保山市縣域法人金融機構新增存款用于當?shù)刭J款的政策研究

范應勝

(中國人民銀行保山市中心支行，云南 保山 678000)

為鼓勵縣域法人金融機構將新增存款主要用于當?shù)匕l(fā)放貸款，促進縣域信貸資金有效投入，進一步改善農(nóng)村金融服務。人民銀行、銀監(jiān)會于2010年9月聯(lián)合下發(fā)了《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當?shù)刭J款的考核辦法（試行）》。該政策的出臺和實施在引導縣域法人金融機構積極調整和優(yōu)化信貸結構，加大縣域信貸資金的投放力度，支持縣域“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮出了積極作用，同時，對縣域法人金融機構日常存貸款統(tǒng)計工作的管理和規(guī)范也起到了一定的指導作用。但由于我國經(jīng)濟和金融體制正處于改革和轉型過程之中，農(nóng)村金融仍是整個金融體系的薄弱環(huán)節(jié)。因此，如何在經(jīng)濟轉型過程中充分發(fā)揮該政策的引導作用，使之更好地服務于縣域經(jīng)濟是一個值得深思和探討的問題。

一、縣域法人金融機構新增存款用于當?shù)刭J款政策出臺背景

經(jīng)過多年改革與發(fā)展，我國農(nóng)村金融體制逐步完善，涉農(nóng)金融機構支農(nóng)力度不斷增大，農(nóng)村金融服務進一步改善。但由于農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村金融固有的高風險、高成本、低收益特征，以及我國經(jīng)濟和金融體制尚處于轉型過程之中，農(nóng)村金融仍是整個金融體系的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融服務力度總體上仍然不足，農(nóng)村地區(qū)資金外流的情況仍然存在。為大力發(fā)展農(nóng)村金融體系，黨中央、國務院高度重視農(nóng)村金融問題，2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，提出縣域內銀行業(yè)金融機構新吸收的存款主要用于當?shù)匕l(fā)放貸款；隨后2009年中央1號文件《中共中央國務院關于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收若干意見》中又明確要求“抓緊制定鼓勵縣域內銀行業(yè)金融機構新吸收的存款主要用于當?shù)匕l(fā)放貸款的實施辦法，建立獨立考核機制”。為進一步改善農(nóng)村金融服務，促進金融機構加大支農(nóng)力度，人民銀行、銀監(jiān)會在以市場化原則推進農(nóng)村金融機構改革、完善農(nóng)村金融體系的同時，對鼓勵縣域金融機構將新增存款一定比例用于當?shù)刭J款有關問題，進行了認真的調查研究，并在綜合考慮國內外有關政策實踐和我國農(nóng)村金融改革整體情況的基礎上，于2010年9月聯(lián)合下發(fā)了《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當?shù)刭J款的考核辦法（試行）》。

此政策的出臺和實施具有十分重要的意義。一是《考核辦法》的激勵部分，將對考核達標的縣域法人金融機構實施正向激勵的政策，鼓勵縣域法人金融機構將新增存款主要用于當?shù)匕l(fā)放貸款，這將促進縣域信貸資金投入，進一步改善農(nóng)村金融服務。二是《考核辦法》的考核部分，將按照縣域法人金融機構支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展力度的大小，對其進行系統(tǒng)評價和分類，這不僅為現(xiàn)有優(yōu)惠政策的實施提供了客觀標準，也為其他政策措施的出臺，打下了良好基礎。

二、縣域法人金融機構新增存款用于當?shù)刭J款政策實施效應分析

目前，保山市縣域法人金融機構主要包括4家農(nóng)村信用聯(lián)社和1家村鎮(zhèn)銀行。其中：4家農(nóng)村信用社按要求參加了考核。經(jīng)過兩年多的實踐，該政策極大調動了縣域法人金融機構信貸支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極性，對縣域法人金融機構積極調整和優(yōu)化信貸結構、加大對“三農(nóng)”的支持力度以及貫徹落實國家信貸政策具有十分重要的意義。

（一）政策激勵效應明顯，提高了縣域法人金融機構支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極性

按照政策規(guī)定，對考核達標的縣域法人金融機構實施正向激勵的政策。這主要包括：人民銀行將對考核達標的縣域法人金融機構，在存款準備金和再貸款方面實施正向激勵的貨幣政策。而監(jiān)管部門對于達標的縣域法人金融機構，將優(yōu)先批準其新設分支機構和開辦新業(yè)務的申請。而對未達標的縣域法人金融機構，不實施任何負面懲罰措施，不會對未達標金融機構造成任何不良影響。此政策規(guī)定極大激勵了縣域法人金融機構信貸投放的積極性，加大了對縣域經(jīng)濟發(fā)展的信貸支持力度，為縣域經(jīng)濟發(fā)展充分發(fā)揮出了資金保障作用。據(jù)統(tǒng)計：2012年末，保山市縣域法人金融機構貸款余額達68.94億元，比上年同期增加10.47億元，增長17.91%。縣域法人金融機構貸款占全市金融機構貸款的比重為22.08%，占比較高。

