中國地方民生性支出為何不足？

辛方坤

(上海政法學院 國際事務與公共管理系，上海 201701)

中國經(jīng)歷了三十年的經(jīng)濟高速增長，但背后的民生問題已成為當前影響中國經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的關鍵。中國的財政收入是中等收入水平國家中最高的，但民生性支出卻是低等收入水平國家中較低的，這樣的對比表明中國應該有足夠的能力卻并沒有提供合適的公共服務。優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源不僅總量不足，而且分布不均，優(yōu)勢資源更多地集中在省、市等高層級政府中，而縣、鄉(xiāng)等基層政府則面臨著基本民生資源的缺失，公共服務配置的這種不均衡直接影響著社會公平的實現(xiàn)。中共十七屆五中全會明確指出“保障和改善民生”，并將其作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。如何讓公眾更好地共享發(fā)展成果已經(jīng)成為舉國關注的問題。

按照公共產(chǎn)品理論，那些由于市場失靈導致的無法有效提供的、但對社會有益的、必需的產(chǎn)品和服務應該由政府來提供。那么，醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育、社會保障等福利性社會安排必然是政府責任體現(xiàn)的一個方面。事實上，中國的地方政府也確實承擔著這種支出責任。問題在于，同樣是由政府承擔的責任，卻呈現(xiàn)出不公平的公共服務資源配置狀態(tài)。羅爾斯強調(diào)的初級產(chǎn)品分配公平、阿馬蒂亞·森的可行動能力公平、諾齊克的程序和權利公平等都從本質(zhì)上強調(diào)政府在社會發(fā)展中應當承擔責任、確保公平。雖然理論上地方政府應該以納稅人的稅收為居民提供合意的公共服務，但實際經(jīng)濟運行過程中，政府責任的良好實現(xiàn)仍然需要兩方面支撐：⑴地方政府官員愿意實施有效作為——地方政府偏好；⑵這種有效作為建立在財力得到保障的基礎上——財政資源配置。

按照理性經(jīng)濟人假說，地方政府實施作為是為了獲取回報，政治與經(jīng)濟激勵自然而然地成為眾多此類研究的焦點，但這些激勵本身仍然無法滿意地解釋中國地方民生性支出不足導致的公共服務失衡狀態(tài)。作為地方政府，面對的制度約束相同，理論上激勵效果也應該相同，事實上卻存在巨大差異：刨除固有的經(jīng)濟稟賦差異，某些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的民生類公共服務甚至優(yōu)于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。按照已有研究的解釋，當前民生問題的關鍵原因在于生產(chǎn)性財政支出過量背后的政治經(jīng)濟邏輯，即以GDP最大化為目標取向的官員晉升錦標賽。那么，民生性財政支出不足是否因為生產(chǎn)性財政支出過量而產(chǎn)生了擠占？GDP化的考核機制是否在中國的各級地方政府均發(fā)揮著同等的激勵作用？本文正是在回答上述兩個問題的基礎上，探索中國地方民生性支出不足的深層次原因。

一、文獻述評

從經(jīng)濟學角度而言，中國的地方政府研究一般與財政分權緊密聯(lián)系在一起，研究者對中國的經(jīng)濟增長奇跡揭秘都是通過對財政分權制度安排下的地方政府行為進行分析。在經(jīng)濟飛速發(fā)展的背景下，中國公共服務領域的矛盾逐漸積累和顯現(xiàn)，社會和民生的改善問題，以及在此基礎上產(chǎn)生的居民教育、醫(yī)療成本上升等問題，都是近年來研究者關注的熱點。

