加快完善金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)配套政策措施的思考

曹魯峰

（中國人民銀行麗江市中心支行，云南 麗江 674100）

城鎮(zhèn)化是我國最大內(nèi)需潛力之所在，也是我國未來經(jīng)濟增長的重要引擎。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，必將在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵作用。如何完善金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的配套措施，用好、用活金融資源是當(dāng)前迫切需要深入思考和準(zhǔn)確把握的問題。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中金融供給與需求的幾個矛盾

（一）金融供給總量與城鎮(zhèn)化建設(shè)大量資金需求的矛盾

改革開放30年來，我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提升到2012年的552.57%，基本達到了世界平均水平。但與發(fā)達國家超過80%的城市化率相比，我國城鎮(zhèn)化水平未來依然有30%以上的提升空間。城鎮(zhèn)化必然伴隨著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生項目建設(shè)，需要大量的長期資金投入，據(jù)有關(guān)測算，城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點，將產(chǎn)生7萬億的投資和消費需求，中國未來城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的資金需求將超過40萬億元。按過去十年我國城鎮(zhèn)化率年均提升1.37個百分點計算，結(jié)合當(dāng)前我國投資和消費資金需求中來源于金融部門的比例，初步估算對金融部門的年均資金需求不低于5萬億元，僅依靠金融部門提供難度很大。

（二）金融市場化導(dǎo)向與城鎮(zhèn)化資金需求公益性的矛盾

確保資金安全性、追求贏利性和流動性是金融業(yè)市場化經(jīng)營的首要目標(biāo)，也是保障金融業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的最基本要求。盡管，新型城鎮(zhèn)化是節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為特征的城鎮(zhèn)化，但起步階段仍離不開大量的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施，需要加強交通、能源、文化娛樂等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等城市公共服務(wù)建設(shè)，這些需求普遍存在承貸主體不明、擔(dān)保困難、還款來源受限等特征，資金需求呈現(xiàn)明顯的公益性特點，與當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟體制下金融業(yè)市場化導(dǎo)向的經(jīng)營理念存在著本質(zhì)的矛盾。

（三）融資渠道狹窄與城鎮(zhèn)化資金需求多元化的矛盾

隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，農(nóng)村人口市民化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的步伐將加快，金融需求主體和需求產(chǎn)品種類都將發(fā)生重大變化，從農(nóng)村看，金融需求主體將從傳統(tǒng)農(nóng)民擴大到農(nóng)村企業(yè)、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體；從城市看，金融需求主體將增加市民化的農(nóng)民，及由此衍生的具有大額、長期特點的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住房、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等小額融資需求等。多元化的資金需求，需要多樣性的融資渠道與此相銜接。雖然近些年城鎮(zhèn)化建設(shè)直接融資發(fā)展較快，但直接融資比重仍較低，銀行間接融資依然居主導(dǎo)地位。結(jié)合當(dāng)前通過政府融資平臺為城鎮(zhèn)化融資的老路很難持續(xù)走下去的實際，城鎮(zhèn)化建設(shè)迫切需要創(chuàng)新拓寬融資渠道。

（四）金融資源向上集中與城鎮(zhèn)化資金需求下沉的矛盾

新型城鎮(zhèn)化是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促互進的城鎮(zhèn)化?？紤]我國人口總量大、農(nóng)村人口多的現(xiàn)實國情，短期內(nèi)小城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)將是新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，這就要求金融資源要向小城鎮(zhèn)以下傾斜。但從當(dāng)前實際來看，與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)、相匹配的金融體制還不完善，絕大多數(shù)金融機構(gòu)、金融業(yè)務(wù)、金融資源集中在重點區(qū)域和中心城市，眾多小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)長期處于金融服務(wù)鏈的末端，金融服務(wù)難以滿足現(xiàn)實的需求。

二、制約金融支持新型城鎮(zhèn)化的幾個關(guān)鍵因素

（一）金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計缺失

新型城鎮(zhèn)化將是一個長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，金融業(yè)要更好地支持城鎮(zhèn)化必須優(yōu)先做好頂層設(shè)計和規(guī)劃。目前，金融在支持城鎮(zhèn)建設(shè)方面仍處于零星、散亂和自發(fā)狀況，支持力度非常有限，主要是各金融機構(gòu)根據(jù)本單位的信貸政策和操作方案，單獨評價項目是否符合金融支持條件，難以滿足城鎮(zhèn)化資金規(guī)?；?、多樣化的需求，迫切需要從頂層設(shè)計金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項政策和具體措施，為金融業(yè)業(yè)大規(guī)模投入指明方向和道路。

