基層人民銀行金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查存在的法律問題分析

蘇 清

（中國人民銀行迪慶州中心支行，云南 迪慶 674400）

金融統(tǒng)計是國民經(jīng)濟統(tǒng)計的重要組成部分，是中央銀行宏觀經(jīng)濟金融決策的支持系統(tǒng)，金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)的及時、準確在強化金融運行分析、研判和調(diào)整貨幣政策方面起著至關重要的作用。金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查是中國人民銀行履行職責，保證金融業(yè)數(shù)據(jù)真實、準確、提高金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要保證，也是中國人民銀行在金融業(yè)查處弄虛作假行為，打擊編制虛假和隱瞞重要事實財務報告、報表和金融統(tǒng)計資料的重要手段。當前基層人民銀行在開展金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查工作中，主要存在四個方面的法律問題應予重視。

一、金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查法律依據(jù)不充分、不明確

（一）在修改后的《人民銀行法》中找不到明確的法律依據(jù)

根據(jù)2003年修改的《中華人民共和國中國人民銀行法》第四條第十一項規(guī)定“中國人民銀行負責金融業(yè)的統(tǒng)計、調(diào)查、分析和預測”；第三十五條規(guī)定“中國人民銀行根據(jù)履行職責的需要，有權要求銀行業(yè)金融機構報送必要的資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務會計、統(tǒng)計報表和資料”；第三十六條規(guī)定：“中國人民銀行負責統(tǒng)一編制全國金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)、報表，并按照國家有關規(guī)定予以公布”。以上法律條文賦予了人民銀行具有負責金融統(tǒng)計的相關工作的職權，人民銀行有權對金融統(tǒng)計進行管理。但從第三十二條規(guī)定的九項檢查監(jiān)督權和第三十四條“當銀行業(yè)金融機構出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風險時，為了維護金融穩(wěn)定，中國人民銀行經(jīng)國務院批準，有權對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督”，沒有具體涉及金融統(tǒng)計的條款，由此可見，人民銀行對金融機構開展金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查，在2003年新修訂的《人民銀行法》中沒有明確規(guī)定，人民銀行開展金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查缺乏充分的法律依據(jù)。

（二）新《商業(yè)銀行法》對基層央行開展金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查法律依據(jù)亦不明確充分

在《中華人民共和國商業(yè)銀行法》中涉及金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查的法律條款依然不明確。該法第六章規(guī)定了有關監(jiān)督管理的要求，第六十一條規(guī)定：“商業(yè)銀行應當按照規(guī)定向國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構和中國人民銀行報送資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務會計報表、統(tǒng)計報表和資料”，在第八章法律責任部分第七十七條第二項規(guī)定了：“商業(yè)銀行提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報告、報表和統(tǒng)計報表的，由中國人民銀行責令改正，并處二十萬元以上五十萬元以下罰款；情節(jié)特別嚴重或者逾期不改正的，中國人民銀行可以建議國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構責令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營許可證，構成犯罪的，依法追究刑事責任”，第八十條第二款規(guī)定：“商業(yè)銀行不按規(guī)定向中國人民銀行報送有關文件、資料的，由中國人民銀行責令改正，逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下罰款”。這些法條只強調(diào)了商業(yè)銀行必須按規(guī)定向中國人民銀行報送有關文件、資料及各種報表，并且不得報虛假和隱瞞重要事實的各種報表，否則就要受到處罰。而對央行的行政執(zhí)法權問題則在第六十二條第二款規(guī)定遵照《中華人民共和國中國人民銀行法》第三十二條、第三十四條規(guī)定的對商業(yè)銀行進行檢查監(jiān)督的內(nèi)容，但《中國人民銀行法》第三十二、三十四條規(guī)定的央行行政執(zhí)法權中沒有規(guī)定金融統(tǒng)計行政執(zhí)法權。由此可見《商業(yè)銀行法》也沒有明確賦予中國人民銀行分支機構對金融統(tǒng)計進行行政執(zhí)法檢查的條款。

（三）金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查所依據(jù)的中國人民銀行2002年12月頒布實施的《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》存在疑問

