我國政策性農(nóng)業(yè)保險問題研究

畢 鵬 郄海蘭 李海倫 佳木斯大學(xué) 哈爾濱工業(yè)大學(xué)

一、我國政策性農(nóng)業(yè)保險的概念及特征

我國目前推行的政策性農(nóng)業(yè)保險是由政府發(fā)動組織的，皆在保護和扶持我國農(nóng)業(yè)的一個公益性保險產(chǎn)品。它與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險相比具有如下幾點不同：

1.經(jīng)營主體不同。政策性農(nóng)業(yè)保險由政府直接組織并參與經(jīng)營，或指派并扶持其他保險公司經(jīng)營，不具有盈利性；而商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營范圍只由商業(yè)性保險公司承擔(dān)，是以盈利為目的。

2.政策性農(nóng)業(yè)保險，其產(chǎn)品由政府給與一定比例的補貼，而商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險則完全由投保人自己承擔(dān)費額。

3.政策性農(nóng)業(yè)保險是由政府組織推動，而商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險是由市場機制調(diào)節(jié)運作的。

4.政策性農(nóng)業(yè)保險是政府推動的，必須執(zhí)行的。政府通過有關(guān)的法律規(guī)定對參與農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶既可享受到國家保險補貼，又可以享受到其它的優(yōu)惠政策。如果不參加保險，災(zāi)后政府就不給于救濟，農(nóng)產(chǎn)品不能得到政府價格補貼等。

5.政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的項目，一般保險責(zé)任范圍囊括范圍廣，保險對形象的損失概率較大，從而成本損失率高，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的項目責(zé)任范圍窄，保險對象損失概率較小，成本損失可能性小。

二、我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷史及現(xiàn)狀

建國初期，我國的農(nóng)業(yè)保險開始了起步階段，但后來一直到80年代初，都處于停滯狀態(tài)。80年代到2003年，農(nóng)業(yè)保險又經(jīng)歷了恢復(fù)——萎靡階段。這期間我國的農(nóng)業(yè)保險一直都是在商業(yè)性保險的框架下操作運行，后期的萎縮低迷狀態(tài)由多方面的因素造成，但主要是由于我國的政策導(dǎo)向存在問題。這期間，探索、試點、論證一直都在有序的進(jìn)行。

我國的“政策性農(nóng)業(yè)保險”是在2004年首次被提出，新修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第四十六條首次確定農(nóng)業(yè)保險的政策性性質(zhì)，從而使政策性農(nóng)業(yè)保險有了法律的保護，實現(xiàn)了“有法可依”，受到了中央政府的空前重視。中央政府又在多個重要文件中明確提出了加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，因此，政策性農(nóng)業(yè)保險的試點工作開始運行。2004年以來在中央和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險呈現(xiàn)了快速穩(wěn)定發(fā)展的趨勢，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是試點范圍逐漸擴大，保費收入迅速增長。2004年保監(jiān)會僅在內(nèi)蒙古、東北三省等九個省市地區(qū)進(jìn)行了政策性農(nóng)業(yè)保險的試點工作。到2008年，政策性農(nóng)業(yè)保險的試點已經(jīng)擴展到16個省市自治區(qū)。到目前為止，試點范圍已經(jīng)進(jìn)一步擴大到了28個。參保農(nóng)戶2010年已達(dá)1.4億戶次，保費收入從2004年的3.73億元已到達(dá)135.7億元。中央的財政補貼從2004年的10億元增長到2008年的60億元，為農(nóng)民提供了3943.1億元的風(fēng)險保證。到目前已賠付款額已達(dá)到101億元。二是政府財政扶持力度不斷增大，參與農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)作物品種逐漸增多。參保農(nóng)產(chǎn)品由2004年初期只有小麥、玉米、水稻、大豆等5個品種，到2010年末已經(jīng)擴展到了水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、馬鈴薯、花生、油菜等主要的糧油農(nóng)作物以及主要養(yǎng)殖品種。中央財政在種植業(yè)的保費補貼也從初期的25%增加到目前的76%。三是經(jīng)營主體數(shù)量在增加，經(jīng)營模式多樣化。通過政府的政策鼓勵和指引，調(diào)動了保險公司參與農(nóng)業(yè)保險的積極性。農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)辦主體從最初的6家發(fā)展到目前的18家，經(jīng)營方式呈現(xiàn)了多樣化。如目前的參與政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的有政府組織的專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司、商業(yè)保險公司、聯(lián)辦或代辦等從而使我國的政策性農(nóng)業(yè)保險向著更完善的方向發(fā)展。

