創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制的著力點

郭振宗

（中共山東省委黨校，山東 濟南 250103）

2012年年底召開的中央農(nóng)村工作會議及2013年的中央一號文件把創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制作為一個重要主題，明確提出要著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，并圍繞創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制提出了一系列政策措施。這是中央在新的歷史條件下，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展作出的全面部署和戰(zhàn)略決策，符合世界農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化普遍規(guī)律和我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，對于全面提高我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、確保重要農(nóng)產(chǎn)品尤其糧食有效供給和農(nóng)民持續(xù)增收等具有重大歷史和現(xiàn)實意義。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制旨在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度并充分發(fā)揮其制度優(yōu)越性，在更高層次上改善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，進一步解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，最大限度地激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力和農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼?，必須以?chuàng)新的思維、務(wù)實的態(tài)度、系統(tǒng)的觀點、科學(xué)的方法，整體謀劃、系統(tǒng)設(shè)計、全面推進，同時又必須明確著力點，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)重點突破。

一、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，加快推進土地確權(quán)頒證工作

家庭承包經(jīng)營制度是我國在長期的農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐中逐步探索形成的基本經(jīng)營制度，既符合世界農(nóng)業(yè)發(fā)展以農(nóng)戶家庭為基本經(jīng)營主體的普遍規(guī)律，也符合我國國情及農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實需要，因此必須加以穩(wěn)定和鞏固，而穩(wěn)定和鞏固這一基本經(jīng)營制度的核心是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，探索土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式和有效途徑，這既是確保農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位、尊重和保障農(nóng)民土地承包權(quán)益的堅實基礎(chǔ)，也是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制的重要前提，離開這個前提，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制就失去了應(yīng)有基點并有可能偏離正確的方向。從當(dāng)前來看，穩(wěn)定土地承包關(guān)系首要而緊迫的任務(wù)是加快推進農(nóng)民土地承包權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作，建立農(nóng)民承包地“身份信息”，賦予農(nóng)民土地承包權(quán)有效的法律保障。因此，各地必須高度重視，周密部署，科學(xué)安排，有關(guān)部門密切合作，確保人員、經(jīng)費落實到位，深入鄉(xiāng)村，逐戶核實，把工作做細、做扎實，妥善解決各地存在的歷史遺留問題、矛盾糾紛以及確權(quán)、登記、頒證工作過程中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，確保穩(wěn)定有序地推進這項工作。要按照中央一號文件要求，用五年時間基本完成，有效解決農(nóng)戶承包地塊及面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，有效夯實農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

二、積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，盡快出臺認定標(biāo)準(zhǔn)及登記辦法

在引導(dǎo)一般農(nóng)戶提高集約化、專業(yè)化水平的同時，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，大力扶持聯(lián)戶經(jīng)營組織、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等的發(fā)展，既是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的必然要求，也是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢和現(xiàn)實選擇，更是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制的關(guān)鍵。因此，各地應(yīng)通過內(nèi)部培育和外部引入等途徑，積極發(fā)展和培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但要從實際出發(fā)，不能盲目跟風(fēng)，更不能不顧客觀實際，通過行政手段硬性推行。各地要全面深入調(diào)查分析農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及其經(jīng)營規(guī)模等基本狀況，從本地實際出發(fā)，研究制定扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的基本原則、總體思路和實現(xiàn)途徑以及各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的認定標(biāo)準(zhǔn)和登記辦法，從組織屬性、組織特征、行為特征等方面對各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行劃分和認定，針對家庭農(nóng)場等研究出臺在工商等部門進行登記注冊的要求和程序，賦予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體明確的法律地位，逐步建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營法人制度。在此基礎(chǔ)上，在稅收、財政補貼、土地流轉(zhuǎn)、信貸、保險尤其政策性保險等方面制定出臺扶持政策，除了使其享受一般農(nóng)戶所享受的優(yōu)惠政策外，給其更多的優(yōu)惠政策。對于在工商等部門進行登記注冊的家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，應(yīng)實行減稅免稅政策，特別是在其發(fā)展初期階段，一般應(yīng)實行免稅政策。要加快建立和完善包括政府培訓(xùn)、社會培訓(xùn)機構(gòu)和組織培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自我培訓(xùn)在內(nèi)的培訓(xùn)體系，加大對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的培訓(xùn)力度，逐步建立健全長效培訓(xùn)機制和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資格認證制度。政府有關(guān)部門要引導(dǎo)金融機構(gòu)和組織在信貸上向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，尤其是要引導(dǎo)金融機構(gòu)和組織放寬抵押貸款條件，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可憑大型農(nóng)機具、農(nóng)業(yè)大棚、養(yǎng)殖場、汽車等獲得抵押貸款。同時，政府有關(guān)部門要在人才培訓(xùn)和引進、技術(shù)推廣應(yīng)用和咨詢、經(jīng)營管理咨詢、市場信息和開拓等方面為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供有效服務(wù)。