2002年11月1日，中國人民銀行令﹝2012﹞第9號《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》對人民銀行分支機構的金融統(tǒng)計執(zhí)法權進行了明確。主要體現(xiàn)在第一章第四條：“開展統(tǒng)計調(diào)查、統(tǒng)計分析和統(tǒng)計預測，依法進行統(tǒng)計管理和統(tǒng)計檢查，為國家和金融部門進行宏觀經(jīng)濟決策、監(jiān)測經(jīng)濟與金融運行情況、金融監(jiān)管和經(jīng)營管理提供統(tǒng)計信息和統(tǒng)計咨詢意見”，第四章第二十五條第二款規(guī)定：“中國人民銀行統(tǒng)計部門組織、領導、管理、監(jiān)督、檢查金融機構的統(tǒng)計工作”；第八款規(guī)定：“組織開展統(tǒng)計執(zhí)法和統(tǒng)計質(zhì)量檢查，培訓統(tǒng)計人員”，第六章第三十二條規(guī)定：“中國人民銀行統(tǒng)計部門依法對各金融機構的統(tǒng)計工作以及統(tǒng)計法律、法規(guī)、制度的執(zhí)行情況，統(tǒng)計質(zhì)量、統(tǒng)計真實性情況和統(tǒng)計工作情況，定期或不定期進行監(jiān)督檢查”，第三十四條規(guī)定：“統(tǒng)計檢查員在規(guī)定的職責范圍內(nèi)行使統(tǒng)計檢查權”。《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》的以上規(guī)定對人民銀行分支機構進行金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查做出了明確，但我們從這部人民銀行制定的部門規(guī)章看，該規(guī)章頒發(fā)實施的主要依據(jù)是1995年3月全國人大通過的《人民銀行法》，而2003年12月中國人民銀行的監(jiān)管職能分離后，舊《人民銀行法》將不在適用。由于該《規(guī)定》的主要依據(jù)，舊《人民銀行法》已被修改，（新《人民銀行法》對金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查又沒有明確規(guī)定，）當法律與法規(guī)矛盾時，法律大于法規(guī)，造成基層人民銀行金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查時法律法規(guī)依據(jù)存在爭議，工作被動，執(zhí)法檢查權被提出疑問。

二、金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查程序需要規(guī)范

從對金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查權的法律依據(jù)分析不難看出，人民銀行分支機構對金融機構進行金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查是存在法律爭議的。然而從實踐來看，當前，人民銀行出于業(yè)務管理和統(tǒng)計監(jiān)管的角度，各地分支機構對轄區(qū)金融機構已經(jīng)開展了多年的金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查。從各地情況看主要有三種情形：一是通過文件形式向金融機構下發(fā)自查要求，要求金融機構按照文件內(nèi)容進行認真的自查，并上報自查報告，通過自查的方式代替檢查；二是根據(jù)需要，及時組織人員對金融機構有關統(tǒng)計情況進行現(xiàn)場調(diào)查，通過調(diào)查的方式了解和掌握情況；三是結(jié)合各地執(zhí)法檢查工作的要求，將金融統(tǒng)計工作確定為檢查內(nèi)容，按照人民銀行執(zhí)法檢查程序要求進行現(xiàn)場檢查。以上三種方式體現(xiàn)了人民銀行對金融機構金融統(tǒng)計工作的監(jiān)督檢查。當前，大部分基層央行都開展了金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查工作，有的單獨進行檢查，有的與人民幣管理、賬戶管理、國庫業(yè)務、反洗錢、征信業(yè)務等一并進行檢查，體現(xiàn)為一種綜合執(zhí)法檢查。從檢查程序選擇和使用來看，金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查程序往往按照《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》的程序進行，主要包括檢查準備、檢查實施、檢查結(jié)果處理等程序，但在實際執(zhí)行過程中，對于程序的把握和遵守還存在許多不規(guī)范嚴謹?shù)那樾巍Ｒ皇菣z查人員程序意識淡薄，程序觀念缺乏，片面認為程序上的東西都是形式的需要，不必要認真嚴謹，認為程序反而增加了工作量，影響工作進程，存在很多繁瑣的環(huán)節(jié)；二是檢查組或檢查人員對程序的把握不規(guī)范，出現(xiàn)了簡化程序、不履行告知義務、法律文書制作不規(guī)范等問題，程序執(zhí)行的隨意性較大，沒有認真走完每一道程序等問題，這給檢查結(jié)果的處理帶來了影響。所以，程序上的問題是一個非常重要但現(xiàn)實中又容易被忽視的問題，規(guī)范執(zhí)行程序進行檢查顯得更為重要。

