從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角淺析中國地方政府的職能行使

邵懷中

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、地方政府的目標(biāo)函數(shù)

在我國，地方政府往往從屬性較為顯著，從而制約了其發(fā)展。但是由于財(cái)政權(quán)利的相對獨(dú)立，使得地方政府職能的行使所受到制約相對較少。目前，地方政府職能越來越集中于公共管理，由于其財(cái)權(quán)事權(quán)的相對獨(dú)立，包括決策分層化的實(shí)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府的公共管理職能越發(fā)凸顯，主要是裁判者和保護(hù)者的角色。

人們普遍認(rèn)為，地方政府行為必須從“公共利益”出發(fā)，以最大化社會福利為目標(biāo)。但是，對于政府作為行為主體而言，它所具備的“經(jīng)濟(jì)人”特征主要是：追求效用最大化和有限理性。地方政府總是在各種外部、內(nèi)部約束條件下盡可能地實(shí)現(xiàn)效益最大化。對于地方政府而言，其目標(biāo)函數(shù)主要包括兩個層面：第一層面是追求本地居民的社會福利最大化，這一目標(biāo)就反映了社會層面的效益；第二層面就是很多地方政府官員為了集團(tuán)特殊利益，實(shí)現(xiàn)其集團(tuán)效益最大化。“帕金森定律”很好地體現(xiàn)了集團(tuán)利益至上的行為方式。隨著政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其行政成本費(fèi)用和效益都在不斷上升，只有規(guī)模在一定條件下，才能實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模最優(yōu)化，所以地方政府規(guī)模應(yīng)該適度，這一適度標(biāo)準(zhǔn)就需要考慮地方政府財(cái)政支出在GDP 比重來衡量，即規(guī)模適當(dāng)性主要看政府活動效率和市場活動效率的邊際替代關(guān)系的大小，只要政府活動效率稍高，就說明規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

二、地方政府職能和公共物品提供

地方政府的職能之一在于提供該區(qū)域居民可以無償享用的地方性的公共物品。但是公共物品消費(fèi)上的非排他性、搭便車現(xiàn)象以及收益的非競爭性決定了由企業(yè)提供公共產(chǎn)品的不可行性。所以說提供公共物品和服務(wù)成為地方政府的一項(xiàng)基本義務(wù)。另外，由于公共物品層次性的存在，地方政府需要提供的就是區(qū)域性的公共物品而非全國性的。

地方性公共物品其特征包括兩個方面：其一，受益范圍被限定在本區(qū)域之內(nèi)，并且分布相對均勻；其二，行政區(qū)域的劃分界限難以界定地方性公共產(chǎn)品的受益范圍，其外溢性較大。正是由于這種特性的存在，而地方政府是代表本區(qū)域人們的利益的，它了解本區(qū)域居民的偏好最佳結(jié)合點(diǎn)，所以地方政府供給公共物品才更具效率。

地方政府提供公共物品主要是達(dá)到以下目標(biāo)：

1.區(qū)域內(nèi)資源的有效合理配置，主要就是健全完善基礎(chǔ)設(shè)施的供給服務(wù)。因?yàn)槭袌隽τ谖幕O(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等配置是鞭長莫及的，地方性公共物品的供給中央政府也不可以越俎代庖。所以這種針對性較強(qiáng)的資源配置成為了地方政府的主要職能之一。

2.二級調(diào)控，達(dá)到地方政府經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。由于我國幅員遼闊，各地區(qū)自然條件，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r迥異的情形下，地方政府的二級調(diào)控尤其重要。一方面在明確劃分公共產(chǎn)品層次性基礎(chǔ)上優(yōu)化結(jié)構(gòu)、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、規(guī)范主體行為；另一方面，作為一個政府二級調(diào)控環(huán)節(jié)，執(zhí)行落實(shí)中央的具體政策，通過中樞作用，減少信息的失真。這種措施有助于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、地方政府職能和外在性問題

外在性是指個體活動對于其他個體或者總體模式產(chǎn)生的效用函數(shù)，它不是發(fā)動者的主觀愿望。外在性產(chǎn)生的原因在于個體或者社會群體其成本和收益之間是有差異的，將可能導(dǎo)致資源配置的消極性?！爸灰嬖谕庠谛?，資源配置就不是有效的?！痹谑袌鼋?jīng)濟(jì)的條件下，外在不經(jīng)濟(jì)固然要制約，但是外在的經(jīng)濟(jì)性也需要有所限制。解決外在性的最好辦法就是界定產(chǎn)權(quán)和政府直接管制。政府可以通過罰款、補(bǔ)貼、管制等手段解決外部性問題。究竟何種方法有效經(jīng)濟(jì)，主要考慮交易成本和信息獲取成本的高低。

地方政府職能之二是促進(jìn)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于外在性的存在，所以地方保護(hù)主義也就有其合理性。在地方間的貿(mào)易中，地方政府出于對于本轄區(qū)利益保護(hù)而通過政府管制和限制實(shí)現(xiàn)區(qū)域保護(hù)。但是從單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，這種壁壘的存在是不經(jīng)濟(jì)的。地方保護(hù)不應(yīng)通過政府管制去實(shí)現(xiàn)，而是要積極保護(hù)地區(qū)優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，適當(dāng)扶植本區(qū)域企業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)各生產(chǎn)要素的傾斜，創(chuàng)造寬松的政治社會環(huán)境才是長遠(yuǎn)之計(jì)。

地方政府和中央政府在事權(quán)上的隨意性，使得兩者關(guān)系缺少剛性的準(zhǔn)則。地方政府存在權(quán)限不斷膨脹的沖動，在這種利益驅(qū)使下，地方政府思考如何把握中央政府政策范圍和制度創(chuàng)新權(quán)利，那些能夠準(zhǔn)確把握的地方政府自然可以更好發(fā)展。由于制度供給和范圍認(rèn)定缺少剛性準(zhǔn)則使得地方政府功能存在差異，這也是導(dǎo)致地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的體制性原因之一。

四、結(jié)束語

在大國體制下中央主導(dǎo)地方政府參與的多元化經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式表明了地方政府日益凸顯的重要地位。地方政府的職能界定和有效實(shí)現(xiàn)成為了發(fā)展的基礎(chǔ)有前提，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的理念要貫徹落實(shí)，政府官員從一個理性“經(jīng)濟(jì)人”的角度出發(fā)，更好地行使其職能。

[1]李明強(qiáng).地方政府學(xué)[M].武漢：武漢出版社，2010.

[2]潘明星，韓麗華.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.

[3]任宗哲.中國地方政府職能、組織、行為研究[D].西安：西北大學(xué)，2002.