妥善處置土地征用群體性事件的機(jī)制研究

馮曉霞

（邢臺(tái)學(xué)院，河北 邢臺(tái) 054001）

近年來，伴隨著我國城市規(guī)模的擴(kuò)張以及城市更新的進(jìn)行，對(duì)土地的需求越來越大，隨之而來的是大量的土地征用行為。而在土地征用過程中，由于違規(guī)征地、暴力征地、補(bǔ)償不到位等原因，導(dǎo)致征地過程中各種沖突和矛盾日益突出，出現(xiàn)大量因?yàn)檎鞯貑栴}而引起的群體性事件，并且大有愈演愈烈的趨勢(shì)，這一現(xiàn)象對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著重要影響，因此如何預(yù)防和妥善處置土地征用群體性事件，也是現(xiàn)在國家發(fā)展中面臨的一個(gè)重要問題。

一、土地征用群體性事件的不良影響

土地征用群體性事件的影響具有雙重性，一方面，群體性事件的發(fā)生有助于暴露一些潛在的社會(huì)問題和矛盾，使黨和政府能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)變革、改進(jìn)工作作風(fēng)，另一方面，土地征用群體性事件對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響作用也是是巨大的、相當(dāng)嚴(yán)重的，可以說其消極方面大于積極方面。

（一）土地征用群體性事件對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不良影響。

1、影響事發(fā)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)秩序。在土地征用群體性事件中，往往會(huì)出現(xiàn)一些圍堵政府、阻塞交通等極端行為，并且由于事件參與人員多，以及相互間的鼓動(dòng)、模仿，具有極強(qiáng)的負(fù)面作用，對(duì)當(dāng)?shù)氐恼５慕?jīng)營、生產(chǎn)活動(dòng)造成破壞，進(jìn)而會(huì)讓一些外地投資者，對(duì)當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境的穩(wěn)定性信心不足，影響當(dāng)?shù)卣猩碳伴L遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、造成財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡。在土地征用群體性事件中，往往出現(xiàn)一些暴力行為，通常會(huì)造成財(cái)產(chǎn)和人員的損害，對(duì)經(jīng)濟(jì)造成一定影響。如2008年甘肅隴南事件中，砸燒房屋110間，車輛22輛，市委大院各單位辦公設(shè)施及其他損失共計(jì)503萬元，市紀(jì)委、市直機(jī)關(guān)工委、市檔案局等機(jī)關(guān)單位辦公設(shè)施及文件資料大部分被砸壞燒毀。[1]

3、處置事件需大量資金投入。群體性事件不僅導(dǎo)致直接性的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡，而且在日常工作中還需要大量的防治資金投入，用以預(yù)防可能發(fā)生的群體性事件，在群體性事件出現(xiàn)后解決過程中也需要大量經(jīng)費(fèi)的投入，這些資金的投入都直接導(dǎo)致了公共財(cái)政的損失和消耗。

（二）土地征用群體性事件對(duì)政治穩(wěn)定的不良影響。

群體性事件對(duì)政治穩(wěn)定的影響也是非常大的。群體性事件具有極強(qiáng)的蔓延性和煽動(dòng)性，如果處理不及時(shí)，很容易使事件規(guī)模迅速擴(kuò)大，并引起一系列連鎖反應(yīng)，這就會(huì)使原有的政治秩序的穩(wěn)定性受到影響，執(zhí)政黨和行政職能部門的形象遭到破壞，削弱了能夠凝聚人心的政府公信力，阻礙了重大政策的執(zhí)行，甚至可能被敵對(duì)勢(shì)力所利用，產(chǎn)生難以預(yù)料的甚至是災(zāi)難性的后果，從根本上破壞安定團(tuán)結(jié)的局面。[2]

