邊境民族地區(qū)校園突發(fā)事件應急管理研究

許典利

(廣西民族師范學院，廣西 崇左 532200)

邊境民族地區(qū)校園有著復雜的人文環(huán)境和地理環(huán)境，相對容易被周邊民族分裂勢力、邪教組織和其他敵對勢力的滲透、破壞。隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展和社會的急劇轉(zhuǎn)型，我國已進入一個社會矛盾易發(fā)期、多發(fā)期、高發(fā)期，而邊境民族地區(qū)校園的平安更是我國治安工作的難點、熱點。為了保障邊境民族地區(qū)學校師生員工的生命財產(chǎn)安全，有關部門必須高度重視校園突發(fā)事件應急管理工作，建立有效的突發(fā)事件應急管理機制，提高應對各種突發(fā)事件的能力。

一、對應急管理的認識

應急管理是近年來管理領域中出現(xiàn)的一門新興學科，是對面臨突發(fā)公共事件時如何進行最優(yōu)決策、如何減少或避免其發(fā)生的研究。人類的文明史總有一些不確定性的災難伴隨，人們在應對過程中逐漸掌握了一些簡單的經(jīng)驗方法。直到20世紀90年代，人們才真正開始全面認識各種災難，對應對工作進行系統(tǒng)化研究，應急管理才作為一門學科進入公眾視線。近些年來，頻繁發(fā)生的重、特大突發(fā)公共事件對社會公共安全造成了巨大沖擊，應急管理工作的重要性日益凸顯，中國的應急管理體系建設工作也開始加速推進。

(一)應急管理及突發(fā)事件應急管理的內(nèi)涵

1.應急管理的內(nèi)涵

應急管理是應對于特重大事故災害的危險問題提出的。應急管理是指政府及其他公共機構在應對突發(fā)事件的過程中，為了降低突發(fā)事件的危害，保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全;促進社會和諧健康發(fā)展，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，應用科學、技術、規(guī)劃與管理等手段來預防和處理突發(fā)事件，使公共組織及其成員擺脫危機狀態(tài)的行為過程［1］34。應急管理包括減緩、準備、響應和恢復四個階段。

2.學校應急管理的內(nèi)涵

學校應急管理是指學校的主要領導組織相關人員組建危機管理小組，制定危機管理計劃，培養(yǎng)危機應對能力，對學?？赡艿暮同F(xiàn)實的危機進行預防、處理、恢復和評價的系統(tǒng)的策略應對過程。學校應急管理來源于公共關系危機管理和企業(yè)危機管理，與其有相似的特征，如不確定性、應急性和危害性。但學校突發(fā)事件應急管理由于管理的對象不同，利益相關涉及面廣，管理的價值不同，存在其自身的特點，就是同樣的特征也具有不同的內(nèi)涵。學校應急管理具有不確定性、長效性、多元性和教育性的特點。

3.突發(fā)事件應急管理的內(nèi)涵

突發(fā)事件應急管理機制是指針對突發(fā)事件而建立的國家統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主的應急管理體制，是一套集預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援等于一體的應急體系和工作機制［2］140，它包括信息披露機制、應急決策機制、處理協(xié)調(diào)機制、善后處理機制等。

(二)學校突發(fā)事件應急管理的作用

1.減少損失。通過加強應急管理，建立健全學校預警機制、突發(fā)事件應急機制，可以最大程度地降低和減少突發(fā)事件造成的損失和危害，最大限度地保障師生的利益和生命財產(chǎn)安全，維護學校安全穩(wěn)定，促進學校全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。從而為學校師生員工提供一個安全、穩(wěn)定、和諧的學習科研、教育教學環(huán)境。

2.突出事故預防。從事故金字塔理論和事故分析的結(jié)果來看，一切事故都是可以預防和避免的。通過加強應急管理，減少事故和控制事態(tài)的能力逐步強化，使安全管理的關口逐步從事后事故管理逐步向控制和預防前移，在重大突發(fā)事件、險情出現(xiàn)時即不會茫然不知所措，應急管理的過程得到加強，安全的重要性也越來越被大家認識。

