有關(guān)國內(nèi)收費(fèi)權(quán)評估問題的探討

李 斌 王曉偉

（中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院，北京 100005；中國農(nóng)業(yè)銀行，北京 100005）

收費(fèi)權(quán)是收費(fèi)企業(yè)經(jīng)營獲益能力的來源，作為一種權(quán)益具有一定的價值，早已被當(dāng)做一種融資質(zhì)押的標(biāo)的物，借貸雙方因此需要對收費(fèi)權(quán)價值進(jìn)行客觀判斷，從而促進(jìn)了評估中介對收費(fèi)權(quán)價值評估業(yè)務(wù)的開展。由于國內(nèi)收費(fèi)權(quán)種類式樣繁多、特點(diǎn)各異，給收費(fèi)權(quán)價值評估造成許多困難，因而現(xiàn)階段收費(fèi)權(quán)評估存在諸多問題亟待解決，以及相應(yīng)風(fēng)險亟需化解與防范。

一、國內(nèi)收費(fèi)權(quán)的分類及特點(diǎn)

收費(fèi)權(quán)是指權(quán)利人基于法律的直接規(guī)定或者政府的行政特許，享有的就特定基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)等收取費(fèi)用的權(quán)利。由于我國的特殊國情，收費(fèi)權(quán)有不同的分類及特點(diǎn)。

（一）收費(fèi)權(quán)的分類

1.按照社會功能分類

收費(fèi)權(quán)按照社會功能可劃分為行政性收費(fèi)權(quán)、事業(yè)性收費(fèi)權(quán)和經(jīng)營性收費(fèi)權(quán)。行政性收費(fèi)權(quán)，是指國家行政機(jī)關(guān)或政府授權(quán)履行行政管理職能的單位，為加強(qiáng)社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)管理收取費(fèi)用的權(quán)利，其具體表現(xiàn)為收取管理費(fèi)、登記費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、審核費(fèi)、評審費(fèi)以及證明費(fèi)等的權(quán)利。事業(yè)性收費(fèi)權(quán)，是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會或個人提供特定服務(wù)所收取費(fèi)用的權(quán)利，包括醫(yī)院收費(fèi)權(quán)、高校收費(fèi)權(quán)等。經(jīng)營性收費(fèi)權(quán)，是指企業(yè)單位以盈利為目的，向顧客提供勞務(wù)性服務(wù)所收取費(fèi)用的權(quán)利，主要包括公路收費(fèi)權(quán)、旅游景點(diǎn)收費(fèi)權(quán)、電力收費(fèi)權(quán)、電信收費(fèi)權(quán)、自來水收費(fèi)權(quán)、燃?xì)馐召M(fèi)權(quán)、有線電視收費(fèi)權(quán)、污水處理收費(fèi)權(quán)以及垃圾處理收費(fèi)權(quán)等，其中污水處理和垃圾處理的收費(fèi)會包含部分事業(yè)性收費(fèi)。另外醫(yī)院、高校等單位的收費(fèi)也會包含部分經(jīng)營性收費(fèi)項(xiàng)目。

2.按照提供物品的性質(zhì)分類

收費(fèi)權(quán)按照提供物品的性質(zhì)可劃分為提供純公共物品和準(zhǔn)公共物品的收費(fèi)權(quán)。提供公共物品的收費(fèi)權(quán)，主要是指行政性收費(fèi)權(quán)，政府通過提供登記、審核、證明等公共服務(wù)收取相應(yīng)費(fèi)用。由于準(zhǔn)公共物品具有排他性和非競爭性的特征，不排除由企業(yè)提供準(zhǔn)公共物品的可能，因此提供準(zhǔn)公共物品的主體既有可能以盈利為目的也有可能非以營利為目的，主要包括公路收費(fèi)權(quán)、旅游景點(diǎn)收費(fèi)權(quán)、電力收費(fèi)權(quán)、電信收費(fèi)權(quán)、自來水收費(fèi)權(quán)、燃?xì)馐召M(fèi)權(quán)、有線電視收費(fèi)權(quán)、污水處理收費(fèi)權(quán)以及垃圾處理收費(fèi)權(quán)等。

