chǎn)不發(fā)達(dá)，三產(chǎn)衍生的財稅收入總量明顯偏小，對全縣財政總收入的貢獻(xiàn)率較低。

與此同時，由于在經(jīng)濟全球化進程中，資源產(chǎn)品的價格易受市場影響，波動幅度和波動頻率較大，相應(yīng)以資源產(chǎn)品為依托的財源無法穩(wěn)定，加之現(xiàn)代交通已突破了資源的空間限制，非資源型城市不僅可以發(fā)展初加工產(chǎn)業(yè)，而且還比資源型城市更有技術(shù)和市場優(yōu)勢。所有這些都使資源型地區(qū)財源不穩(wěn)性更加突出，財政基礎(chǔ)不穩(wěn)。

二、資源型地區(qū)財政轉(zhuǎn)型的方向及路徑選擇

資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型總體目標(biāo)是培植新的穩(wěn)定而廣泛的財源，為財政提供保障。方向之一就是要培植接續(xù)或替代產(chǎn)業(yè)，探索資源型城市的其它替代資源和產(chǎn)業(yè)潛力，改變第二產(chǎn)業(yè)比重過大的不合理結(jié)構(gòu)，尤其是要提高第三產(chǎn)業(yè)的比重；方向之二是要大力發(fā)展中小企業(yè)和民營經(jīng)濟，逐步改變國有大中型企業(yè)獨大的所有制結(jié)構(gòu)；方向之三是進一步挖掘資源產(chǎn)品潛力，就地延伸產(chǎn)業(yè)鏈，徹底改變資源型城市中以提供原材料或初加工產(chǎn)品為主導(dǎo)產(chǎn)品的不利局面，實現(xiàn)將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資金優(yōu)勢，為財政收入提供穩(wěn)定的財源基礎(chǔ)。

在路徑選擇方面，針對陵川而言，一是多元發(fā)展戰(zhàn)略。以延長礦產(chǎn)品深加工鏈，最大限度地提高資源的附加值為發(fā)展基礎(chǔ)。鼓勵其它非礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在延伸產(chǎn)業(yè)鏈條和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟上下功夫，加快對煤炭、冶鑄、化工、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造提升，推動產(chǎn)業(yè)向下游延伸、產(chǎn)品向高端發(fā)展，走“內(nèi)涵”式發(fā)展之路；二是適度開發(fā)和集約經(jīng)營戰(zhàn)略。根據(jù)擁有的可采資源量，進行適度開發(fā)，強化“全循環(huán)、抓高端”發(fā)展理念，緊緊扭住鏈條拓展、園區(qū)集聚、提質(zhì)增效三個重點，認(rèn)真落實“提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)抓工業(yè)、承接梯度轉(zhuǎn)移抓工業(yè)、依托比較優(yōu)勢抓工業(yè)”發(fā)展思路，大力推進工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為縣域經(jīng)濟聚合財力，實行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換與城市轉(zhuǎn)型贏得時間。三是生態(tài)綠色戰(zhàn)略。充分利用得天獨厚的旅游文化資源，堅持“強龍頭、活三產(chǎn)、促融合”發(fā)展思路，著力破解旅游開發(fā)體制機制障礙，著力推動旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級，著力拓寬旅游市場空間，加快發(fā)展以旅游產(chǎn)業(yè)為龍頭的第三產(chǎn)業(yè)，大力培育新的經(jīng)濟增長極，不斷增強縣域發(fā)展后發(fā)勢能。四是筑巢引鳳戰(zhàn)略。努力改善投資環(huán)境，擴大開放，筑巢引鳳，敢于舍小利謀大局，善于以優(yōu)勢資源換項目、換技術(shù)、換資金、換市場，吸引外部人才、技術(shù)和資金進入陵川。五是借鑒引進戰(zhàn)略。他山之石，可以攻玉。目前國內(nèi)外資源型地區(qū)經(jīng)濟成功轉(zhuǎn)型的案例很多，特別是國家第一批確定的12 個資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型都很成功。對此，中央不應(yīng)僅將注意力集中在資源已枯竭或即將枯竭的城市上，而應(yīng)擴大試點范圍，將所有資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型問題納入統(tǒng)籌考慮的范圍。同時，各省市也可以借鑒中央的做法進行資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的試點。就陵川目前而言，要緊緊抓住中央實施山西省國家資源型經(jīng)濟綜合配套改革試驗區(qū)的機遇，積極在土地、金融、科技及財稅等政策方面爭取更大支持，特別是積極向上級爭取實行自求平衡的財政體制，即按現(xiàn)行財政體制上交中央和省、市的預(yù)算內(nèi)外資金由省財政全部返還本縣，提高縣級收入留成比例，切實提高縣級財政保障能力。

