我國農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治中政府環(huán)境責(zé)任分析

劉 燕 劉 珊

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，湖北 武漢 430070）

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進程的推進，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)得到了快速發(fā)展，經(jīng)歷著從分散式農(nóng)戶飼養(yǎng)向集約化、規(guī)模化養(yǎng)殖方式的轉(zhuǎn)變。然而規(guī)?；男笄蒺B(yǎng)殖卻給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來了巨大壓力，大量畜禽糞便的集中排放不僅污染了農(nóng)村的水體、土壤與空氣質(zhì)量，還嚴(yán)重威脅著農(nóng)村居民的生命健康與安全。農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染是農(nóng)業(yè)面源污染的主要來源，防治農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染要發(fā)揮政府的積極引導(dǎo)作用，不斷提高政府在農(nóng)村環(huán)境保護中的責(zé)任意識。

一、政府環(huán)境責(zé)任的界定

《人類環(huán)境宣言》第2條指出：保護和改善人類環(huán)境是關(guān)系到全世界各國人民的幸福和經(jīng)濟發(fā)展的重要問題，也是全世界各國人民的迫切希望和各國政府的責(zé)任。我國《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定：地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中指出要加快發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，加大力度防治農(nóng)業(yè)面源污染?！秶鴦?wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》指出地方各級人民政府要增強環(huán)境憂患意識和做好環(huán)保工作的責(zé)任意識，結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)加強農(nóng)村環(huán)境保護。由此可見，治理環(huán)境污染特別是農(nóng)村環(huán)境污染，保護和改善環(huán)境是政府義不容辭的責(zé)任。

政府環(huán)境責(zé)任是指環(huán)境法律所規(guī)定的政府在保護環(huán)境方面所應(yīng)盡的職責(zé)以及政府因違反該職責(zé)而承擔(dān)的環(huán)境法律責(zé)任[1]。這里的政府指的是狹義的政府即行政機關(guān)，環(huán)境行政機關(guān)的不作為或不恰當(dāng)履行環(huán)境職責(zé)就會使政府環(huán)境責(zé)任實現(xiàn)的有效性不足，政府環(huán)境責(zé)任存在缺陷從而使政府在環(huán)境保護領(lǐng)域出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，最終沒有達到國家與社會公眾原先所設(shè)定的期望。為了有效地保護和改善農(nóng)村環(huán)境，必須增強政府在農(nóng)村環(huán)境保護領(lǐng)域的公信力與執(zhí)行力，通過不斷提高政府環(huán)境管理的能力與環(huán)境公共服務(wù)的能力來完善政府環(huán)境責(zé)任，保障環(huán)境法與環(huán)境保護工作的有效實施。作為中央政府要關(guān)注宏觀戰(zhàn)略與規(guī)劃，諸如環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)環(huán)境公平與正義、保護公民環(huán)境權(quán)利、對地方政府環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督等等；作為地方政府要關(guān)注具體環(huán)境事項的執(zhí)行力度，諸如保護本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量、加強本行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管、實現(xiàn)本行政區(qū)域的環(huán)境公平與正義等等[2]。特別是在保護農(nóng)村環(huán)境方面，尤其要發(fā)揮鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級政府的主導(dǎo)作用，在農(nóng)民廣泛參與的前提下有效治理農(nóng)村環(huán)境污染，保障農(nóng)民在健康舒適的環(huán)境里生活的權(quán)利。

二、政府對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖場分布不合理

畜禽養(yǎng)殖場應(yīng)建立在通風(fēng)、采光、交通便利、遠離污染源的地方，并且要和居民區(qū)保持一定的距離。農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖場規(guī)模大小不一且分布廣泛分散，沒有實施統(tǒng)一的規(guī)劃與布局，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場的建設(shè)還沒有完全納入嚴(yán)格統(tǒng)一的審批管理程序，規(guī)模以下的養(yǎng)殖專業(yè)戶包括分散經(jīng)營的農(nóng)戶還沒有納入常規(guī)化的審批管理體系，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖場的規(guī)劃與布局沒有從整體上實現(xiàn)科學(xué)化的合理分布[3]。許多小型畜禽養(yǎng)殖場由于缺乏政府政策上與技術(shù)上的引導(dǎo)，僅從自身經(jīng)濟利益與飼養(yǎng)方便的角度出發(fā)，把畜禽養(yǎng)殖場建設(shè)在農(nóng)田邊、水塘邊、農(nóng)民房屋附近，在空間布局上分布散亂，畜禽飼養(yǎng)過程中產(chǎn)生的糞便、污水、惡臭隨意排放污染了周圍的水源與土壤，影響了農(nóng)村居民正常的生產(chǎn)與生活，造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染與破壞。政府對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖場進行整體規(guī)劃與布局的重要性與緊迫性缺乏認識，使得政府在防治農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染上責(zé)任感與執(zhí)行力不強。

