發(fā)展中地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)管理模式分析

祝志芬，侯功顯

（1．湖北師范學(xué)院 歷史文化學(xué)院，湖北 黃石 435002；2．華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放政策的實(shí)施和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步構(gòu)建，地方政府經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了空前活躍的發(fā)展階段，縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，它的成長(zhǎng)關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，國(guó)力強(qiáng)弱和社會(huì)安定。發(fā)展中地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)，從其發(fā)展背景和深層意義上講，它既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)差異和發(fā)展問(wèn)題，又是一個(gè)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)公正、政治穩(wěn)定的問(wèn)題。當(dāng)前，總體性貧困是中國(guó)發(fā)展中地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的基本特征，是社會(huì)文化等外在特征的深層根源。多年來(lái)，發(fā)展中縣域的政府、干部和群眾，圍繞著脫困、圖強(qiáng)的主題，始終在苦苦思考和探索，形成了各具特色的一些管理模式，取得了不少成績(jī)，但誤區(qū)也是明顯的，概括起來(lái)，不外乎以下五種模式：

一、政府主管模式

政府主管模式，基本上停留在計(jì)劃管理體制的層面上，其經(jīng)濟(jì)職能通常包括：（1）計(jì)劃職能；（2）基本建設(shè)職能；（3）領(lǐng)導(dǎo)行業(yè)經(jīng)濟(jì)職能；（4）經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能。在計(jì)劃管理體制背景下，人們認(rèn)為政府管理其所屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也是合理的。雖然隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，形成的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)傳統(tǒng)政府與企業(yè)關(guān)系持續(xù)不斷地予以了猛烈撞擊，但“百足之蟲(chóng)，死而不僵”，仍在發(fā)揮作用，危害著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些危害大體包括如下方面：

其一，資源極大浪費(fèi)。由于政府過(guò)多占有和行使資源配置權(quán)力，無(wú)疑就弱化了市場(chǎng)機(jī)制的作用，從而為資源巨大浪費(fèi)打開(kāi)了缺口。在一些地方，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性作用，縣級(jí)政府出于種種區(qū)域性的目的或動(dòng)機(jī)，完全置市場(chǎng)規(guī)律的制約于不顧，隨意批項(xiàng)目、定計(jì)劃，盲目攀比或貪大求全，大搞高投入、低效益的重復(fù)項(xiàng)目和建設(shè)，結(jié)果形成極大資源浪費(fèi)，從而制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其二，機(jī)構(gòu)腫脹不堪。由于經(jīng)濟(jì)職能過(guò)于專(zhuān)業(yè)、過(guò)于細(xì)致、過(guò)于直接，所以政府設(shè)置了大量的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，使機(jī)構(gòu)日漸龐大、人員日漸增多，而內(nèi)部決策職能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門(mén)忙于具體的事務(wù)、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，缺乏有效的制約機(jī)制。

其三，滋生腐敗現(xiàn)象。由于政府一方面干預(yù)著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，使政府權(quán)力顯得異常重要，為腐敗帶來(lái)了可趁之機(jī)。另一方面，一些經(jīng)濟(jì)人為尋求機(jī)遇，大搞尋租活動(dòng)，用金錢(qián)、美女、旅游、出國(guó)等手段腐蝕那些意志不堅(jiān)定的行政工作人員。與此同時(shí)，一些大權(quán)在握的政府官員，也大搞歪門(mén)邪道，獲取灰色收入，以使自己過(guò)著非同尋常的生活。而一些不管錢(qián)管物的機(jī)關(guān)和人員則產(chǎn)生放縱自己的不平衡心態(tài)，利用權(quán)力吃拿卡要，或者從事第二職業(yè)，不務(wù)本業(yè)，對(duì)工作無(wú)利就推誘不顧，有利就一哄而上。

其四，社會(huì)職能弱化。由于政府機(jī)關(guān)過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為了社會(huì)發(fā)展的指揮棒，無(wú)形中弱化了文教科技等其他社會(huì)職能的發(fā)揮，并有意無(wú)意給許多社會(huì)關(guān)系貼上了金錢(qián)的標(biāo)簽，對(duì)社會(huì)風(fēng)氣起了不良引導(dǎo)作用。