按照傳統(tǒng)的的財政分權理論，居民可以通過“用腳投票”的機制影響地方政府的公共支出模式，這種機制下的地方政府會提供居民合意的公共服務［1］。但中國特有的戶籍制度安排，以及中國人與生俱來的“歸根”情節(jié)導致了“用腳投票”理論并不能很好地解釋中國的實際。早期財政分權的思想主要局限在公共財政的范疇內(nèi)，盡管也涉及了分權與經(jīng)濟增長的關系問題，但還沒有更集中地涉及地方政府的激勵模式［2］。 20世紀90年代末以來，文獻開始更多地關注中國的地方政府激勵，錢穎一、Gerard Roland以及Barry Weingast將財政分權與地方政府激勵、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長聯(lián)系起來［3］。中國特殊的政治激勵安排更是經(jīng)濟學家們關注的焦點：Blanchard和Shleifer從中國和俄羅斯的比較出發(fā)，強調(diào)了中國的經(jīng)濟分權與政治集權之間的紐帶，他們認為俄羅斯的中央政府對地方政府的控制力較弱，地方政府不存在主動推動經(jīng)濟增長的動力［4］。中國的經(jīng)濟分權伴隨著政治集權，晉升激勵使得地方政府官員有非常強的(政治)動力促進地方經(jīng)濟快速發(fā)展［5］。地方政府主要是對上而不是對下負責的機制安排，導致了地方政府必須要以上級領導意志為偏好取向：不僅要保證GDP的高增長(否則在政績考核中被一票否決)，還要根據(jù)GDP等指標排名，地方政府官員為了政績就會有競爭GDP增長率的激勵［6］，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”［7］?！霸鲩L的政治經(jīng)濟學解釋”［8］主要是從政治激勵的角度對中國經(jīng)濟高速增長及其背后的民生問題進行了深入研究，并迅速取得了豐碩的研究成果。

GDP化的官員考核機制使地方政府將更多的財政用于生產(chǎn)性支出，忽視了第一代財政分權理論中強調(diào)的地方政府提供公共產(chǎn)品的優(yōu)勢，因此，優(yōu)化支出結構成為公共財政領域的熱點研究問題。眾多研究皆是以國家層面的財政支出結構為對象，從財政支出總量上進行結構優(yōu)化，這樣的做法的確可以對公共支出結構進行較為貼切的描述。然而因為是總量的描述，其致命的缺陷是對基層地方的財政支出結構有存在失真的風險。與此同時，理論界要求地方政府承擔更多責任的呼聲也不斷高漲：中國經(jīng)濟增長與宏觀穩(wěn)定課題組指出地方政府在公共服務領域中應該承擔更多的民生支出責任，但責任的增加也意味著公共支出規(guī)模的擴大［9］。1994年中國地方政府的財政支出占到政府總支出的60%，同期，工業(yè)化國家為34%，發(fā)展中國家僅為22%［10］，這也表明中國地方政府已經(jīng)承擔了較多的責任。與分稅制改革后地方政府財政支出責任不斷增加形成鮮明對比的是，地方政府財政收入銳減，縱向財政不均衡問題相當突出，尤其是縣鄉(xiāng)等基層地方政府更面臨著相當嚴重的財政困境［11］，這導致基層地方政府的基本公共服務提供能力受到極大制約。

眾多文獻對地方民生性支出不足進行了較為深的入研究，然而僅僅從地方政府責任缺失的角度來解釋中國大國發(fā)展道路中的“發(fā)展失衡”仍然顯得有失偏頗；財政縱向不均衡理論指出的縣級財政困境也不能對民生性支出的差異給出令人足夠信服的解釋，畢竟某些經(jīng)濟并不十分發(fā)達的縣市卻能夠?qū)嵭性S多發(fā)達地區(qū)想都不敢想的全民免費醫(yī)療、免費教育等社會福利安排。對體態(tài)龐大的中國，地方民生性支出不足既有地方政府作為選擇偏好的因素，也有地方政府作為實施能力的因素。本文將嘗試統(tǒng)一兩者到一個框架中，并努力給出令人信服的論證。