3.體現(xiàn)社會責任。應急管理體現(xiàn)了學校對安全工作的重視，實現(xiàn)了管理工作的主動性，體現(xiàn)的是一種學校和社會責任。由于突發(fā)事件的危害性和擴散性，影響的范圍會從發(fā)生地點迅速擴展到其他區(qū)域，引發(fā)次生災害或造成社會的不穩(wěn)定。只有處理突發(fā)事件的保障措施得當，才能夠把事件的影響及時地限定在一個局部區(qū)域，減少對社會其他區(qū)域帶來的消極影響，從而保障社會的穩(wěn)定性。

4.提升校園文化。應急管理體現(xiàn)的是學校的一種能力，反映學?？刂坪吞幹猛话l(fā)事件的能力，體現(xiàn)學校的社會責任。應急管理是從領導意識、文化價值觀念、學校使命以及與之配套的規(guī)范和行為，以至包括學校的外在表現(xiàn)、公共感受等一套系統(tǒng)的管理過程，是校園文化的體現(xiàn)。能夠?qū)ι?、社會、公眾負責任的學校，必將通過學校的綜合應急能力建設來實現(xiàn)學校的社會責任。

二、學校突發(fā)事件的分類和特征

(一)學校突發(fā)事件的分類

縱觀近幾年國家發(fā)生的校園突發(fā)事件，筆者認為學校突發(fā)事件可以分為以下幾大類。

1.自然災害類事件。中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，自然災害頻發(fā)、分布廣、損失大。自然災害是無情的也是人類無法控制的，自然災害的種類包括地震、洪水、颶風、大雨、雷擊、冰雹、森林火災以及山體滑坡等，其發(fā)生具有突發(fā)性和不可控制性，造成的傷害往往是群體性的和災難性的。自然災害的發(fā)生，也給學校帶來了巨大的損失和傷害。

2.事故災難類事件。是指在社會生產(chǎn)、活動中發(fā)生的，違反人們意志的、迫使活動暫時或永久停止，并且造成人員傷亡和經(jīng)濟損失或環(huán)境污染的各類意外的事故。主要包括各類安全生產(chǎn)事故、交通運輸事故、公共設施設備事故、環(huán)境污染以及生態(tài)破壞事故等。

3.公共衛(wèi)生類事件。是指突然發(fā)生，造成或者可能造成學校師生健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響師生健康的事件。公共衛(wèi)生類事件主要包括食物中毒、傳染病等。

4.社會安全類事件。主要指各種非法傳教活動、政治性活動，針對師生的恐怖襲擊事件，學生群毆事件以及校園暴力、搶劫、綁架等。

(二)學校突發(fā)事件的特征

1.不確定性。即事件的發(fā)展和可能的影響往往根據(jù)既有經(jīng)驗和措施難以判斷、掌控，處理不當就可能致事態(tài)進一步擴大。許多突發(fā)事件，如各種火災、暴力、中毒等事故災難，人們還難以準確預測其在什么時候，在什么地方，以什么樣的形式發(fā)生;有些突發(fā)事件，如地震、臺風、傳染病等雖能作出一定的預報，但對這些突發(fā)事件發(fā)生的具體形式及其所造成的影響或后果，還難以完全準確預見。

2.突發(fā)性。即事件發(fā)生的準確時間、地點及危害難以預料，往往超乎人們的心理慣性和社會的常態(tài)秩序。如，2008年汶川和2010年玉樹發(fā)生的兩次大地震。

3.公共威脅性。即事件的發(fā)生會威脅到一個集體的學生的生命安全，具有公共危害性。在學校，一般性的針對個體的突發(fā)性事件，如個人交通事故、個人摔傷、自殺等情況，如果沒有對學校或班級的公共安全或公共秩序構成威脅，就不屬于這里所說的突發(fā)事件的范疇。

4.社會影響大。孩子的安全牽動著千家萬戶，一旦學校發(fā)生突發(fā)事件，消息便會在人群中迅速傳播，引起每個父母的恐慌和不安，媒體也會對此高度關注，如果突發(fā)事件造成的后果嚴重，更是給父母造成了終生的創(chuàng)傷，也會引起對社會的不滿。