（二）政策考核效應明顯，提高了縣域法人金融機構新增存款用于當?shù)刭J款的積極性

按照政策規(guī)定，考核部門將按照縣域法人金融機構支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展力度的大小，對其進行系統(tǒng)評價和分類。具體考核標準為：縣域法人金融機構中可貸資金與當?shù)刭J款同時增加且年度新增當?shù)刭J款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）的，或可貸資金減少而當?shù)刭J款增加的，考核為達標縣域法人金融機構。此政策規(guī)定積極引導縣域法人金融機構將新增存款用于當?shù)刭J款，有效增加縣域信貸資金的投入。據(jù)統(tǒng)計：2012年末，保山市縣域法人金融機構新增存款達21.79億元，新增可貸資金14.34億元，比上年末增加1.74億元，增長13.83%，新增當?shù)刭J款11.45億元，比上年末增加2.58億元，增長29.13%。新增當?shù)刭J款占年度新增可貸資金比例為79.85%，比上年末提高了9.18個百分點。

（三）政策引導效應明顯，提高了縣域法人金融機構信貸支持“三農(nóng)”、中小企業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)的積極性

近幾年來，黨中央、國務院高度重視三農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展，從政策和資金方面都加大了對三農(nóng)經(jīng)濟的投入力度。而金融機構則在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，此政策出臺的目的就在于進一步改善農(nóng)村金融服務，充分引導縣域法人金融機構積極調整和優(yōu)化信貸結構，切實加大對縣域三農(nóng)經(jīng)濟的信貸支持力度。自該政策實施以來，保山市各縣域法人金融機構充分發(fā)揮自身涉農(nóng)金融機構的優(yōu)勢，認真貫徹落實政策規(guī)定，加大農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新，切實改善對“三農(nóng)”、中小微企業(yè)等社會薄弱環(huán)節(jié)的金融服務，為縣域三農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展充分發(fā)揮出了信貸資金保障作用。據(jù)統(tǒng)計：2012年末，保山市縣域法人金融機構涉農(nóng)貸款達60.06億元，比上年末增加9.59億元，增長18.99%。其中：農(nóng)戶貸款余額為48.97億元，比上年末增加6.09億元，增長14.2%；農(nóng)村企業(yè)貸款余額為7.87億元，比上年末增加2.01億元，增長34.25%?？h域法人金融機構涉農(nóng)貸款占全市金融機構涉農(nóng)貸款的比重達32.59%，占比較高。

（四）政策規(guī)范效應明顯，提高了縣域法人金融機構做好統(tǒng)計工作的積極性

自考核政策實施以來，保山市各縣域法人金融機構以考核工作為契機，切實加大了對統(tǒng)計工作的管理和重視力度，在日常統(tǒng)計工作中，嚴格按照各項統(tǒng)計法律法規(guī)的要求，按時上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)，切實加強統(tǒng)計數(shù)據(jù)的審核，不斷提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質量和水平，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實有效。同時，各金融機構加大了對存、貸款統(tǒng)計工作的管理力度，不斷規(guī)范和提高存、貸款統(tǒng)計工作水平，嚴格按照考核政策的相關規(guī)定，認真填報和計算各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)，力爭考核達標。2012年末，參加考核的4家縣域法人金融機構均被考核為達標機構。達標率為100%。

三、影響縣域法人金融機構將新增存款用于當?shù)刭J款的因素分析

自縣域法人金融機構新增存款用于當?shù)刭J款政策實施以來，在促進縣域信貸資金有效投入，進一步改善農(nóng)村金融服務方面發(fā)揮出了重要的作用。但隨著縣域經(jīng)濟金融的發(fā)展，該政策在實施過程中仍然存在著一些不忽視的問題。