（二）農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治措施不配套

農(nóng)村大多數(shù)畜禽養(yǎng)殖場是粗放式經(jīng)營，環(huán)境資源消耗量高，污染破壞性大，而經(jīng)濟收益卻不高。為了節(jié)約成本獲取更大的利潤，有的畜禽養(yǎng)殖場在建立的時候沒有同時建設(shè)污染防治設(shè)施，畜禽糞便無法經(jīng)過無害化處理實現(xiàn)合理有效的利用，畜禽污水沒有經(jīng)過設(shè)備處理直接排入水塘、河道等水體中，畜禽惡臭也沒有經(jīng)過處理從而無法達到畜禽養(yǎng)殖業(yè)惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，給周圍農(nóng)村居民的生命與健康帶來威脅。即使有的養(yǎng)殖場在建設(shè)的時候配置了化糞池、沼氣池等設(shè)備，對畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行堆肥、發(fā)酵、脫氧等技術(shù)處理，但規(guī)?；酿B(yǎng)殖使得原先配置的污染處理設(shè)施無法容納不斷增加的畜禽污染物，防治措施的不完整與不配套使得農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染沒有達到有效的治理與實現(xiàn)綜合化與循環(huán)化的利用。

（三）環(huán)境影響評價與“三同時”制度執(zhí)行率低

政府對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染的防治涉及到多個職能部門，畜牧獸醫(yī)行政管理部門對畜牧業(yè)實施監(jiān)督管理，其主要職責(zé)是鼓勵和支持集約化、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖，促進畜禽養(yǎng)殖業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，而防治畜禽養(yǎng)殖污染和實現(xiàn)畜禽廢棄物的資源化利用不是該部門的主要職責(zé)；農(nóng)業(yè)行政管理部門主要負責(zé)畜禽養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局與合理規(guī)劃，至于防治畜禽養(yǎng)殖污染也不是該部門的主要職責(zé)；環(huán)境保護行政管理部門對畜禽養(yǎng)殖污染的防治實施監(jiān)督管理，但把治理環(huán)境污染的重點放在城市，把防治畜禽養(yǎng)殖污染的關(guān)注點放在城市規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場上，而對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展造成的農(nóng)村環(huán)境污染治理力度不夠，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治沒有專門的部門來負責(zé)，涉及畜禽養(yǎng)殖的環(huán)境影響評價制度、污染防治設(shè)施與畜禽養(yǎng)殖場同時設(shè)計、同時施工、同時使用的制度沒有得到切實有效的貫徹執(zhí)行[4]。

三、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治政府環(huán)境責(zé)任的不足

（一）政府對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的重視程度不夠

農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展可以促進農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮和農(nóng)民收入的增加，分布在廣大農(nóng)村各個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場和規(guī)模以下的畜禽養(yǎng)殖戶對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展做出了貢獻，地方政府重農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，輕農(nóng)村環(huán)境保護。在績效考核的驅(qū)動下，地方政府片面看重眼前的經(jīng)濟利益，沒有意識到在農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治方面所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任。長期以來對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染的防治沒有給予足夠的重視，使得農(nóng)村環(huán)境遭到畜禽廢棄物的污染與破壞，農(nóng)民在舒適安全的環(huán)境里生活的權(quán)利沒有得到維護與保障。雖然我國法律對新建、改建、擴建的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場進行規(guī)制，要求按環(huán)境保護法律、法規(guī)對建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價和辦理相關(guān)審批手續(xù)，但是有些地方政府環(huán)境行政主管部門對本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶監(jiān)管力度和手段不夠，體現(xiàn)出對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治工作重視程度不夠。