3.按能否融資質(zhì)押分類

收費(fèi)權(quán)按能否融資質(zhì)押可劃分為能夠出質(zhì)的收費(fèi)權(quán)和不能出質(zhì)的收費(fèi)權(quán)。能夠出質(zhì)的收費(fèi)權(quán)，主要是以營利為目的、具有可轉(zhuǎn)讓性的收費(fèi)權(quán)，包括公路收費(fèi)權(quán)、旅游景點(diǎn)收費(fèi)權(quán)、電力收費(fèi)權(quán)、電信收費(fèi)權(quán)、自來水收費(fèi)權(quán)、燃?xì)馐召M(fèi)權(quán)以及有線電視收費(fèi)權(quán)等。但以公益為目的設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目，如公立的幼兒園、醫(yī)院、學(xué)校等承擔(dān)公益服務(wù)領(lǐng)域的事業(yè)單位收費(fèi)（不包括公益性質(zhì)的民事主體純粹以市場運(yùn)作所產(chǎn)生的收費(fèi)權(quán)），國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行使政府職能的社會團(tuán)體及其他組織在實(shí)施社會公共管理和特定公共服務(wù)過程中收取的行政管理費(fèi)用，由于這些收費(fèi)都具有成本補(bǔ)償?shù)奶匦?，一旦轉(zhuǎn)讓會對社會造成較大不利影響，屬于不能出質(zhì)的收費(fèi)權(quán)。

（二）收費(fèi)權(quán)的特點(diǎn)

收費(fèi)權(quán)在設(shè)立和取得過程當(dāng)中，需要履行一定的行政程序，且該權(quán)利的取得具有一定的特殊性，它往往是通過行政許可而取得的，其費(fèi)率也往往需要行政機(jī)關(guān)核定，按照固定費(fèi)率收取費(fèi)用。收費(fèi)權(quán)類別不同，呈現(xiàn)的特點(diǎn)也各不相同，主要差異在于提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否具有更高的社會公益效益這一根本區(qū)別。

1.行政事業(yè)收費(fèi)權(quán)的特點(diǎn)

行政事業(yè)單位提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有更高的社會公益效益，效用具有較大的溢出性，即所謂正的外部性，收費(fèi)主要用于成本補(bǔ)償，也有部分以市場運(yùn)作產(chǎn)生的收費(fèi)，大體上具有非營利性，收費(fèi)權(quán)主體不可替代、收費(fèi)權(quán)不可轉(zhuǎn)讓。

2.經(jīng)營性收費(fèi)權(quán)的特點(diǎn)

經(jīng)營性單位提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有一般的社會公益效益，效用溢出性小，沒有正的外部性，經(jīng)營性單位提供的產(chǎn)品或服務(wù)大都具有壟斷性，存在較大盈利空間，價格往往受到政府監(jiān)管或限制，具有營利性，收費(fèi)權(quán)主體可替代、收費(fèi)權(quán)可轉(zhuǎn)讓。

二、收費(fèi)權(quán)評估的現(xiàn)狀及問題

我國目前的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押評估尚處于摸索階段，雖然收費(fèi)權(quán)評估業(yè)務(wù)早已開展，執(zhí)業(yè)過程中也逐漸形成了一些慣例和做法，但評估工作中許多方面仍需進(jìn)一步明確與規(guī)范。

（一）收費(fèi)權(quán)評估的現(xiàn)狀

目前，收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款逐漸增加推動收費(fèi)權(quán)評估業(yè)務(wù)逐漸增長，收費(fèi)權(quán)評估通常應(yīng)用于銀行貸款業(yè)務(wù)，評估中介的委托方多為借款人或者貸款人，中介的收費(fèi)權(quán)評估水平不一，報告結(jié)果的質(zhì)量差距較大。

1.收費(fèi)權(quán)評估業(yè)務(wù)穩(wěn)定增長

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城市化進(jìn)程的推進(jìn)，以及人民生活水平的提高，人民對物質(zhì)文化的需求愈發(fā)豐富，大量具有收費(fèi)權(quán)的企事業(yè)單位供給不足，從而刺激了以收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押物的貸款增量逐年增多，相應(yīng)的評估業(yè)務(wù)也呈上升趨勢。