二、民生性支出不足的影響因素：理論與假說

本節(jié)將試圖建立一個非常簡單的模型，在統(tǒng)一的框架里分析地方政府偏好與財政能力如何影響地方民生性支出?？紤]一個具有理性經(jīng)濟人屬性的地方政府i，面臨上級政府的命令安排與績效考核。其考核規(guī)則是，轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)出越大，地方政府的政治收益也就越大。地方政府為了實現(xiàn)政治收益最大化，自然追求轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)出盡可能最大化，由此帶來的效用記為U1=Y(I)，I為經(jīng)濟性公共支出。另一方面，隨著中央對民生的重視，地方政府提供公共服務的水平也成為上級政府考核的一個方面，由此帶來的效用記為U2=G(P)，P為民生性公共支出。此外，地方政府的在職消費也會為自身帶來效用，記為U3=G(S)，S為行政消費性公共支出。當三種效用具有可加性時，地方政府i的效用函數(shù)就可以表示為：

其中， 0＜1-ε＜1度量地方政府i承擔的上級政府財政支援后的公共服務提供，ε越大，地方政府承擔的公共服務越少。

地方政府面臨的預算約束為，即

為了封閉模型，假定該地區(qū)的生產(chǎn)函數(shù)是C-D生產(chǎn)函數(shù)，即 Y(I)=AKφLγIη，其中φ＞0 ，γ＞0 ，η＞0 ，φ+γ+η＜1。同時，參照丁菊紅(2008)的做法，為方便求解，假設G(P)=ln P，G(S)=ln S。

求解上述最大化問題，建立拉格朗日方程：

一階條件為：

根據(jù)A1，可求得，

根據(jù)A2，可求得，

根據(jù)A3，可求得，

將式(6)分別帶入式(4)與(5)，可以得到：

為了分析地方政府對P與I的偏好情況，以地方政府的效用函數(shù)分別對其求導數(shù)，結果為：

可以將1-ε視為當前中國政治、經(jīng)濟環(huán)境對地方政府的硬約束，由于這種硬約束的存在，對某些地方政府，即使其對公共服務G(P)的效用評價高于經(jīng)濟性產(chǎn)出Y，要克服這種硬約束也相當困難(因為要使)需要高于Y較大的水平)。

因此，可以得到推論一：由于地方政府承受來自政治、經(jīng)濟環(huán)境的硬約束，而客服這種硬約束的成本極高，所以，一般而言地方政府對經(jīng)濟性公共支出的偏好高于對民生性支出的偏好。

在地方政府i達到效用最大化的基礎上，接下來建立財政關系函數(shù)，描述財政資源分配對地方民生支出的影響。我們將V定義為地方政府民生性支出事權與財權的不匹配水平，為了分析財政的這種不均衡水平對公共服務提供的影響，我們將V表示成：

對式(7)兩邊同時對P求導，

由于α表示地方政府i上繳給上級政府或者上級政府轉(zhuǎn)移給下級政府的財政資源比例，-1＜α＜0地方政府上繳稅收；0＜α＜1表示從上級政府得到轉(zhuǎn)移支付。

由此，可以得到推論二：由于制度安排或者自身發(fā)展的原因，地方政府承擔的事權與財權不匹配，尤其是縣鄉(xiāng)等基層地方政府，嚴重制約民生性財政支出的能力。

三、民生性支出不足的經(jīng)驗觀察

(一)晉升激勵與地方政府支出偏好

簡單的理論模型分析向我們展示了影響地方公共服務的主要因素，但中國是一個復雜的大系統(tǒng)，可能不同地方的主要影響因素及影響機理也不盡相同。理論模型告訴我們，地方政府對生產(chǎn)性支出的偏好強于對社會性支出的偏好，而且，地方政府受到1-ε的政治、經(jīng)濟環(huán)境對地方政府的硬約束，從而導致地方財政配置能力異化。那么這種硬約束發(fā)揮作用的路徑是什么？