（二）政府對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的監(jiān)管不到位

我國政府環(huán)境管理機構(gòu)從中央到地方的設(shè)置呈遞減趨勢，即中央政府設(shè)置的環(huán)境管理機構(gòu)數(shù)量較多、規(guī)模較大、環(huán)保監(jiān)測裝備較先進、環(huán)保專業(yè)人才較充裕，而在地方設(shè)置的環(huán)境管理機構(gòu)數(shù)量較少、規(guī)模較小、環(huán)保監(jiān)測設(shè)備較落后、環(huán)保專業(yè)人才缺乏，地方政府環(huán)境執(zhí)法能力較中央政府薄弱[5]。特別是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級的地方政府很多沒有建立專門的環(huán)保機構(gòu)，甚至沒有配置環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和專業(yè)的環(huán)保人員，基層政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管上力量相當(dāng)薄弱。目前我國農(nóng)村的畜禽養(yǎng)殖業(yè)處在從分散式的飼養(yǎng)向集約型飼養(yǎng)的轉(zhuǎn)變階段，規(guī)?；男笄蒺B(yǎng)殖場占養(yǎng)殖總量的比例不高，農(nóng)村仍以大量小規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖方式為主。國家環(huán)保總局出臺的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)制的是規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場，對于規(guī)模以下的畜禽養(yǎng)殖戶由于無法可依很難對其實施監(jiān)管。

（三）政府對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的宣傳不深入

農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染是農(nóng)業(yè)面源污染的主要來源，對畜禽養(yǎng)殖污染的防治需要調(diào)動全社會的力量，努力營造政府引導(dǎo)、養(yǎng)殖戶自律、全民參與監(jiān)督的社會氛圍。由于政府對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的宣傳力度不夠，廣大畜禽養(yǎng)殖戶對畜禽養(yǎng)殖污染的危害性與嚴(yán)重性認識不足，對畜禽養(yǎng)殖法律法規(guī)的規(guī)定也是一知半解，有的甚至寧愿被罰款也不愿采取措施治理畜禽養(yǎng)殖污染，足以說明有些畜禽養(yǎng)殖戶環(huán)保意識不強甚至缺乏。政府在支持鼓勵農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展實現(xiàn)經(jīng)濟利益的同時還要加強污染防治的宣傳力度，在循環(huán)經(jīng)濟的理念下引導(dǎo)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)的有序發(fā)展。

四、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治政府環(huán)境責(zé)任的完善

（一）轉(zhuǎn)變政府防治畜禽養(yǎng)殖污染的理念

在農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治上，政府不僅要加強環(huán)境管理責(zé)任，還要加強提供環(huán)境公共服務(wù)的責(zé)任，同時要兼顧農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡協(xié)調(diào)關(guān)系，推進環(huán)境公平與正義從而保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的實現(xiàn)。各級政府尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級政府要重視農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治工作，在制定本區(qū)域畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展規(guī)劃時要同步制定畜禽養(yǎng)殖污染防治計劃，對畜禽廢棄物的處理堅持減量化、再利用、資源化的原則，并根據(jù)本地的實際情況積極探索畜禽廢棄物綜合利用與循環(huán)化的途徑與方式，通過政府的有效管理、畜禽養(yǎng)殖企業(yè)的積極治理與農(nóng)村居民的廣泛參與，實現(xiàn)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的多元化效益。政府在監(jiān)管農(nóng)村規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場的同時也不可忽視規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖對農(nóng)村環(huán)境造成的污染與破壞，在防治步驟上優(yōu)先解決污染范圍廣、破壞性大的養(yǎng)殖區(qū)域，同時對規(guī)模以下區(qū)域進行環(huán)境監(jiān)測與污染數(shù)據(jù)采集，及時掌握畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)境的信息以便采取相關(guān)風(fēng)險預(yù)防措施[6]。各級政府有關(guān)部門在農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治工作上要加強協(xié)調(diào)與密切合作，通過整合各部門的資源優(yōu)勢實現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖污染防治的綜合整體性效應(yīng)，嚴(yán)格落實政府的環(huán)境責(zé)任。

（二）完善農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治法律法規(guī)