2.收費(fèi)權(quán)評估的用途較單一

收費(fèi)權(quán)評估的用途主要有兩個：一是向貸款人提供收費(fèi)權(quán)質(zhì)押時，需要對收費(fèi)權(quán)價值進(jìn)行評估，便于銀行測定借款人償債能力以及防范違約風(fēng)險；二是貸款出現(xiàn)違約風(fēng)險，銀行為化解風(fēng)險采取轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)的方式時，處置收費(fèi)權(quán)前需要對收費(fèi)權(quán)的價值進(jìn)行評估，便于銀行在評估價值的基礎(chǔ)上確定拍賣、招標(biāo)、掛牌等的底價。

3.收費(fèi)權(quán)評估使用者較單一

由于收費(fèi)權(quán)評估的用途單一，收費(fèi)權(quán)評估結(jié)果的使用者也較單一，通常由借款人或貸款人委托中介機(jī)構(gòu)對出質(zhì)人的收費(fèi)權(quán)進(jìn)行評估，而后對評估結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用，亦或由收費(fèi)權(quán)質(zhì)押權(quán)人或質(zhì)押人在轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)時委托中介評估并加以使用，一般情況下，收費(fèi)權(quán)評估的使用者僅為擁有收費(fèi)權(quán)的企事業(yè)單位和銀行，不包括社會投資者、監(jiān)管部門等主體。

4.收費(fèi)權(quán)評估的質(zhì)量參差不齊

收費(fèi)權(quán)是一項(xiàng)特殊的財產(chǎn)權(quán)利，是針對不特定人發(fā)生的，并不是針對特定的人請求給付費(fèi)用的權(quán)利，對收費(fèi)權(quán)價值評估的數(shù)據(jù)取得和合理運(yùn)用，評估機(jī)構(gòu)將面臨很大的困難，容易造成判斷的較大偏離，以及預(yù)測的隨意性。由于非專業(yè)人員，難以發(fā)現(xiàn)收費(fèi)權(quán)評估的技術(shù)問題，因而存在個別評估機(jī)構(gòu)為迎合使用者偏好對評估結(jié)果進(jìn)行調(diào)整的情況。收費(fèi)權(quán)的特性、評估技術(shù)的缺陷、中介機(jī)構(gòu)的自律以及結(jié)果使用者的專業(yè)水平，造成了目前不同評估機(jī)構(gòu)對收費(fèi)權(quán)評估的質(zhì)量差距較大。

（二）收費(fèi)權(quán)評估的問題

收費(fèi)權(quán)評估在價值類型選取、評估方法選用以及評估結(jié)果使用等方面具有自身特點(diǎn)，同時也存在一些的問題。

1.價值類型選取中的問題

收費(fèi)權(quán)評估大多數(shù)情況下應(yīng)用于為質(zhì)押貸款服務(wù)，價值類型選取主要有市場價值、清算價值和質(zhì)押價值。收費(fèi)權(quán)的市場價值可理解為現(xiàn)行公開市場條件下可實(shí)現(xiàn)的價值，但由于收費(fèi)權(quán)收益的不確定性和難預(yù)測性，在未來的市場條件下，收費(fèi)權(quán)價值存在較大波動的可能性，因而若以收費(fèi)權(quán)的市場價值作為質(zhì)押物價值，將對借款方十分有利，不利于貸款人降低貸款違約后產(chǎn)生的損失。收費(fèi)權(quán)的清算價值是指收費(fèi)權(quán)以處于被迫出售、快速變現(xiàn)或其他非正常市場條件為依據(jù)進(jìn)行估計的價值數(shù)額，一般情況下評估結(jié)果遠(yuǎn)低于其市場價值，將對貸款方十分有利，而不利于借款方擴(kuò)大融資額度。收費(fèi)權(quán)的抵押價值可以理解為在其市場價值的基礎(chǔ)上考慮風(fēng)險折扣后的抵押額度，但由于風(fēng)險因素難于量化，故也存在現(xiàn)實(shí)評估工作中難操作的問題。