二、政府主為模式

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是考察縣級(jí)政府政績(jī)的核心指標(biāo)，一些地方甚至把政績(jī)看作是唯一指標(biāo)，并廣泛涉及農(nóng)、工、商、貿(mào)等方面，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)也就成為了從縣委到縣政府的頭等大事，于是縣級(jí)政府以第一經(jīng)營(yíng)人的身份直接從事或參與經(jīng)濟(jì)投資和生產(chǎn)活動(dòng)的現(xiàn)象，在發(fā)展中地區(qū)已比比皆是，其導(dǎo)致的后果大致有兩個(gè)方面：

其一，擴(kuò)張沖動(dòng)，急功近利。出于對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)趕超的考慮和與兄弟縣市的相互攀比，各縣市不是根據(jù)可能的積累、合理的投資來(lái)定速度，而是定了速度再想辦法，于是常常只能乞求于擴(kuò)大投資規(guī)模，多搞基本建設(shè)，始終處于一種投資饑渴狀態(tài)中（美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾內(nèi)認(rèn)為傳統(tǒng)社會(huì)主義國(guó)家在缺乏財(cái)政硬約束的條件下，總要患“投資饑渴癥”）。為此，一是壓縮文教衛(wèi)生等社會(huì)開(kāi)支（如2012年9月湖北麻成就出現(xiàn)了小學(xué)生自帶課桌上學(xué)的事件，在網(wǎng)絡(luò)上引起嘩然，而當(dāng)?shù)卣Q(chēng)財(cái)政緊張），集中財(cái)力上項(xiàng)目、保項(xiàng)目；二是眼睛向上，市縣跑省，省跑中央，爭(zhēng)投資，爭(zhēng)項(xiàng)目；三是眼睛向下，搞攤派增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這種只顧追求自己任期內(nèi)的表面政績(jī)，而不考慮國(guó)家、民族包括當(dāng)?shù)馗咐相l(xiāng)親的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的非戰(zhàn)略性、非規(guī)范性并有偏差性的行政行為，破壞了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，浪費(fèi)了大量資源，并損害了黨群、干群關(guān)系。

其二，重復(fù)建設(shè)，結(jié)構(gòu)趨同。一是各地爭(zhēng)相發(fā)展縣域的短缺產(chǎn)品，加工型縣市發(fā)展原材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，資源型縣市發(fā)展一般性加工工業(yè)；二是各地競(jìng)相發(fā)展價(jià)高利大的加工產(chǎn)業(yè)，如金屬制品業(yè)、電子通訊設(shè)備制造業(yè)、電子機(jī)械及器材制造業(yè)，而且重復(fù)建設(shè)還不限于工業(yè)，農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)也有。這幾年在保糧、保棉前提下發(fā)展林、牧、漁業(yè)多種經(jīng)營(yíng)，有成績(jī)，有收獲，但也有煩惱，同樣是低水平擴(kuò)張，不能為市場(chǎng)所接受。先后陷于困境的有水果、水產(chǎn)和某些特種種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，以致發(fā)生過(guò)砍桑、殺兔和牛奶倒在河里、西瓜爛在地里的怪事；商廈、賓館的盲目發(fā)展也相類(lèi)似，營(yíng)業(yè)面積的增長(zhǎng)幅度大大超過(guò)了市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)力和旅客流量的增長(zhǎng)幅度；住宅建設(shè)一哄而起，全國(guó)閑置達(dá)幾千萬(wàn)平方米。