三、證據(jù)采集和應用存在難點

人民銀行基層行行使執(zhí)法檢查權，執(zhí)法檢查結(jié)果的權威、合法、正確完全取決于證據(jù)的采集和應用，如果執(zhí)法檢查不重視證據(jù)，那么就無法得到可觀、公正的結(jié)果，檢查也就毫無意義可言。根據(jù)《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》第十五條、第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條等法律條文規(guī)定對具體的法律文書制作和證據(jù)進行了明確。主要有：“檢查組需要查閱被檢查人的業(yè)務憑證、會計賬目、財務報表等業(yè)務資料的，應填寫《執(zhí)法檢查調(diào)閱資料清單》；檢查組向被檢查人詢問有關情況的，應當制作《執(zhí)法檢查詢問筆錄》，并由被檢查人進行核對，并逐頁簽字和蓋章；檢查組應當在檢查中及時收集有關書證、物證、電子文件等證據(jù)。并注明證據(jù)來源，由被檢查人簽字或者蓋章”，以上這些規(guī)定都體現(xiàn)了對證據(jù)的要求和保護。在實踐執(zhí)行中，金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查證據(jù)采集主要存在三個難點：一是金融統(tǒng)計報表多數(shù)以電子數(shù)據(jù)的形式保存在金融機構的計算機系統(tǒng)中，在現(xiàn)場檢查中，基層人民銀行對電子數(shù)據(jù)證據(jù)的保存受計算機保密、存儲介質(zhì)等原因的限制，難以完整有效的復制和另外保存；二是受人民銀行與銀行業(yè)監(jiān)管部門對于部分業(yè)務統(tǒng)計口徑的不一致，導致數(shù)據(jù)情況出現(xiàn)差異，這在客觀上給統(tǒng)計數(shù)據(jù)的定性造成一定難度；三是金融機構對于部分違規(guī)統(tǒng)計的數(shù)據(jù)尋找客觀原因，或人為調(diào)整報表進行數(shù)據(jù)改動，給證據(jù)收集帶來困難。加上基層行工作人員對金融機構的系統(tǒng)或數(shù)據(jù)不熟悉，對他們上級行的要求執(zhí)行的統(tǒng)計制度也不熟悉，在全面和準確收集上存在難度。在證據(jù)的應用上，基層行對檢查結(jié)果的認定取決于對證據(jù)的認定，要使收集到的證據(jù)合法、有效、存在關聯(lián)性進行論證，而檢查人員因不熟悉法律層面上對證據(jù)的要求，導致對證據(jù)應用存在難度。

四、金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查處罰存在法律風險

從金融統(tǒng)計檢查處罰看，當前處罰的依據(jù)也存在爭議。主要有以下法律規(guī)定了處罰:《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《金融違法行為處罰辦法》、《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》等規(guī)定?！渡虡I(yè)銀行法》第八十條第二款規(guī)定：“商業(yè)銀行不按照規(guī)定向中國人民銀行報送有關文件、資料的，由中國人民銀行責令改正，逾期不改正的，處十萬以上三十萬以下罰款”；《金融違法行為處罰辦法》第十二條規(guī)定：“金融機構不得提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報告、統(tǒng)計報告。金融機構提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報告、統(tǒng)計報告的，給予警告，并處10萬元以上50萬元以下的罰款”；《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》第三十八條規(guī)定：“金融機構統(tǒng)計及相關部門人員有虛報、瞞報金融統(tǒng)計資料的；偽造、篡改金融統(tǒng)計資料的，拒報或者屢次遲報金融統(tǒng)計資料的；未經(jīng)批準自行編制發(fā)布金融統(tǒng)計調(diào)查表，造成惡劣影響的；強迫和授意統(tǒng)計部門和統(tǒng)計人員在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上弄虛作假的；對堅持原則實報統(tǒng)計數(shù)據(jù)或檢舉揭發(fā)統(tǒng)計違法、違規(guī)行為人員進行刁難、打擊報復的；在接受統(tǒng)計檢查時，拒絕提供情況、提供虛假情況或者轉(zhuǎn)移、隱匿、毀棄原始統(tǒng)計記錄、統(tǒng)計臺賬、統(tǒng)計報表以及與統(tǒng)計有關的其他資料造成重大損害的；使用暴力或者威脅手段阻撓、抗拒統(tǒng)計執(zhí)法檢查的，由中國人民銀行地（市）級含（地、市）以上機構和有關部門對該金融機構給予警告并處以3萬元以下罰款?！睆囊陨戏梢?guī)定來看，法律位階較高的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》及行政法規(guī)《金融違法行為處罰辦法》和人民銀行部門規(guī)章《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》都對金融統(tǒng)計執(zhí)法處罰進行了規(guī)定，但《商業(yè)銀行法》規(guī)定過于原則和寬泛，難以執(zhí)行，而《金融違法行為處罰辦法》規(guī)定的處罰力度較大，難以執(zhí)行，《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》比較明確，對具體違規(guī)情形也做了劃分，規(guī)章使用可行性高一些，當前各基層人民銀行金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查處罰基本以《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》為依據(jù)進行。從法律效力等級來看，使用這個人民銀行的部門規(guī)章存在一定的風險，易引發(fā)被處罰對象的復議和訴訟，而使用法律效力較高的《商業(yè)銀行法》和《金融違法行為處罰辦法》對于具體的金融統(tǒng)計違法行為不好界定。所以處罰存在難度，需要謹慎。

綜上所述，盡管有關法律、法規(guī)沒有對金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查進行明確的規(guī)定，但人民銀行有權對金融統(tǒng)計工作進行監(jiān)督、管理和檢查。針對當前人民銀行分支機構開展金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查，不論是單獨檢查還是納入綜合執(zhí)法檢查，一定要認真按照《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》進行，涉及到證據(jù)收集和應用必須認真嚴謹，對于金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查結(jié)果的運用，涉及到行政處罰的事項必須經(jīng)過深入的法律分析和討論，經(jīng)過處罰機構行政處罰委員會的同意，才進行行政處罰。