2.評估方法選用中的問題

收費(fèi)權(quán)評估方法主要有成本法與收益法兩種，由于具有收費(fèi)權(quán)的企事業(yè)單位情況各異，收費(fèi)方式與規(guī)模不同，造成不同收費(fèi)權(quán)之間可比性差，難于適用市場法進(jìn)行評估。應(yīng)用重置成本法對收費(fèi)權(quán)評估，以生產(chǎn)費(fèi)用價值理論為基礎(chǔ)，從重新構(gòu)建一項(xiàng)資產(chǎn)所需費(fèi)用支出的角度評估收費(fèi)權(quán)價值，實(shí)際上主要是對收費(fèi)權(quán)所依托的實(shí)物資產(chǎn)價值的評估，往往忽略了企業(yè)的經(jīng)營管理能力等無形資產(chǎn)對收費(fèi)的影響。應(yīng)用收益法對收費(fèi)權(quán)評估，對收費(fèi)權(quán)有效期內(nèi)的各期收益采用適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率進(jìn)行折現(xiàn)加總的數(shù)額，具體估算過程中需要合理估計收費(fèi)期、預(yù)期收費(fèi)收入和折現(xiàn)率等參數(shù)，方法難于把握，易出現(xiàn)估計的隨意性，尤其易出現(xiàn)未將非營利性收入從總收費(fèi)收入中扣除，未合理設(shè)定收費(fèi)額增長規(guī)律及增長率，收費(fèi)期限設(shè)定與政府授權(quán)不匹配等問題。

3.評估結(jié)果使用中的問題

對收費(fèi)權(quán)的評估中，往往認(rèn)為權(quán)利是一種特殊資產(chǎn)，與所付出的成本具有弱對應(yīng)性，往往忽視運(yùn)用成本法評估收費(fèi)權(quán)的結(jié)果，甚至不用成本法對收費(fèi)權(quán)進(jìn)行評估。過于依賴收益法的結(jié)果，缺乏成本法結(jié)果的驗(yàn)證，致使難以直觀了解收費(fèi)權(quán)的現(xiàn)實(shí)價值，也難以通過成本法結(jié)論的驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)評估過程中的錯誤。

三、收費(fèi)權(quán)評估的風(fēng)險

收費(fèi)權(quán)評估中，作為受托人的評估中介面臨著承接業(yè)務(wù)和評估過程中的風(fēng)險，一般作為報告使用者的借款人和銀行面臨著評估結(jié)果使用的風(fēng)險。

（一）評估中介承接業(yè)務(wù)的風(fēng)險

評估中介承接收費(fèi)權(quán)評估業(yè)務(wù)的風(fēng)險，主要發(fā)生在對收費(fèi)權(quán)性質(zhì)的鑒別上?，F(xiàn)階段，受政績等因素影響，地方政府具有很大的投資沖動，但地方財政資金有限，難以支撐一些提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的項(xiàng)目，地方政府往往將這類項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押進(jìn)行融資，評估中介若未考慮此類項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)非贏利性和公益性的特點(diǎn)，不加甄別地承接業(yè)務(wù)，將會面臨很大的風(fēng)險，一旦貸款形成損失，銀行很有可能一并追究借款人和評估公司的責(zé)任。

（二）評估過程中的風(fēng)險

在對一項(xiàng)資產(chǎn)進(jìn)行評估前，評估師首先要了解該資產(chǎn)的權(quán)屬情況。往往有些具有收費(fèi)權(quán)的項(xiàng)目在評估時并未投入使用，行政許可更未取得。評估師在對此類項(xiàng)目進(jìn)行評估時，尤其應(yīng)該注意收費(fèi)權(quán)是否最終可獲得，并且應(yīng)在評估報告的披露事項(xiàng)中提醒使用者關(guān)注有關(guān)情況，并且申明對收費(fèi)權(quán)的權(quán)屬情況不負(fù)有責(zé)任。運(yùn)用收益法評估時，需要取得單位的財務(wù)報表，根據(jù)以往財務(wù)數(shù)據(jù)預(yù)測未來收費(fèi)額。有些具有收費(fèi)權(quán)的企事業(yè)單位剛剛成立不久，無法取得延續(xù)一定時期的財務(wù)報表，給預(yù)測帶來相當(dāng)大的困難，易造成預(yù)測數(shù)據(jù)因依據(jù)不足，與實(shí)際產(chǎn)生較大偏差的風(fēng)險。而有些單位財務(wù)核算比較粗糙，收費(fèi)項(xiàng)下未能區(qū)分公益性與非公益性收費(fèi)，若評估師不加區(qū)分地利用，則可能造成高估收費(fèi)權(quán)價值的風(fēng)險。