（一）政策對縣域法人金融機構發(fā)放貸款積極性的調動作用存在一定局限性

一是考核達標的標準劃定較高。考核辦法規(guī)定：“縣域法人金融機構中可貸資金與當?shù)刭J款同時增加且年度新增當?shù)刭J款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）的，或可貸資金減少而當?shù)刭J款增加的，考核為達標縣域法人金融機構”。這一考核標準對于欠發(fā)達地區(qū)的縣域法人金融機構來說，由于貸款有效需求不足等多種原因很難達到考核標準。二是政府激勵作用不明顯。考核辦法規(guī)定：“鼓勵地方政府根據(jù)本地區(qū)特點和自身能力，在法律允許的范圍內對達標縣域法人金融機構實施適當?shù)募钫摺薄Ｓ捎诖隧椪咭?guī)定并不具體，配套措施也沒有任何強制性，因此這條規(guī)定只是勸導性規(guī)定，對于地方政府沒有任何約束力，使得部分地方政府的激勵作用不十分明顯。

（二）縣域法人金融機構資金外流現(xiàn)象應引起關注

一是銀團貸款業(yè)務發(fā)展較快，信貸資金外流趨勢明顯。目前，保山市轄區(qū)內4家縣級農(nóng)村信用聯(lián)社都開展了銀團貸款業(yè)務，其貸款對象絕大多數(shù)為轄區(qū)外企業(yè)，且貸款金額較大，期限較長。據(jù)統(tǒng)計：2012末，保山市4家縣級農(nóng)村信用社新增銀團貸款1.66億元，其增量占新增貸款的比重為14.48%。銀團貸款業(yè)務的開展雖然為農(nóng)村信用聯(lián)社拓展了信貸對象和業(yè)務范圍，但也使轄區(qū)內農(nóng)村信用聯(lián)社的部分信貸資金呈現(xiàn)出外流趨勢，使信貸資金從欠發(fā)達地區(qū)外流到了發(fā)達地區(qū)，這加劇了縣域信貸資金的供需矛盾，造成了信貸資金在欠發(fā)達地區(qū)的失衡，對農(nóng)村信用社通過信貸資金來支持縣域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了較大影響。二是銀團貸款呈現(xiàn)信貸資金向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移趨勢，偏離信貸支農(nóng)的經(jīng)營宗旨。和縣域中小企業(yè)、農(nóng)戶相比，銀團貸款客戶具有資產(chǎn)規(guī)模大，資信狀況好的優(yōu)勢；同時銀團貸款額度大，管理成本、投入的人力物力也較少，這對農(nóng)村信信用社具有較大的吸引力。據(jù)調查：保山市4家縣級農(nóng)村信用社銀團貸款投向的行業(yè)絕大多數(shù)是水利建設和管理、機場建設、房地產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等非涉農(nóng)領域。信貸資金向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，既帶來一定的風險，又背離了農(nóng)村信用社服務“三農(nóng)”的經(jīng)營宗旨。

（三）縣域法人金融機構信貸產(chǎn)品亟須進一步創(chuàng)新

一是縣域金融機構提供的金融產(chǎn)品仍以傳統(tǒng)的存、貸款及結算業(yè)務為主，難以與縣域企業(yè)的金融服務需求相匹配。農(nóng)村金融創(chuàng)新主要以發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款為主，創(chuàng)新產(chǎn)品較少。二是目前縣域法人金融機構發(fā)放的貸款除農(nóng)戶小額信用貸款外，都需要提供充足的擔保或抵押，而縣域中小企業(yè)、商戶、農(nóng)戶能夠提供足夠擔保抵押物的并不多，進而影響了貸款的投放。同時隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，國家產(chǎn)業(yè)結構調整力度的加大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；l(fā)展步伐的加快，城鄉(xiāng)一體化進程的推進，縣域中小企業(yè)、商戶、農(nóng)戶貸款需求額度逐漸變大，農(nóng)戶小額信用貸款已不能滿足需求，縣域法人金融機構急需創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，制訂符合縣域發(fā)展需要的信貸產(chǎn)品。

（四）縣域貸款擔保、保險機構亟須健全完善

目前，縣域貸款擔保機構數(shù)量較少，貸款擔保能力十分有限且貸款擔保收費較高，不能很好地為縣域中小企業(yè)、商戶、農(nóng)戶提供貸款擔保，其貸款難度較大。再加上我國農(nóng)業(yè)保險制度建設起步較晚，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展還很落后，還沒有健全的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，目前除開辦生豬保險等幾類簡單的農(nóng)業(yè)政策性保險外，幾乎沒有開展其他農(nóng)業(yè)保險，這在一定程度上影響到了縣域法人金融機構在發(fā)放“三農(nóng)”貸款的積極性。