（三）土地征用群體性事件對(duì)社會(huì)秩序的不良影響。

良好的社會(huì)秩序是構(gòu)建和諧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)得以健康發(fā)展的重要條件，但是在土地征用群體性事件中，失地農(nóng)民為了解決問題，便會(huì)采取一些堵、圍、打、砸的極端行為，這些行為的出現(xiàn)會(huì)使當(dāng)?shù)厝罕娫菊５纳鐣?huì)生活發(fā)生變化，對(duì)正常的社會(huì)秩序產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活處于無序的混亂狀態(tài)，社會(huì)和諧也就無從談起。

二、土地征用群體性事件的誘因

通過對(duì)近幾年因土地征用而引發(fā)的群體性事件進(jìn)行分析、總結(jié)，土地征用群體性事件發(fā)生的誘因主要有以下幾方面：

1、征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)偏低。一方面，由于我國現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)對(duì)征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有籠統(tǒng)的規(guī)定，具體標(biāo)準(zhǔn)并不確定，因此在實(shí)際執(zhí)行過程中，政府或單位往往在法定范圍內(nèi)，壓低征地補(bǔ)償費(fèi)用，失地農(nóng)民的預(yù)期希望得不到滿足，而土地經(jīng)有償使用后，農(nóng)民對(duì)低價(jià)征用，高價(jià)出讓出現(xiàn)強(qiáng)烈不滿，進(jìn)而發(fā)生群體性事件。浙江省上虞市百官鎮(zhèn)梁家山村的土地，政府拍賣時(shí)價(jià)格上升到100多萬元一畝，而農(nóng)戶的征地補(bǔ)償安置費(fèi)只有2.5萬元一畝。據(jù)浙江省農(nóng)調(diào)隊(duì)調(diào)查，只有6.8%的農(nóng)戶對(duì)此表示滿意，有22%的農(nóng)戶認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，53.2%的農(nóng)戶認(rèn)為偏低。[3]另一方面，有部分農(nóng)村基層組織為了獲得高額利益，不嚴(yán)格征地程序，向農(nóng)民隱瞞補(bǔ)償真相，高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)酱澹蜆?biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)綉?，這種違法行為一經(jīng)泄露，自然引起失地農(nóng)民的不滿。在9·21廣東烏坎事件中，村民委員會(huì)就是在當(dāng)?shù)卮迕癫恢榈那闆r下陸續(xù)轉(zhuǎn)讓3200畝農(nóng)用土地，賣地款項(xiàng)達(dá)7億多元人民幣，而補(bǔ)償每戶只有550元，期間村民代表上訪數(shù)十次無果，最終引發(fā)該群體性事件。

2、失地農(nóng)民難以維持長遠(yuǎn)生計(jì)。隨著城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)大,土地的征用已經(jīng)成為發(fā)展的必然要求,隨之而來的,是大量失地農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)等基本生存問題演化成的社會(huì)問題,對(duì)于失地農(nóng)民最主要的安置方式是一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi),然后由農(nóng)民自謀職業(yè)。但是,在現(xiàn)實(shí)中,由于多數(shù)農(nóng)民缺乏勞動(dòng)技能和文化素養(yǎng),造成在擇業(yè)競爭中的劣勢(shì)地位,使得一些想要就業(yè)的農(nóng)民,很難選擇到合適職業(yè),從而選擇“坐吃山空”,還有些人由于不會(huì)合理支配資金,使補(bǔ)償款很快“揮霍一空”之后的生活陷入困境。農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老未從根本上得以解決，這些原因都是引起農(nóng)民群體性事件的一個(gè)誘因。

3、土地增值收益分配和管理混亂。征地補(bǔ)償費(fèi)用存在增值收益分配和管理混亂的問題，部分村組織對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用收支賬目和對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償分配不公開，在分配過程中，方案不公開、程序不透明，甚至出現(xiàn)私分、截留、挪用拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象，農(nóng)民失去賴以生存的土地，但是又不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，常常引發(fā)農(nóng)民的不滿和上訪。