三、加快建立工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度及土地流轉(zhuǎn)制度

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制意味著要打破超小規(guī)模、高度分散農(nóng)戶經(jīng)營的既定格局，尤其是隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展要求和趨勢以及家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育發(fā)展的政策倡導(dǎo)，必然會吸引一些工商企業(yè)和資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，這對于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資本、技術(shù)、人才短缺等問題具有積極意義，但也存在侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益、擠壓農(nóng)民經(jīng)營收益、過度排斥農(nóng)業(yè)勞動力等潛在風(fēng)險。因此，各地要出臺有關(guān)政策和規(guī)定，引導(dǎo)工商企業(yè)和資本主要從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中服務(wù)、產(chǎn)后等領(lǐng)域的經(jīng)營活動，對于工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的，要加快建立嚴格的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，制定嚴格的標(biāo)準(zhǔn)和條件，在工商企業(yè)資質(zhì)、土地租賃關(guān)系確立、租賃期限、生產(chǎn)經(jīng)營范圍、租賃合同規(guī)范、與農(nóng)民的經(jīng)營合作形式、利益分配形式等方面作出嚴格規(guī)定，應(yīng)鼓勵工商企業(yè)和資本以股份方式與農(nóng)民合作，防止其對農(nóng)業(yè)勞動力的過度排斥，使農(nóng)民土地承包權(quán)切實做到依法、自愿、有序流轉(zhuǎn)，充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)及經(jīng)濟利益。同時，為了有效促進土地流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化水平、為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)造有利條件并進而促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，必須加快建立土地流轉(zhuǎn)制度。應(yīng)建立統(tǒng)一的區(qū)域性信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和交易平臺，有效實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)供需對接，同時要加快建立土地評估、交易、合同管理等相關(guān)制度以及土地流轉(zhuǎn)價格協(xié)調(diào)機制和糾紛調(diào)解機制等，促進土地流轉(zhuǎn)及其規(guī)范化、法制化。政府有關(guān)部門要引導(dǎo)、鼓勵和支持承包土地向農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營組織、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等流轉(zhuǎn)，有效促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展及農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新。

四、加快建立和完善新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系

建立和完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，既是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制的重要內(nèi)容，也是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求，2013年中央一號文件也明確提出要構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)新機制，大力培育發(fā)展多元服務(wù)主體。因此，必須加快建立和完善能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要、符合農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新要求的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。在服務(wù)主體上，要構(gòu)建包括政府職能部門、社會化服務(wù)組織和企業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身在內(nèi)的服務(wù)主體體系，合理界定各類主體服務(wù)職能。要深化政府服務(wù)機構(gòu)改革，加強服務(wù)隊伍建設(shè)，不斷加大投入尤其是不斷加大公益性服務(wù)投入，完善公共服務(wù)職能，提高政府服務(wù)機構(gòu)在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等方面的公共服務(wù)能力。同時，要通過出臺財政補貼、稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)先等鼓勵支持政策，大力發(fā)展社會化服務(wù)企業(yè)和組織，并鼓勵扶持農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)民經(jīng)紀人、涉農(nóng)企業(yè)等為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供有效服務(wù)；在服務(wù)內(nèi)容上，要針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，大力開展技術(shù)咨詢、市場開拓和銷售、經(jīng)營管理咨詢、融資、加工、儲藏等服務(wù)，尤其是政府服務(wù)機構(gòu)要把加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和咨詢作為重要服務(wù)內(nèi)容；在服務(wù)方式上，要改變過去分散、被動的服務(wù)方式，整合服務(wù)力量，建立區(qū)域性農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和綜合平臺，積極推行專家大院、科技服務(wù)超市、技術(shù)承包、專業(yè)服務(wù)公司加合作社加農(nóng)戶等新型服務(wù)模式。