三、當(dāng)前我國政策性農(nóng)業(yè)保險存在的問題

隨著政策性農(nóng)業(yè)保險在我國逐步展開，一些問題也逐漸顯現(xiàn)。主要包括以下幾點：

1.對政策性農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識不夠明確

政策性農(nóng)業(yè)保險在我國已經(jīng)展開了幾年，并取得了一定的成果，但由于政府宣傳力度不夠，使得地方政府及參保農(nóng)戶沒有產(chǎn)生足夠的重視。這體現(xiàn)在：一是地方政府對于為什么要進(jìn)行“政策性農(nóng)業(yè)保險”，對于它的方向發(fā)展、最終的目標(biāo)，說法不一，存在諸多疑問。一些地方政府甚至把征收農(nóng)業(yè)保險費看成是亂收費，因此對其缺乏積極性。二是，“政策性農(nóng)業(yè)保險”的經(jīng)營方式不夠明確。目前我國的農(nóng)業(yè)保險主要是“政策性保險”和“商業(yè)化經(jīng)營”相結(jié)合的的運營模式。商業(yè)性保險公司也參與農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營，但是如何判斷保險公司的盈虧是由政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)所致還是由經(jīng)營商業(yè)性敬業(yè)保險業(yè)務(wù)所至以及政府的補貼力度如何，難以確定。這都將成為影響“政策性農(nóng)業(yè)保險”的進(jìn)一步發(fā)展的原因。

2.法律法規(guī)不健全

“政策性農(nóng)業(yè)保險”對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展將起到促進(jìn)和保護的作用。它應(yīng)該成為一種制度而保留下來，這必須要有一系列的法律法規(guī)作為支撐。而我國對于“政策性農(nóng)業(yè)保險”到目前還沒有一部完整的法律法規(guī)出臺。相關(guān)的農(nóng)業(yè)保險的法律只是在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中簡單的提到：“農(nóng)業(yè)保險必須自愿加入，任何人不得強制”，而經(jīng)過改版后的現(xiàn)行的《保險法》也主要是針對商業(yè)性保險，對農(nóng)業(yè)保險沒做具體規(guī)定，只是提到“國家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險法律，行政法規(guī)另行規(guī)定”。我國至今專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)還是一個空白，現(xiàn)在諸多問題的解決措施一直無法可依。農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展受到很大的制約。

3.低收入和高保費率的沖突

我國目前農(nóng)業(yè)種植主要是人工耕作，生產(chǎn)力低下，人均耕種面積小，年收入很低。一年除去必要生活開支，生產(chǎn)成本幾乎沒有剩余。而農(nóng)業(yè)保險，由于其本身的特點，其成本較高，這就決定了高保險費率。據(jù)統(tǒng)計，一般農(nóng)作物的保險費率在2%——15%之間，與其他保險相比，保險費率要高出十幾倍。這樣“政策性農(nóng)業(yè)保險”的補貼費率即使能高達(dá)50%，廣大農(nóng)民仍交不起保費，這結(jié)果造成投保需求不足，影響了“政策性農(nóng)業(yè)保險”的發(fā)展空間。

4.缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險項目

近幾年來我國多地遭受了大范圍的洪澇、干旱等自然災(zāi)害，農(nóng)民幾近顆粒無收，損失慘重。而我國政府并沒有建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，各級政府在財政上也沒有專項補貼。巨災(zāi)發(fā)生時，保險公司的賠付金額往往要超出當(dāng)年收繳的農(nóng)業(yè)保險費十幾倍。這樣就大大的增加了保險公司的負(fù)擔(dān)，甚至保險合同難以履行。因此如何分散風(fēng)險，以確保農(nóng)業(yè)保險繼續(xù)發(fā)展下去是一個重要的問題。

5.監(jiān)督管理問題

我國目前的農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管主要是由保監(jiān)會來執(zhí)行的，而從歷史上來看，保監(jiān)會主要是從事商業(yè)性保險的監(jiān)管，而政策性農(nóng)業(yè)保險是非盈利的，具有公益性質(zhì)，而商業(yè)性保險和前者正相反，是以盈利為目的的保險。政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性保險二者的目的不同，經(jīng)營理念亦不同。對于商業(yè)性保險，監(jiān)管部門要考慮保險公司的盈益，也要確保被保險人的權(quán)益，力求二者的利益兼顧，而對于“政策性農(nóng)業(yè)保險”，監(jiān)管部門主要任務(wù)是將其作為一種政策進(jìn)行推動，以達(dá)到最終政策想要達(dá)到的目標(biāo)。兩種不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，目標(biāo)理念不同，由同一部門監(jiān)管，你然要產(chǎn)生多方面的矛盾沖突。這樣，必然要影響到“政策性農(nóng)業(yè)保險”的順利開展。

四、對我國政策性農(nóng)業(yè)保險的建議及展望

1.建設(shè)政策性農(nóng)業(yè)保險專項風(fēng)險準(zhǔn)備金

國家、省市縣等各級政府都應(yīng)建立專項風(fēng)險補償金，按照一定的比例，形成互補，做到專項資金專項用，不能它用。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)