三、學校突發(fā)事件應急管理現(xiàn)狀與問題分析

(一)應急組織體系不健全

目前，很多學校都沒有建立專門處理突發(fā)事件的應急機構并劃分相應的責任，一旦發(fā)生突發(fā)事件，就驚慌失措，出現(xiàn)無人指揮、無人救援的局面。如果學校在處理突發(fā)事件中不能很好地加以協(xié)調(diào)，將會嚴重地影響到學校突發(fā)事件應急救援的效率［3］75。由于臨時建立起來的應急組織機構，其組成人員大多數(shù)缺乏應急救援的相關知識，在執(zhí)行應急救援的過程中常常無能為力。

(二)突發(fā)事件信息不暢通

一些學校在突發(fā)事件發(fā)生時信息不暢通主要表現(xiàn)為，一是有些學校為了替自己開脫和逃避法律制裁而隱瞞、緩報或謊報信息甚至阻撓媒體介入事件的報道，不讓公眾了解突發(fā)事件的真相。另一方面是當突發(fā)事件發(fā)性時學校管理者無法在第一時間得到消息，因而無法及時采取有效措施，使學校管理者陷入極其被動的局面。

(三)應急設備、設施不盡完善

邊境民族地區(qū)的學校，由于當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展比較滯后，對教育投入不足，學校自身財力也比較困難，且管理者缺乏安全意識，造成很多學校在處理應急事件時所需要的物資、設備、設施和資金儲備嚴重不足，大部分學校常見的應急救援設備只有滅火器，而且有的也只作為擺設，其功能早已失效［2］140。有的學校甚至連滅火器都沒有，基本喪失救援能力。

(四)應急處置措施不得力

一些學校管理者對自身的安全隱患、突發(fā)事件易發(fā)地、如何預防以及突發(fā)事件發(fā)生后如何處置等問題不很清楚。一旦發(fā)生突發(fā)事件，就不知道該向哪些部門或人員報告，該報告哪些內(nèi)容;不知道如何撲滅火災;如何控制打架斗毆者。從而沒能做到快速反應、有序施救和及時處置，或者因為應急決策由于事先沒有經(jīng)過充分的研究和討論，可能不是最佳的應急措施，有的甚至會適得其反，從而造成了應急救援的失敗，導致事態(tài)擴大或造成師生的傷亡。

(五)學校突發(fā)事件應急預案不夠科學

學校制定的應急預案缺乏科學評估，缺乏科學的方法和技術支撐，應急預案針對性差，導致應急預案中的應對方案過于籠統(tǒng)、簡單、粗糙、可操作性差［2］140，有些只是一般的管理規(guī)章，缺乏對應急預案的綜合評價的理論和突發(fā)事件發(fā)生后對應急預案實施效果進行評價的方法;缺乏對應急預案靈活性設計方面的思考以及在此基礎上對應急預案有效性進行評價的方法，對于應急救援方面的可操作性不強，很多應急的方法和措施不具體，責任不明確［2］140。

四、學校突發(fā)事件應急管理解決對策

針對以上存在的問題，各級各類學校應暢通預警信息傳遞，創(chuàng)新管理機制，科學規(guī)范指導，切實加強突發(fā)事件應急管理機制建設，力求取得實際效果。

(一)切實增強師生風險防范意識和災害應對能力

實踐證明，當災難來臨時，個人的行動是否積極合理，往往影響其在災難中生存的幾率。因此，教育廣大師生掌握避災、救災的知識，學會自救、互救本領，強化師生的風險危機意識就顯得尤為迫切和重要。應借鑒國外在這方面的經(jīng)驗，深入推進公共安全教育進課堂、進教室，提高學生的自我防護能力。建立政府部門和學校協(xié)同開展防災減災宣傳教育的機制，將防災避險、自救互救等應急救援知識納入學校教育體系，重點加強對學生的宣傳和培訓，形成全校師生共同防災減災的良好局面。

(二)繼續(xù)健全應急管理體制機制

完善學校的應急管理體制，要立足校情，借鑒國際有益經(jīng)驗，按照“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的總體要求，進一步理順學校與職能部門間的職責關系，建立健全科學、高效的應急管理組織關系。全面加強各級應急管理領導機構、辦事機構和專項機構建設，強化統(tǒng)一指揮和綜合協(xié)調(diào)，提高快速反應能力。安置“統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的原則，完善突發(fā)事件預防處置各個環(huán)節(jié)的運行機制。重點加強協(xié)同聯(lián)動機制建設，建立相互協(xié)調(diào)的應急響應級別標準，細化明確各方面的職責分工，形成上下貫通、部門協(xié)調(diào)、全民動員、相互協(xié)作的工作機制。按照“及時準確、公開透明、有有序開放、有效管理、正確引導”的20字方針，加強信息發(fā)布和輿論引導機制建設，提高學校輿情應對和不良信息管控能力，為突發(fā)事件處置創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。要充分發(fā)揮我們的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，動員全校廣大教職員工積極參與突發(fā)事件防范和處置工作。