三、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的財政措施

（一）改革稅收征管體制，提高依法治稅水平

加強稅源監(jiān)控，嚴(yán)禁隨意減免稅收，杜絕越權(quán)減免或隨意多征、少征、緩征和不征行為，不折不扣地執(zhí)行財稅法規(guī)，同時，要加強非稅監(jiān)管，深化非稅集中征管、收支兩條線改革。認(rèn)真貫徹“依法治稅、有稅盡收、無稅禁收”的方針，嚴(yán)格執(zhí)行稅收政策，保障執(zhí)收單位正常工作經(jīng)費，降低稅收成本，確保有限的財力更多地用于改善民生。

（二）改革資金管理辦法，提高財政資金使用效益

推行行政事業(yè)單位收支統(tǒng)管，全面加強事業(yè)單位內(nèi)部的財務(wù)管理，重點是全面實施國庫集中支付和專項資金使用政府集中審批制。全面推行項目績效考評制度，既要管好資金撥付，更要加強資金的使用監(jiān)督，對項目資金使用情況實行全程監(jiān)管，實行項目建設(shè)責(zé)任終身負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格執(zhí)行項目計劃，禁止隨意變更項目預(yù)算，留下資金缺口。

（三）完善預(yù)算監(jiān)督體制，實施全程公開監(jiān)督

增強預(yù)算的透明度和剛性約束，從源頭上管好用好財政資金，將財政預(yù)算的全部信息通過外行看得懂、群眾信得過的形式向社會公開發(fā)布，擠干預(yù)算編制中的“水分”。同時，要對支出過程實時監(jiān)督，重點加大對公務(wù)費、項目資金、民生資金的監(jiān)管，防止在預(yù)算執(zhí)行中擴大范圍、超過標(biāo)準(zhǔn)以及貪污浪費、擠占挪用等問題發(fā)生，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，保證預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性、有效性。

（四）改革財政投融資體制，發(fā)揮財政宏觀調(diào)控職能

建立和完善重大項目及龍頭企業(yè)財政支持機制，并根據(jù)縣級財政增長情況逐年增加，對新興創(chuàng)稅明星企業(yè)實施財政重獎鼓勵，促使稅源企業(yè)擴大再生產(chǎn)，實現(xiàn)涵養(yǎng)稅源、培植財源的良性循環(huán)。靈活運用財政政策工具，采取財政貼息、獎補、擔(dān)保以及提供短期周轉(zhuǎn)金等手段，引導(dǎo)社會資金以及各商業(yè)銀行加大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投入，使一批具有成長潛力的中小企業(yè)迅速壯大，形成群體優(yōu)勢，對縣域經(jīng)濟形成新的支撐。改革政府公用事業(yè)投入機制，防止資金浪費。政府部門不再擔(dān)任公用事業(yè)建設(shè)投資業(yè)主，組建公用事業(yè)投資管理公司，靠市場化運作降低建設(shè)和管理成本，防止政府直接投資項目的浪費、腐敗行為，實現(xiàn)財政資金社會效益最大化。

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