當前，一個被廣泛接受并引用的關于中國轉(zhuǎn)型期發(fā)展失衡的政治經(jīng)濟學解釋是“官員晉升的錦標競賽理論”［12-13］。根據(jù)該理論，中國集權型政治體系傾向于依據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展績效從政治上獎懲地方官員?！皶x升錦標賽”的理論認為，“晉升錦標賽本身可以將關心仕途的地方政府官員置于強力的激勵之下，因此晉升錦標賽是將行政權力集中與強激勵兼容在一起的一種治理政府官員的模式，它的運行不依賴于政治體制的巨大變化?！彪m然財稅激勵無疑構成地方政府行為的一個重要動力，但作為處于行政金字塔之中的政府官員，除了關心地方的財政收入之外，自然也關心其在“官場”升遷的機遇，而這種激勵在現(xiàn)實中可能是更為重要的。Li and Zhou、周黎安等運用中國改革以來的省級水平的數(shù)據(jù)系統(tǒng)地驗證了地方官員晉升與地方經(jīng)濟績效的顯著關聯(lián)，為地方官員晉升激勵的存在提供了一定的經(jīng)驗證據(jù)。他們發(fā)現(xiàn)，省級官員的升遷概率與省區(qū)GDP的增長率呈顯著的正相關關系，而且，中央在考核地方官員的績效時理性地運用相對績效評估的方法來減少績效考核的誤差，增加其可能的激勵效果。徐現(xiàn)祥等從干部交流視角考察了省長、省委書記對轄區(qū)經(jīng)濟增長的影響，發(fā)現(xiàn)存在正的官員交流效應。他們在2010年的一份最新研究中證明：中央任命地方官員、地方官員為增長而競爭的經(jīng)濟體里，不僅會出現(xiàn)競爭效應，還會出現(xiàn)極化效應，正是極化效應決定了理性的地方官員在增長競爭中將采取不同的經(jīng)濟增長行為［14］。

雖然，晉升錦標賽理論在一定程度上解釋了中國的經(jīng)濟增長與地方政府行為異化，但也有學者對該理論提出了較為嚴厲的批評。“研究中國政治的學者早就注意到中國政治體系中個體官員所擁有的政治網(wǎng)絡強度對其提拔所起到的關鍵作用［15-16］。即使我們認定政績考核中GDP增長確實是官員提拔的關鍵因素，那些在上級那里擁有更好網(wǎng)絡關系的官員也完全可能被派到更容易出政績的地方去鍛煉而后再升職。而持“錦標競賽論”者并沒有在其研究中處理這個問題?！皳?jù)我們了解，至少在省這一級，根本不存在一個正式的中央與省之間的考核體制，即把增長率(GDP或財政收入)與干部政治提拔緊密聯(lián)系起來?！彪m然上述評批直擊晉升錦標賽理論要害，但我們認為，在中國低層級地方政府，尤其是市縣級地方政府中，確實存在著“晉升錦標賽”，因為相對于省級，市、縣級政府官員引導的經(jīng)濟增長更容易被體會到，而且，市、縣級政府官員的政治網(wǎng)絡相對不復雜，而且干部考核體制近年開始從縣級上升到地級。更主要的原因在于，中國經(jīng)濟的構成主體是市、縣域經(jīng)濟，地方間競爭更多地發(fā)生在市、縣等層級。

按照張軍指出的，鑒于中國區(qū)域上的初始稟賦差異驚人，在經(jīng)驗研究上把地區(qū)分開來的做法更有意義，對一地方進行案例的跟蹤和實驗研究對于澄清一些復雜的經(jīng)濟現(xiàn)象有時候也非常有用。因此，我們按照點——線——面立體化的方式考察昆山——蘇州——全國地區(qū)的黨政一把手任職經(jīng)歷情況。希望以此來考察GDP化的考核激勵究竟對哪個層級的政府效力最大。首先統(tǒng)計的當前24個省、自治區(qū)634個地級市的黨政結果見表1。結果表明，對發(fā)達地區(qū)而言任職過縣/區(qū)的地級市領導占多數(shù)，而欠發(fā)達地區(qū)大部分地級市的領導來源于其他領域，這可能是由于發(fā)達地區(qū)的縣域經(jīng)濟比較發(fā)達，GDP式考核起到了激勵作用；而欠發(fā)達地區(qū)可能由于歷史、區(qū)位等因素導致縣域經(jīng)濟不發(fā)達，地區(qū)領導多從其他領域調(diào)任而來。