(三)加快完善應急管理規(guī)章制度

越是情況復雜、事情緊急，越要堅持依法辦事，越要通過法律制度引導、規(guī)范、保障、促進應急管理工作。應急管理的效能來源于科學完備的制度保障，只能具有規(guī)范的管理規(guī)章制度，并根據(jù)具體的經(jīng)驗做法和規(guī)律性認識，才能更好地指導實際工作。2007年公布施行的突發(fā)事件應對法，為應對各類突發(fā)公共事件提供了共同性規(guī)范，但是應對突發(fā)事件是一項紛繁復雜的工作，僅靠一部法律是不能完全涵蓋的。當前，各類學校應根據(jù)突發(fā)事件應對法有關規(guī)定，結(jié)合學校自身實際，抓緊制定應急管理各個環(huán)節(jié)的配套規(guī)定，完善突發(fā)事件分級、預防、應急準備、監(jiān)測預警、信息發(fā)布等具體制度;抓緊清理學校現(xiàn)行有關應急管理的規(guī)章制度，及時修改與突發(fā)事件應對法不一致的規(guī)定。同時，學校要抓緊組織修訂各類專項應急制度，努力構建完整的應急管理法制體系。

(四)全面修訂完善應急預案

各類突發(fā)事件應急預案制定完成后，不應是一成不變的，而是應該建立動態(tài)管理制度，針對應急管理工作實踐中暴露出的問題進行不斷修訂完善。目前我們很多學校雖有預案，但還不同程度地存在操作性、針對性不強，銜接不暢、互相脫節(jié)等問題。必須針對突發(fā)事件防范應對中發(fā)現(xiàn)的問題和薄弱環(huán)節(jié)，抓緊評估修訂現(xiàn)有各項預案，進一步明確具體工作程序和有關方面的具體職責;抓緊研究完善突發(fā)事件分級標準，強化預案之間的銜接，確保各方面行動協(xié)調(diào)有序。經(jīng)常地開展預案演練，充分發(fā)揮其在檢驗預案、發(fā)現(xiàn)隱患、鍛煉隊伍、磨合機制和宣傳教育等方面的作用，有重點地組織跨部門、跨行業(yè)的綜合性演練，提高綜合應急能力和實戰(zhàn)能力［4］18－19。

(五)進一步強化監(jiān)測預警能力

許多突發(fā)事件的發(fā)生都有征兆，如果做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預警、早處置，就能做到真正防微杜漸。學校要因地制宜研究、完善預警信息報送程序、時限和內(nèi)容，建立信息報告激勵機制和責任追究制度;完善突發(fā)事件監(jiān)測網(wǎng)絡體系;建立并完善事故災難隱患、學校矛盾糾紛定期排查和動態(tài)跟蹤機制，提高信息收集、研判能力;加大宣傳和培訓工作力度，利用各種途徑和手段，加強安全教育，提高師生保安全、促穩(wěn)定的思想覺悟和應急技能。

學校是人才培養(yǎng)和科學研究的崇高領地，師生員工每個人的健康安全都是學校的頭等大事，不僅會牽涉到其個人家庭的幸福，甚至維系著幾個家庭的幸福。因此，只有加強應急管理工作，有效地預防、控制和妥善處理學校突發(fā)事件，提高快速反應和應急處置能力，確保師生員工的健康安全，才能為教書育人和科學研究的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

［1］孫斌.學校突發(fā)事件應急管理［M］.北京:氣象出版社，2008.

［2］楊力，邢娟娟.學校突發(fā)事件應急管理與預案模式探討［J］.中國安全生產(chǎn)科學技術，2010.

［3］孫斌.學校突發(fā)事件應急管理存在的問題及解決對策研究［J］.中國安全科學學報，2006(12).

［4］張勇.突發(fā)事件應急管理［M］.北京:人民出版社和黨建讀物出版社，2011.