4、征地行為不規(guī)范。征地不規(guī)范行為主要表現(xiàn)為：一、未批先征。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中大量存在，一些用地單位在尚未取得主管部門頒發(fā)的用地批準(zhǔn)文書之前，就已經(jīng)開始征地行為，并自行確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和失地農(nóng)民安置辦法等事項(xiàng)。如：2004在國土資源部開始嚴(yán)厲整改全國土地資源的背景下，浙江東陽頂風(fēng)圈地，一些沒有經(jīng)過國土部門審核的草簽協(xié)議，讓吳山村乃至整個(gè)白云街道的村民付出了沉重的代價(jià)。[4]這一起發(fā)生在浙江東陽的圈地事件就和征地行為的不規(guī)范有直接的關(guān)系。二是擅自出讓。部分農(nóng)村集體組織擅自將土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，征地事項(xiàng)的公告流于形式，甚至根本就不公告，失地農(nóng)民對(duì)土地補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、人員安置方案等事關(guān)自己切身利益的重要事項(xiàng)根本就不清楚。

三、應(yīng)對(duì)土地征用群體性事件的對(duì)策

1、健全法律體系，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。征地補(bǔ)償問題是土地征用群體性事件的核心問題,只有從根本上解決這一問題,才能避免土地征用群體性事件的不斷出現(xiàn),這就要求必須完善我國的相關(guān)法律規(guī)范，使征地補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?、?shù)額、方法等問題有明確、具體的法律依據(jù)，只有這樣才能讓農(nóng)民直接分享農(nóng)村開發(fā)帶來的財(cái)富增值，農(nóng)民滿意了群體性事件也就不存在了。[5]

2、著力構(gòu)建失地農(nóng)民長效保障機(jī)制。土地被征用后，失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題應(yīng)得到各級(jí)政府的高度重視，建立起保障農(nóng)民生存的長效機(jī)制。通過政策調(diào)控為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，將被征地人員納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，幫助其進(jìn)行崗位培訓(xùn)、給予一定公益性崗位，如：招收失地農(nóng)民從事街道衛(wèi)生維護(hù)、綠化管養(yǎng)等公益性服務(wù)工作，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

3、加強(qiáng)監(jiān)督規(guī)范土地收益管理機(jī)制。 加強(qiáng)政府監(jiān)督，土地收益如何分配是征地問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中政府應(yīng)切實(shí)發(fā)揮其職能作用，建立健全對(duì)土地出讓金收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度，可通過設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)土地收益的分配、使用和管理進(jìn)行監(jiān)督，防止國有土地資產(chǎn)收益流失，以及缺少監(jiān)督和制衡而出現(xiàn)違法和腐敗現(xiàn)象；加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)各界加強(qiáng)對(duì)征地收益分配的監(jiān)督，特別是失地農(nóng)民群體的監(jiān)督舉報(bào)，對(duì)舉報(bào)反映的問題應(yīng)依據(jù)職責(zé)及時(shí)認(rèn)真調(diào)查、核實(shí)和處理。

4、規(guī)范征地行為，完善征地程序機(jī)制。征地程序是征地制度的重要組成部分，首先，應(yīng)完善征地程序，征地過程中要嚴(yán)格按照政策法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行，對(duì)于一些非法征地、未批先征等行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)嚴(yán)肅處理，絕不姑息，杜絕類似行為的再次發(fā)生。其次，切實(shí)落實(shí)征地公告制度。讓土地所有權(quán)人享有充分的參與權(quán)、知情權(quán)，對(duì)于土地的賠償，人員的安置等與自身息息相關(guān)的問題能提出自己的意見，這樣使農(nóng)民的訴求得到最大限度的實(shí)現(xiàn)。

[1]預(yù)防與處置群體性事件黨政干部讀本[M].人民日?qǐng)?bào)出版社.2009.70.

[2]宋寶安、于天琪.我國群體性事件的根源與影響[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010（05）

[3]浙江省農(nóng)調(diào)隊(duì).浙江“失土農(nóng)民”的調(diào)查與思考[R].2002.09

[4]浙江東陽圈地調(diào)查[EB/OL].http://www.21cbh.com/HTML/2004-4-8/14848.htm/2004-04-08

[5]張千帆.農(nóng)村征地制度亟須改革[J].村委主任.2010(23)