表1 中國24個省區(qū)的地級市一把手來源

以江蘇為例，在來源于縣級層面的市級領導中，有54%來源于全國百強縣，而在浙江這個數(shù)字則是70%。我們也對蘇州市及其全國經(jīng)濟強縣昆山市進行了十幾年的跟蹤研究，以當?shù)厥形瘯浀纳w為跟蹤對象(見表2)。這表明越是對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地方官員的晉升越依賴于GDP。

表2 歷任書記現(xiàn)任職情況

以上統(tǒng)計研究表明，眾多官員晉升錦標賽研究所泛指的“地方政府官員”本質(zhì)上有嚴格的區(qū)分，發(fā)達地區(qū)的市縣級地方政府更熱衷于GDP考核的激勵方式。發(fā)達市縣層級的地方政府由于較高的GDP增長率獲得升遷，從而對其他同級的地方政府產(chǎn)生了政治上的“示范效應”：他們認識到，只要經(jīng)濟發(fā)展上去了，就能獲得足夠的政治資本。通常情況下，一個省的市、縣均面臨著大致相同的資源稟賦，這種“示范效應”勢必產(chǎn)生了地方間的競爭效應——各地方政府想方設法搞經(jīng)濟建設，推崇GDP增長率。在競爭被不斷強化的同時，地方政府的財政支出偏好被不斷異化，民生性支出也不斷地被經(jīng)濟性支出擠占。從另一方面而言，這種不甚嚴格的區(qū)分，可能也是對“官員晉升的錦標競賽理論”的一種完善。

對于市縣層級政府的這種GDP極化效應，中央政府具有相當?shù)木栊?，因此在對省級政府官員的績效考核與升遷中，并非完全以GDP論英雄(如十七屆政治局委員中的相當一部分官員并非來自于發(fā)達省份)。由于干部考核體制近年開始從縣級上升到地級，這種考核體系強化的本質(zhì)，一方面是壓迫下級政府去通過各種途徑(如招商引資、收費)來創(chuàng)造更多的(可與上級政府分享的)財政收入，另一方面是通過“上級請客，下級買單”的方式來把開支責任壓給低一級政府。

市、縣級地方政府的“晉升錦標賽”，帶來的直接后果是他們更加注重基礎設施等經(jīng)濟類建設，因為此類投資效果明顯，上級政府易于評價。由于“對上不對下”的責任體制，公眾更易于評價的公共服務卻可能出于被邊緣化的境地。

至此，我們可以發(fā)現(xiàn)，GDP式的官員晉升激勵及財政收入的最大化目標是施加在地方政府身上的硬約束。但是，與既有研究不同的是，這種硬約束更多地在省級政府以下的地方政府中發(fā)揮作用，越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，這種“晉升錦標賽”越容易進行自我強化。正是在GDP考核機制下，地方政府尤其是縣級政府，在已有地區(qū)的“示范作用”下，財政配置能力異化，更偏好于生產(chǎn)性財政支出，導致民生性支出不足，從而造成公共服務不能滿足公眾的需求。

(二)分稅制改革與地方政府財權

眾多文獻對分稅制前后中央與地方間的財政關系進行了精確的梳理，如周飛州的《分稅制十年：制度及其影響》［17］。大多數(shù)經(jīng)濟學家的看法是，即使考慮了轉(zhuǎn)移支付，1994年的分稅制改革總體上還是只涉及了財政體制的收入方面，而仍然保留了改革前的帶有計劃經(jīng)濟色彩的支出責任體制，讓地方政府扮演著中央政府的支出代理人的角色。因此，1994年的分稅制改革使地方政府相對中央政府的支出比例大幅度提高了。圖1清晰地向我們展示了自1994年分稅制改革以來在財政收入分配方面中央財政占據(jù)主導地位，而在財政資源使用方面地方承擔著絕大部分比重。1997年的世界發(fā)展報告《變革世界中的政府》提供的數(shù)據(jù)顯示，在發(fā)達國家，省(州)級政府財政支出占各級政府支出總額的平均比重只有30%左右，最分權的加拿大和日本也只有60%。在1990年發(fā)展中國家的平均比重是14%，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟是26%，美國也不到50%。而中國的地方政府一直承擔著70%左右的支出責任。這種財政資源分配的不均衡導致地方政府缺乏足夠的財力來承擔政府責任。雖然，Oates［18］指出分權使得地方政府能更加準確地提供滿足當?shù)鼐用竦男枰墓参锲罚@個結論成立隱含著一個前提條件：地方政府要有足夠的財力或者資金，這也正是Smith［19］等人持反對觀點的立論依據(jù)。