（二）金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)配套政策不完善

制約金融擴大對城鎮(zhèn)化支持力度的關(guān)鍵因素是資金需求主體缺乏有效的擔(dān)保抵押物或其非市民身份，其實質(zhì)是受當(dāng)前土地制度和戶籍制度等制約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋、農(nóng)村宅基地等資源無法有效盤活，而進城農(nóng)民工又因身份問題難以享受到城市金融的多樣性產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)前必須要加快土地制度和戶籍制度改革，從體制機制盤活農(nóng)村各項資源，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共源均衡配置。

（三）金融支持城鎮(zhèn)化的風(fēng)險分擔(dān)機制不完善

城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、民生項目多數(shù)存在還款來源較難保障，潛在相對風(fēng)險較高。然而，目前城鎮(zhèn)化資金需求的風(fēng)險分擔(dān)機制不完善，信貸風(fēng)險集聚在發(fā)放貸款的銀行。風(fēng)險分擔(dān)機制不完善，制約了金融機構(gòu)對城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的長期、大額、多樣性等新的資金需求支持的積極性，難以調(diào)動金融機構(gòu)對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、民生項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等發(fā)放信貸的主觀能動性，可能會制約城鎮(zhèn)化進程的加快。

（四）金融業(yè)改革的步伐難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要

當(dāng)前城鎮(zhèn)化中急需資金支持的小城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，大型商業(yè)銀行從成本角度考慮不愿意涉足，主要依靠社區(qū)類金融機構(gòu)和民間資本予以支持，這就需要放開社區(qū)類金融機構(gòu)的設(shè)立限制。近年來，國家加快了金融改革的步伐，穩(wěn)步放開了社會資本進入金融業(yè)的門檻，允許社會資本設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社。但從實際來看，社會資本進入金融業(yè)的門檻仍然較高，改革的步伐迫切需要加快。

三、加快完善有利于金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策措施

（一）抓緊研究制定金融支持城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計

根據(jù)城鎮(zhèn)化金融需求特點，研究制定金融支持城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)意見，為金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)提供政策依據(jù)。指導(dǎo)意見要重點明確以下幾個方面：一是明確城鎮(zhèn)化建設(shè)的承貸主體，為金融機構(gòu)有針對性地建立服務(wù)流程和操作規(guī)程奠定基礎(chǔ)。二是明確各類金融機構(gòu)在支持城鎮(zhèn)化中的作用，為金融機構(gòu)突出支持重點指明方向。三是明確金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的正向激勵政策措施。在財稅政策、金融政策等方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵和引導(dǎo)金融機構(gòu)把城鎮(zhèn)化作為新業(yè)務(wù)的拓展領(lǐng)域。例如，在金融方面，對參與城鎮(zhèn)化建設(shè)力度較大的金融機構(gòu)在存款準(zhǔn)備金、合意貸款規(guī)模、不良貸款核銷、資本充足率等方面給予傾斜，在金融市場準(zhǔn)入、新業(yè)務(wù)開辦、網(wǎng)點設(shè)置等方面優(yōu)先辦理。在財稅方面，對城鎮(zhèn)化建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)給予貸款貼息或風(fēng)險補償，對城鎮(zhèn)化貸款給予稅收減免等。

（二）加快完善有利于金融支持城鎮(zhèn)化的土地和戶籍制度

圍繞盤活農(nóng)村各種資源和推進人的城鎮(zhèn)化這兩個關(guān)鍵任務(wù)加快改革，破解制約金融服務(wù)創(chuàng)新的因素。一是推動農(nóng)村土地制度改革。開展農(nóng)村承包土地和宅基地確權(quán)登記，賦予農(nóng)民對承包土地更加充分的占有、使用、收益和處置權(quán)力，保留在各級城市落戶的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，允許農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、農(nóng)村房屋等進行抵押融資，探索在城市落戶農(nóng)民用宅基地置換城市房產(chǎn)，支持農(nóng)民將在農(nóng)村所擁有的各項資源作為其融入城市的資本。二是加快戶籍制度改革。從長期看，鼓勵和支持城鄉(xiāng)居民自由流動，為有條件、有意愿在城市定居的農(nóng)民提供安居樂業(yè)所必要的保障。從短期看，就是要逐步放寬城市落戶條件，有序做好現(xiàn)有在城市有固定住所、穩(wěn)定工作的農(nóng)民工市民化，加塊市級以下地區(qū)特別是東部經(jīng)濟發(fā)展水平高、人口承載能力強的中小城鎮(zhèn)的農(nóng)民工市民化步伐，賦予其享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。