四、縣域法人金融機構新增存款用于當?shù)刭J款的政策建議

（一）豐富考核辦法內容，健全考核體系

一是深入調查研究，盡快出臺更加符合實際需要、更能調動縣域法人金融機構將新增存款一定比例投放當?shù)刭J款的考核實施細則。國家相關部門應通過對縣域法人金融機構進行深入的調查研究，聽取他們的意見和建議，為制訂新的考核實施細則奠定基礎。二是豐富考核達標標準和條件，擴大激勵政策幅度。在原考核達標標準的基礎上，結合實際情況，因地制宜，制訂不同類別的考核達標標準，實行綜合考核，進一步增強政策的激勵效應。如：可將“達標縣域法人金融機構，存款準備金率按低于同類金融機構正常標準1個百分點執(zhí)行”進行細化，可考慮以70%為基數(shù)，采用增加遞進式法定存款準備金優(yōu)惠，每增加一定的比例，加大存款準備金率低于同類金融機構正常標準的執(zhí)行幅度。三是加強監(jiān)測分析，提高政策執(zhí)行效率。各相關考核部門應加強對縣域法人金融機構執(zhí)行新增存款一定比例用于當?shù)刭J款情況的監(jiān)測與分析，對縣域法人金融機構執(zhí)行規(guī)定情況及時進行督促和督查，通過監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和矯正存在的問題，確?？h域法人金融機構不折不扣地執(zhí)行新增存款一定比例用于當?shù)刭J款的規(guī)定。

（二）進一步加強縣域法人金融機構信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新，為政策的執(zhí)行提供相應支持

各縣域法人金融機構在信貸支持上要結合縣域經(jīng)濟結構調整，積極進行信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，有效增加縣域信貸資金的投入。一是加強貸款流程的創(chuàng)新。充分考慮縣域經(jīng)濟的實際，重構適合縣域經(jīng)濟發(fā)展的信貸流程，加快建立無需擔保抵押的“少、短、快”的資金需求渠道。二是加強信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新。在成本可算、風險可控的前提下，因地制宜，設計符合縣域經(jīng)濟發(fā)展需求的多樣化的金融產(chǎn)品和服務。三是加強金融服務領域的創(chuàng)新。在服務縣域地區(qū)傳統(tǒng)項目貸款的基礎上，不斷拓展金融服務縣域經(jīng)濟的領域，根據(jù)不同的貸款對象，適當擴大擔保抵押品范圍，有效解決縣域中小微企業(yè)和農(nóng)戶貸款難問題，切實滿足縣域經(jīng)濟發(fā)展的金融需求。

（三）縣級政府應加大對縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當?shù)刭J款的獎勵力度

一是縣級政府要認真貫徹執(zhí)行相關政策規(guī)定，加大對縣域法人金融機構放貸的激勵。同時由財政撥款建立縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當?shù)刭J款的獎勵基金，定期對縣域法人金融機構放貸情況進行考核獎勵，激勵其放貸。二是縣級政府應加強對縣域法人金融機構的工作支持，積極創(chuàng)造條件、搭建平臺，組織召開縣域法人金融機構和縣域中小企業(yè)、商戶、農(nóng)戶的座談會或對接會，為其放貸和貸款提供良好的合作平臺。三是縣級政府應鼓勵建立擔保機構，為信貸擔保機構的設立創(chuàng)造良好的條件。同時加大對農(nóng)業(yè)保險的補貼力度，拓寬補貼范圍，積極推動農(nóng)業(yè)保險的開展，為縣域法人金融機構的信貸資金提供保障。

（四）充分發(fā)揮縣域農(nóng)村信用社的信貸支持作用

一是轉變市場定位，擴大服務范圍。各縣級農(nóng)村信用社在市場定位上，應由服務“三農(nóng)”為主向“三農(nóng)”和縣域經(jīng)濟并重轉型，不斷擴大其服務范圍。即不僅服務“三農(nóng)”，而且還要服務城鎮(zhèn)。這既是農(nóng)村信用社履行支持縣域經(jīng)濟發(fā)展社會責任的需要，同時也是其實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的要求。二是加強存款資金聚集，全力滿足縣域信貸資金需求。各縣級農(nóng)村信用社應以股改為契機，加強資金聚集，加強營銷，強化基礎工作，全力壯大資金規(guī)模。同時，積極爭取地方黨政在財政存款資金匹配上的傾斜，有效補充農(nóng)信社支持地方經(jīng)濟的信貸資金。

[1]劉貴生.關于縣域新增存款主要用于當發(fā)放貸款的調研報告，西部金融2009.7.

[2]劉志平.縣域金融機構新增存款用于當?shù)刭J款的思考，銀行家，2011.4.

[3]沈來運.縣域法人金融機構增加信貸投放相關考核的調查，金融時報2012.3.