圖1 中央與地方財政收入/支出比例

在民生性支出方面，地方政府更是承擔著絕大部分支出責任，表3中地方政府支出在教育、醫(yī)療衛(wèi)生與社會保障三個主要的民生性支出項目均占到90%以上，這對大部分財力有限的地方政府無疑是巨大的負擔。表4的數(shù)據(jù)[20]更明確地傳遞了這樣的信息：縣級地方政府財政收入低，財政支出責任高，從而導致財政缺口巨大。按照中郡縣域經(jīng)濟研究所2009年的數(shù)據(jù)，中國縣域內(nèi)人口占全國總人口的70.1%，縣級地方政府的支出缺口也意味著全國大部分人口面臨著基本公共服務缺失的困境。

當前政府層級的收入上斂、支出下放的財政資源分配關系導致地方政府面臨巨大的支出責任。對發(fā)達地區(qū)的基層地方政府，財政收入被以不同的方式轉(zhuǎn)移、上繳上級政府也就是收入集權，財政支出則不斷被分權、下移，導致基層地方政府缺乏足夠的財政資源提供公眾合意的公共服務；對欠發(fā)達地區(qū)，尤其是數(shù)量龐大的縣級政府，只能靠轉(zhuǎn)移支付維持自身的行政運轉(zhuǎn)，更缺乏足夠的財政能力提供基本的公共服務。而且層級越低的地方政府，越面臨著缺少人力資源、技術支持以及滯后的制度安排，這些限制將阻礙縣級政府提供足夠的、合適的公共服務。

表3 中央與地方部分民生性支出項目 億元

表4 省、市、縣鄉(xiāng)三級政府本級財政收支對比 億元

四、結 論

本文試圖從地方政府意愿與地方財政能力的角度對當前中國地方民生性支出不足提供一個經(jīng)濟解釋，得到了如下結論：

(1)相對于民生性財政支出，地方政府更愿意傾向于經(jīng)濟性財政支出，因為可以給他們帶來經(jīng)濟收益，從而影響政治收益。這種支出意愿的偏向是地方民生性支出不足的一個主要方面。但影響政治收益的GDP式的官員晉升錦標賽易于發(fā)揮作用的區(qū)域是發(fā)達地區(qū)，易于發(fā)生作用的地方政府是市縣級政府，這是因為固有資源稟賦的自我強化及地方政府間競爭的示范效應。

(2)中央與地方財政資源分配關系既是財政分權體制的重要內(nèi)容，又是復雜的政治、經(jīng)濟和國家治理的一個部分?？傮w而言，基層地方政府尤其是縣鄉(xiāng)等地方政府面臨嚴重的財政壓力，這導致基礎政府缺乏足夠的財力提供合適的民生服務。如何設計一種規(guī)范而有效的財政收入垂直分配體系，不僅對中國解決問題財政問題具有重要意義，而且也是中國推進和諧社會建設的關鍵[21]。

在政治集中的政治制度安排下，下級地方政府需要絕對執(zhí)行上級政府的命令，尤其是省級以下的地方政府討價還價能力極其微弱。因此，強化地方政府的民生性支出責任安排，增加縣鄉(xiāng)級政府的財政支出能力成為解決當前經(jīng)濟發(fā)展失衡困境的必然選擇。當前中國的發(fā)展失衡問題是一個特定經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌背景下出現(xiàn)的特有問題，其中涉及到利益關系錯綜復雜，但中央已經(jīng)決定轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，讓公眾共享發(fā)展成果，雖然這僅僅是中央著力解決民生問題的開始，我們相信在不斷硬化制度約束的條件下，中國有能力解決好社會的和諧發(fā)展。

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