五、大力提高農(nóng)業(yè)組織化程度

農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制的完善程度在很大程度上體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)組織化程度上，因此大力提高農(nóng)業(yè)組織化程度，既是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制的重要內(nèi)容，也是其必然要求。一是要進一步提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。首先，要完善、規(guī)范產(chǎn)業(yè)化組織形式。從長期實踐來看，在各種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織形式中，“市場+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”、“市場+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶”、“零售市場+專業(yè)批發(fā)市場+農(nóng)戶”、“市場+龍頭企業(yè)+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶”等組織形式成效明顯，所以應(yīng)重點發(fā)展和規(guī)范這些組織形式；其次，要在各個產(chǎn)業(yè)化主體之間建立起以合同契約、股份合作為主要方式的聯(lián)結(jié)形式；再次，要在加大政策支持的同時調(diào)整政策結(jié)構(gòu)，如在繼續(xù)加大對龍頭企業(yè)財政補貼的同時，加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度，對參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)戶也可以給予適當(dāng)補貼。二是要提高農(nóng)民組織化水平。政府要把農(nóng)民合作經(jīng)濟組織尤其是專業(yè)合作社發(fā)展作為今后的扶持重點，在財政補貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持、土地使用等方面出臺優(yōu)惠扶持政策，并在人才培養(yǎng)和引進、組織管理咨詢、市場信息和開拓、技術(shù)創(chuàng)新和咨詢等方面提供有效服務(wù)。在扶持農(nóng)民合作社發(fā)展的同時要引導(dǎo)其完善功能，除了進一步完善生產(chǎn)資料供應(yīng)、產(chǎn)品銷售等功能外，要強化儲運、加工尤其是深加工以及融資等功能，并逐步使合作社具有承擔(dān)農(nóng)村土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)技推廣等職能。同時，要逐步探索和建立農(nóng)民合作經(jīng)濟組織體系，可以考慮在農(nóng)民合作社發(fā)展充分的發(fā)達地區(qū)以及養(yǎng)殖等行業(yè)進行試點和探索，在試點基礎(chǔ)上逐步推行，使其成為代表和維護農(nóng)民利益、參與市場競爭、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要主體。

六、加大政策扶持力度，完善扶持政策體系

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制既是一個長期的過程，也是一個龐大的系統(tǒng)工程，既需要農(nóng)民、企業(yè)等的積極行動和參與，更需要政府的積極引導(dǎo)和扶持。因此，要有效創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制并加快創(chuàng)新進程，必須加大政府政策扶持力度，完善扶持政策體系。在投入和扶持力度上，各級政府要針對創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，在強化現(xiàn)有扶持政策的基礎(chǔ)上，建立健全具有法制剛性的長效投入機制，確保投入總量持續(xù)增加、投入比例穩(wěn)步提高；在扶持政策體系上，要針對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新要求，明確和突出扶持重點，并重點投入和扶持。如在財政投入方向上，要重點增加對農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣應(yīng)用、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等基礎(chǔ)性方面的投入；又如在農(nóng)業(yè)補貼對象上，新增補貼要向農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜；在財政投入和扶持方式上，在充分發(fā)揮財政基礎(chǔ)性、公益性投入作用的同時，要充分發(fā)揮財政投入“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用，通過財政投入引導(dǎo)和鼓勵社會資本增加對農(nóng)業(yè)的投入，尤其是對社會資本投入方向和結(jié)構(gòu)要給予積極正確的引導(dǎo)。在投入扶持方式上，要改變傳統(tǒng)的直接投入方式，應(yīng)不斷探索和創(chuàng)新間接投入方式，積極采取以補代投、以獎代補、股權(quán)投入等方式，充分發(fā)揮財政投入的引導(dǎo)、激勵和扶持作用。