（三）建立健全與新型城鎮(zhèn)化相匹配的金融組織體系

一是探索設(shè)立專注于城鎮(zhèn)化的政策性銀行的可行性，建議在總結(jié)現(xiàn)有三家政策性銀行經(jīng)營的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，以郵政儲蓄銀行為基礎(chǔ)改制設(shè)立中國城鎮(zhèn)化發(fā)展銀行，既可以盤活郵政儲蓄銀行大量閑置信貸資源，又可以有效支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。二是加快推進新型金融機構(gòu)發(fā)展，放寬村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人條件，允許包括銀行、保險、證券、信托、企業(yè)和個人等境內(nèi)各類出資人作為大股東發(fā)起組建村鎮(zhèn)銀行，支持小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。三是考慮小額貸款公司是經(jīng)營貨幣這一特殊屬性，建議將小額貸款公司明確為銀行業(yè)金融機構(gòu)，按照審批金融機構(gòu)的要求設(shè)立，并納入目前的銀行業(yè)監(jiān)管體系進行監(jiān)管。

（四）構(gòu)筑金融支持城鎮(zhèn)化貸款風(fēng)險分擔(dān)機制

完善的風(fēng)險分擔(dān)機制是金融長期支持城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。加快完善城鎮(zhèn)化貸款風(fēng)險分散和補償機制，調(diào)動金融機構(gòu)支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。一是要構(gòu)筑城鎮(zhèn)化貸款風(fēng)險分擔(dān)機制，成立政策性貸款保險公司，對城鎮(zhèn)化貸款進行保險；二是借鑒中小企業(yè)貸款擔(dān)保公司的成功經(jīng)驗，設(shè)立城鎮(zhèn)化貸款擔(dān)保機構(gòu)，對城鎮(zhèn)化貸款風(fēng)險進行分擔(dān)；三是建立城鎮(zhèn)化貸款風(fēng)險補償基金，對受公益性項目等因素影響產(chǎn)生的不良貸款進行適當(dāng)補償。

（五）創(chuàng)新拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資模式和渠道

根據(jù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的多元化金融需求特點，創(chuàng)新拓展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式與渠道。充分發(fā)揮資本市場直接融資功能，鼓勵和支持城鎮(zhèn)化建設(shè)中符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)組織、農(nóng)業(yè)中小企業(yè)利用股票、債券市場融資；支持地方政府通過發(fā)債籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，用于彌補地方政府建設(shè)資金不足；探索城鎮(zhèn)化建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，及時有效盤活固化的資本；用好大量活躍的社會資本，暢通社會資本進入城鎮(zhèn)化領(lǐng)域，彌補城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口。真正構(gòu)建財政資金、金融資本、產(chǎn)業(yè)資本和社會資本等合力支持城鎮(zhèn)化的投融資機制。

（六）著力構(gòu)建適應(yīng)城鎮(zhèn)化需求的金融管理模式

一是各金融機構(gòu)要不斷完善服務(wù)覆蓋面。按照城鎮(zhèn)化對金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的新要求，調(diào)整優(yōu)化縣城以下地區(qū)的網(wǎng)點布局，增加機構(gòu)網(wǎng)點、人員和基礎(chǔ)設(shè)施，增強服務(wù)對接能力。二是各金融機構(gòu)應(yīng)制定適合城鎮(zhèn)化建設(shè)需求特點的指導(dǎo)意見，明確自身支持城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略市場定位，充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢和經(jīng)營特色，開展差異化、特色化金融服務(wù)，加大對城鎮(zhèn)化建設(shè)的傾斜力度。三是各金融機構(gòu)應(yīng)處理好內(nèi)部集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，在有效防控風(fēng)險的前提下，適當(dāng)下放信貸審批權(quán)，充分發(fā)揮基層切近實際需求的優(yōu)勢，調(diào)動基層創(chuàng)新支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。