三、政府無(wú)為模式

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為縣域經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，都是由于政府干預(yù)所造成的。如政企不分、產(chǎn)權(quán)不明，是由于政府控制財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；市場(chǎng)發(fā)育不全、市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈，是由于政府的過(guò)多調(diào)節(jié)；國(guó)有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的負(fù)盈不負(fù)虧，是政府特別是地、縣政府包辦代替的結(jié)果；市場(chǎng)秩序混亂，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不健全，也是由于行政性壟斷太強(qiáng)，政治規(guī)則與市場(chǎng)規(guī)則相磨擦而造成。另外腐敗等政治、社會(huì)問(wèn)題也皆出于此，所謂權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。而且在把問(wèn)題根源歸結(jié)為政府干預(yù)的同時(shí)，特別推崇私有產(chǎn)權(quán)的作用，而把國(guó)有產(chǎn)權(quán)看成是低效率和腐敗的根源。因此，在認(rèn)為政府應(yīng)回歸自然，充當(dāng)好“守夜人”，管理好社會(huì)公共事務(wù)的同時(shí)，私有浪潮高漲，表現(xiàn)在發(fā)展中地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)生活中，就是拍賣(mài)聲四起。他們認(rèn)為抓大放小，對(duì)于發(fā)展中地區(qū)來(lái)說(shuō)，已無(wú)大可言，應(yīng)該一賣(mài)了之，越徹底越進(jìn)步；認(rèn)為對(duì)于政府來(lái)講，關(guān)注的只是稅收和就業(yè)，至于資產(chǎn)屬于誰(shuí)，倒是無(wú)關(guān)緊要的事情，賣(mài)也好，送也好。這些觀念在眼前國(guó)企困難較多，下崗問(wèn)題重重，而非公有制經(jīng)濟(jì)成份相比活躍的情況下，大有市場(chǎng)。

其實(shí)，至少有這么幾個(gè)問(wèn)題值得慎重考慮：一是在發(fā)展中地區(qū)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的“大頭”還是公有制經(jīng)濟(jì)，尤其是國(guó)有經(jīng)濟(jì)，是否能順利而合理賣(mài)出去本身就是一個(gè)問(wèn)題；二是在工業(yè)品供過(guò)于求的情況下，在絕大多數(shù)群眾科技文化素質(zhì)、技術(shù)工藝水平和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)都比較低的情況下，經(jīng)營(yíng)或發(fā)展好以中小企業(yè)為主的非公有制經(jīng)濟(jì)，也非易事；三是從加快發(fā)展的角度看，國(guó)有企業(yè)不論是技術(shù)設(shè)備還是人才積累等方面都達(dá)到了一定的水平，只要按照“三改一加強(qiáng)”的方向努力，搞好是可能的，甚至是必然的，與其給更多的政策發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，以小積大或以國(guó)資流失的代價(jià)賣(mài)給他人，還不如花力氣，給更多的政策把已經(jīng)做大的公有制經(jīng)濟(jì)搞好，以大帶小。當(dāng)然，搞活國(guó)企與發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)是不矛盾的，一切都要從實(shí)際出發(fā)。

另外，拍賣(mài)過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)各種形式的流失現(xiàn)象很值得注意，如在股份制改革中無(wú)償劃拔國(guó)有資產(chǎn)設(shè)置“企業(yè)股”，使國(guó)有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為企業(yè)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)；企業(yè)分配中重消費(fèi)，輕積累，自留利潤(rùn)大量轉(zhuǎn)化為個(gè)人福利；國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值低估的租賃行為等等，此外還有各種以損害國(guó)家財(cái)產(chǎn)為代價(jià)的貪污、受賄行為等，數(shù)不勝數(shù)。

四、政府調(diào)控模式

根據(jù)十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定》精神，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，縣級(jí)政府在執(zhí)行中央政府所制定的發(fā)展規(guī)劃、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策和各項(xiàng)法規(guī)的前提下，具有以下經(jīng)濟(jì)職能：制定本縣域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃；確定本縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、布局和科技、教育以及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的要求和措施；為本縣域提供公共物品，主要的地方性基礎(chǔ)設(shè)施及其他公共工程建設(shè)，公益事業(yè)和社會(huì)保障事務(wù)等；調(diào)節(jié)縣域內(nèi)不同層次的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入分配關(guān)系，促進(jìn)本縣域的協(xié)調(diào)發(fā)展；協(xié)調(diào)縣域內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定;管理好域內(nèi)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，使國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)合理和不斷增值；完成中央政府規(guī)定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)和本地區(qū)發(fā)展任務(wù)。

應(yīng)該說(shuō)這種模式對(duì)于市場(chǎng)體系較完備，市場(chǎng)功能較健全、靈敏的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)是適合的，但對(duì)于發(fā)展中地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，還只能是一個(gè)努力的方向。