（三）評估報告使用者使用評估結(jié)果的風(fēng)險

選擇市場價值類型的評估結(jié)果，若由銀行使用，將給銀行貸款損失帶來較大的不確定性；選擇清算價值類型的評估結(jié)果，若由借款人使用，將給借款人的融資能力帶來很大影響；選擇質(zhì)押價值類型的評估結(jié)果，對借貸雙方都較公平，卻往往被銀行誤用，質(zhì)押價值本就應(yīng)是在市場價值的基礎(chǔ)上考慮未來的不確定性及變現(xiàn)等因素進(jìn)行調(diào)減情況下的價值，而有些銀行在應(yīng)用時在質(zhì)押價值基礎(chǔ)上乘以質(zhì)押率確定貸款最高額度，無形中主觀降低了借款人收費(fèi)權(quán)的融資能力，造成了一定的資源浪費(fèi)，不利于融資方擴(kuò)大再生產(chǎn)，會影響社會資源的合理分配。

四、收費(fèi)權(quán)評估的有關(guān)建議

由于收費(fèi)權(quán)評估中存在上述問題與風(fēng)險，建議從有關(guān)立法、評估指導(dǎo)意見制定、建立數(shù)據(jù)庫和引入專家意見等方面完善現(xiàn)有評估體系，提高評估水平。

（一）完善收費(fèi)權(quán)質(zhì)押有關(guān)立法

收費(fèi)權(quán)評估主要用于質(zhì)押融資，而現(xiàn)行法律并未對收費(fèi)權(quán)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)范，也未對收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的合法性，以及收費(fèi)權(quán)質(zhì)押公示進(jìn)行規(guī)定。上述收費(fèi)權(quán)在法律方面的欠缺，造成評估中介在業(yè)務(wù)承接、價值判斷等方面執(zhí)業(yè)上的困難。因此，建議在物權(quán)法中明確收費(fèi)權(quán)屬于可質(zhì)押的資產(chǎn)，并對公示程序規(guī)則等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，從法律上確立收費(fèi)權(quán)及其質(zhì)押的合法性。

（二）制定有關(guān)收費(fèi)權(quán)評估的指導(dǎo)意見

鑒于目前收費(fèi)權(quán)業(yè)務(wù)不斷擴(kuò)大的現(xiàn)狀，以及存在業(yè)務(wù)承接風(fēng)險，和執(zhí)業(yè)過程中存在的各種問題，急需制定一部有關(guān)收費(fèi)權(quán)評估的指導(dǎo)意見。指導(dǎo)意見可以就評估中介的業(yè)務(wù)承接，價值類型選取、，方法使用、參數(shù)選取以及有關(guān)收費(fèi)權(quán)評估的披露事項(xiàng)等方面進(jìn)行規(guī)定。

（三）建立收費(fèi)權(quán)評估相關(guān)數(shù)據(jù)庫

有關(guān)部門或者評估公司自身可建立有關(guān)收費(fèi)權(quán)評估的數(shù)據(jù)庫，建議將搜集的數(shù)據(jù)按照行業(yè)、地域、規(guī)模等條件進(jìn)行歸類整理，豐富的收費(fèi)權(quán)相關(guān)數(shù)據(jù)，一方面可以幫助評估師探索市場法對收費(fèi)權(quán)的評估；另一方面可以利用數(shù)據(jù)對收費(fèi)權(quán)風(fēng)險因素進(jìn)行量化，減少評估師主觀判斷的因素，提高評估結(jié)果的客觀性。

（四）評估過程中更多引入專家意見

具有收費(fèi)權(quán)的企事業(yè)單位有很強(qiáng)的專業(yè)性和特殊性，有關(guān)專家對其收入構(gòu)成、收費(fèi)額增長規(guī)律以及單位的經(jīng)營管理等情況更加了解。評估過程中更多地引入專家意見，有利于防范評估師預(yù)測隨意性的風(fēng)險，增加評估結(jié)果的客觀性，同時也有利于不斷提高評估師自身的業(yè)務(wù)水平，從而提高評估報告的質(zhì)量。

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