我國現(xiàn)行的《保險法》對農(nóng)業(yè)保險沒有作出具體明確的規(guī)定，政府對農(nóng)業(yè)保險的支持存在有一定的主觀性，建議政府相關(guān)部門進(jìn)一步修改和完善《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國保險法》。對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、保險范圍、經(jīng)營方式、補貼比例、補貼方式、各方的責(zé)任與作用等一系列問題作出明確規(guī)定，出臺相關(guān)細(xì)則確保農(nóng)業(yè)保險工作真正得到落實，為政策性農(nóng)業(yè)保險提供法律保障。

3.加強政策性農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度

農(nóng)業(yè)保險關(guān)系到我國農(nóng)村建設(shè)，關(guān)系到社會的發(fā)展與穩(wěn)定，所以政府一定要發(fā)揮起主導(dǎo)作用。從中央到地方應(yīng)該設(shè)立專職部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險工作，給予一定的運營經(jīng)費進(jìn)行大力宣傳，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者真正地了解國家推行政策性農(nóng)業(yè)保險的意圖，促進(jìn)農(nóng)民積極參與保險，從而落實國家“政策性農(nóng)業(yè)保險”的政策，實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定快速發(fā)展的宏觀目標(biāo)。

4.適度降低農(nóng)業(yè)保險費繳費率

尤其是在西北等貧困地區(qū)的主產(chǎn)糧區(qū)，適當(dāng)降低農(nóng)民農(nóng)業(yè)保險的繳費比例。在這些地區(qū)，政府保險補貼應(yīng)先行到位，并且免除其各種稅費，加大政府補貼力度，這樣才能充分調(diào)動農(nóng)民的投保積極性，從而增加農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的有效需求，使得政策性農(nóng)業(yè)保險在這些地區(qū)得以順利進(jìn)行，從而發(fā)揮它的真正作用。

5.建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制

近年來我國南北地區(qū)不斷的發(fā)生大面積的自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)損失慘重，而中央和各級政府又沒有設(shè)立專項資金用于賠付巨災(zāi)損失，保險公司賠償能力有限，這嚴(yán)重的阻礙了政策性農(nóng)業(yè)保險的進(jìn)一步實施。所以當(dāng)務(wù)之急，我國目前應(yīng)著手建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。

根據(jù)我國的實際情況，即政策性農(nóng)業(yè)保險的試點經(jīng)驗，本人認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面入手：一是建立農(nóng)業(yè)再保險體系，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險在全國范圍內(nèi)最大程度分散?？捎烧M織成立農(nóng)業(yè)再保險公司，或由政府通過招投標(biāo)的方式直接購買農(nóng)業(yè)再保險。最后的發(fā)展方向是由中央政府統(tǒng)一為全國的政策性農(nóng)業(yè)保險提供再保險，從而節(jié)約成本，增強巨災(zāi)風(fēng)險的分散效力。二是成立共保體，即多家保險公司共同承包一個保險項目。它是化解農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的一種有效的、可行的手段。三是建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，可由國家和省級政府分別設(shè)立，以國家為主，省級政府為輔。國家可從經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險公司的保費結(jié)余中抽出一定的比例，及糧食風(fēng)險基金、相關(guān)的稅收減免部分等抽取一定比例的資金，也可發(fā)行一些相關(guān)的債券，以籌備巨災(zāi)風(fēng)險基金。

隨著具有中國特色的“政策性農(nóng)業(yè)保險”的普及推廣，農(nóng)業(yè)的抗巨災(zāi)能力將大大增強。農(nóng)村的建設(shè)及農(nóng)業(yè)的發(fā)展將出現(xiàn)一個蓬勃的局面。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占有很大的比例，并且，農(nóng)業(yè)的發(fā)展必將帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如農(nóng)產(chǎn)品加工經(jīng)營產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)。農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益將推動我國的國民經(jīng)濟發(fā)展，從而維護了社會的和諧與穩(wěn)定，是我們的國家在繁榮富強的道路上越走越寬。

[1]《中國統(tǒng)計年鑒》（2005年～2009年）

[2]王德寶.《我國政策性農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀、問題及對策建議》.海南金融，2009，（8）

[3]庹國柱，朱俊生.《建立我國政策性農(nóng)業(yè)保險制度問題探討》.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)學(xué)報，2004，（6）

[4]庹國柱，朱俊生.《關(guān)于我國農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)幾個重要問題的探討》.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2005（6）

[5]丁少群，王信.《政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營技術(shù)障礙與巨災(zāi)風(fēng)險分散機制研究》.保險研究，2011，（6）

[6]梁雪芳.《完善政策性農(nóng)業(yè)保險的思考》.證券與保險，2008，（2）