五、政府監(jiān)督模式

有些人認(rèn)為在縣級(jí)政府這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)層面，無(wú)多大作為可言，重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)立足于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，即加強(qiáng)對(duì)本縣經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)察和督導(dǎo)，防止中央宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行脫離正確目標(biāo)；預(yù)防宏觀經(jīng)濟(jì)決策失誤而引發(fā)不良后果，及時(shí)采取補(bǔ)救手段；維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必要的競(jìng)爭(zhēng)秩序；確保國(guó)家財(cái)稅任務(wù)的完成；形成和維持良好的社會(huì)倫理。認(rèn)為中央政府對(duì)此監(jiān)督往往鞭長(zhǎng)莫及，而縣級(jí)政府處于經(jīng)濟(jì)前沿，是宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，為了切實(shí)保證全局利益、局部利益和個(gè)人利益的協(xié)調(diào)發(fā)展，切實(shí)有效地維護(hù)積極有序的競(jìng)爭(zhēng)，縣級(jí)政府應(yīng)積極將國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能的觸角延伸開(kāi)來(lái)，監(jiān)督本地總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否符合全國(guó)的方向與規(guī)模，監(jiān)督本地宏觀經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)情況。另外，縣級(jí)政府應(yīng)依照法律規(guī)定，加強(qiáng)稅收征管，保證財(cái)政開(kāi)支來(lái)源；規(guī)范市場(chǎng)秩序，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)和打擊壟斷行為，反對(duì)市場(chǎng)操縱行為；強(qiáng)化市場(chǎng)管理，打擊假冒偽劣產(chǎn)品，打擊欺行霸市、損害消費(fèi)者權(quán)益的行為；堅(jiān)持社會(huì)可持續(xù)發(fā)展原則，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和資源維護(hù)。

對(duì)于發(fā)展中地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)這樣一個(gè)整體經(jīng)濟(jì)素質(zhì)起點(diǎn)較低，又肩負(fù)著沉重趕超歷史任務(wù)的特定對(duì)象來(lái)說(shuō)，企圖停留在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督這一單一職能，而偏安一隅的做法，顯然是不切實(shí)際的。

六、五種主導(dǎo)模式的比較分析

政府引導(dǎo)，縣域開(kāi)發(fā)，運(yùn)作市場(chǎng)化構(gòu)筑區(qū)域大產(chǎn)業(yè)，必須創(chuàng)新體制、創(chuàng)新機(jī)制，政府要用新的經(jīng)濟(jì)思想和經(jīng)營(yíng)理念抓發(fā)展，把本域產(chǎn)業(yè)推向大市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)本域經(jīng)濟(jì)的大提升：一是本域產(chǎn)業(yè)非“行政”可為，就推向市場(chǎng)，政府無(wú)為而為。政府干不了、干不好的事情，就運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，讓干得了、干得好的商家、業(yè)主介入。本域發(fā)展而言，行政手段打下了發(fā)展基礎(chǔ)，但卻不可能做大做強(qiáng)，因?yàn)樾姓胧┰诋a(chǎn)業(yè)化運(yùn)作上往往顧此失彼，未必能調(diào)動(dòng)起生產(chǎn)者的積極性，生產(chǎn)出來(lái)的“政府牌”產(chǎn)品，難以贏得大市場(chǎng)。二是本域產(chǎn)業(yè)屬于市場(chǎng)，就交給市場(chǎng)，政府宏觀調(diào)控。政府要在本域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中做到有所為而有所不為，總之要為本域的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供良好的服務(wù)。

政府主管、政府主為、政府無(wú)為、政府調(diào)控、政府監(jiān)督等五種現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)管理模式，從一定意義上折射出在計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌的陣痛過(guò)程中，發(fā)展中地區(qū)縣級(jí)政府穩(wěn)妥而失之以保守，積極而失之于急躁，借鑒而失之于機(jī)械的一些變革心理狀態(tài)，其共同的誤區(qū)是對(duì)自身所處的特定歷史時(shí)期，特定適應(yīng)范疇，特定發(fā)展需要認(rèn)識(shí)不清、不準(zhǔn)?？偨Y(jié)中外發(fā)展中地區(qū)趕超過(guò)程中的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，發(fā)展中地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)要徹底擺脫羅丹的惡性貧困怪圈，真正走上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的康莊大道，政府主導(dǎo)不失為一條可取之路。

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