農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治是農(nóng)村環(huán)境保護的重要內(nèi)容，我國《環(huán)境保護法》中沒有畜禽養(yǎng)殖污染防治的具體內(nèi)容，為了增強農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的法律效力與強制執(zhí)行力，應(yīng)該在《環(huán)境保護法》中明確農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的法律地位與原則性規(guī)定，為進一步細化農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的具體內(nèi)容提供法律保障[7]。2001年國家環(huán)保總局出臺的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》將規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場納入監(jiān)管的范圍，但法律層次較低且對畜禽糞便排放標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一的規(guī)定，在實際操作過程中指導(dǎo)性不強。規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場是農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的最終趨勢，但現(xiàn)階段還存在大量規(guī)模以下的養(yǎng)殖專業(yè)戶和養(yǎng)殖散戶，由于養(yǎng)殖散戶飼養(yǎng)數(shù)量非常少且有足夠的土地容納畜禽糞便，相對而言對農(nóng)村環(huán)境影響較小，而大量養(yǎng)殖專業(yè)戶集中飼養(yǎng)畜禽產(chǎn)生的廢棄物對農(nóng)村環(huán)境的污染不亞于規(guī)?；男笄蒺B(yǎng)殖場。政府應(yīng)該充分結(jié)合農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與污染防治的特點，盡快出臺《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》，對不同規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖戶實現(xiàn)分類管理，繼續(xù)完善畜禽廢棄物排放的立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染實現(xiàn)科學(xué)合理的防治。

（三）加強政府對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶的監(jiān)管力度

政府環(huán)境行政主管部門要根據(jù)《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》等規(guī)定對農(nóng)村規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場實施監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度、排污申報登記制度、超標(biāo)準(zhǔn)排污收費制度、限期治理制度等，對不積極履行環(huán)境職責(zé)的政府主管人員依法追究法律責(zé)任，以此確保環(huán)境法律制度的有效執(zhí)行[8]。在不斷完善農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，將規(guī)模以下的養(yǎng)殖專業(yè)戶納入監(jiān)管范圍后要積極引導(dǎo)，將無序布局與防治設(shè)施簡陋的養(yǎng)殖專業(yè)戶整合成集約化養(yǎng)殖小區(qū)，集中統(tǒng)一建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場所和污染防治設(shè)施，為政府環(huán)境行政主管部門對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶實施監(jiān)管提供便利。政府相關(guān)部門要定期對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶的污染物排放狀況進行環(huán)境檢測與數(shù)據(jù)統(tǒng)計，形成畜禽養(yǎng)殖環(huán)境報告后要及時向廣大農(nóng)村居民公開環(huán)境信息，保障農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)是調(diào)動其參與農(nóng)村環(huán)境保護的前提。

（四）深化政府對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的宣傳

政府在加強對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶監(jiān)管的同時要更加注重提供環(huán)境公共服務(wù)，通過對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的積極引導(dǎo)與廣泛宣傳，提高畜禽養(yǎng)殖戶防治污染和保護農(nóng)村環(huán)境的自覺性，增強農(nóng)村居民對畜禽養(yǎng)殖污染危害性與嚴(yán)重性的認知水平，形成政府引導(dǎo)、畜禽養(yǎng)殖戶自律、農(nóng)村居民積極參與的良好社會氛圍。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級政府要增強農(nóng)村環(huán)境保護意識，對本區(qū)域的畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護進行綜合決策與規(guī)劃，加強對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶政策扶持的宣傳力度，通過財政補貼與稅費減免等措施增強畜禽養(yǎng)殖污染防治的成效。政府要充分利用廣播、電視、報刊欄、科技信息交流會等形式深化對畜禽養(yǎng)殖科學(xué)知識的普及與污染防治技術(shù)的推廣，幫助農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶能夠及時獲得相關(guān)信息進行科學(xué)養(yǎng)殖，鼓勵畜禽養(yǎng)殖戶自覺參與污染防治計劃，推動農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

五、結(jié)語

政府在農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治和保護農(nóng)村資源環(huán)境中發(fā)揮著重要的作用，政府環(huán)境責(zé)任的貫徹落實關(guān)系到農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的成效，政府在農(nóng)村環(huán)境保護方面不積極履行環(huán)境責(zé)任甚至逃避環(huán)境責(zé)任是農(nóng)村環(huán)境污染問題得不到有效解決的主要根源。因此，在農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治中，要不斷完善政府的環(huán)境責(zé)任，通過政府的積極作為有效履行環(huán)境職責(zé)，合理解決農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染問題。

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