淺談?wù)谫Y項(xiàng)目的銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

孫琳蓉

（余姚市國(guó)土資源局，浙江 余姚 315400）

一、政府融資項(xiàng)目的現(xiàn)狀和特點(diǎn)分析

（一）政府融資項(xiàng)目的現(xiàn)狀分析

首先政府融資的項(xiàng)目主要是集中在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域。分析近幾年央行所發(fā)布的季度貨幣政策報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)，政府融資項(xiàng)目投向主要為基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)行業(yè)，這包含了交通運(yùn)輸業(yè)、電力燃?xì)庑袠I(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)以及郵政業(yè)務(wù)、水利和環(huán)境等公共設(shè)施的建設(shè)管理。這些領(lǐng)域的投資大約占到了政府融資項(xiàng)目的一半。

其次是很多項(xiàng)目的資本金較為缺乏，一些地方政府在進(jìn)行項(xiàng)目融資的時(shí)候，往往會(huì)向多家銀行申請(qǐng)貸款。一些銀行為了把握競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)，往往容易忽視審慎經(jīng)營(yíng)的相關(guān)原則，沒有對(duì)政府所投資的項(xiàng)目背景做好調(diào)研，不了解投資項(xiàng)目的具體情況就盲目放貸。甚至一些項(xiàng)目本身就沒有資本金，而是利用銀行的貸款來充當(dāng)資本金，這在很大程度上增加了銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政府融資項(xiàng)目信貸的主要特點(diǎn)分析

政府進(jìn)行融資的主要對(duì)象是國(guó)有商業(yè)銀行，以上海市為例，上海市銀監(jiān)局發(fā)布的數(shù)據(jù)中顯示，截止2009年，上海市銀行業(yè)對(duì)政府投融資的貸款數(shù)大約為7000億元，而中行、農(nóng)行、工行和建行四大國(guó)有銀行的貸款比率占到了50%左右。從貸款的投向的重點(diǎn)來分析，上海市貸款投向主要為市政公共設(shè)施的管理以及城市道路的建設(shè)等方面。

地方正在進(jìn)行融資的時(shí)候其貸款人的形式也是多種多樣的，分布在政府信用鏈條的每個(gè)環(huán)節(jié)。這中間包含了政府所設(shè)置的投融資公司以及市政的公用設(shè)施單位及其他的公共企業(yè)，在具體的開展業(yè)務(wù)的過程中，因?yàn)椴煌愋偷墓敬嬖谥艽蟮牟町?，所以其銀行對(duì)這些公司的審查和受信的要點(diǎn)也存在著不同的差別，評(píng)估的重點(diǎn)也有所不同。另外，地方政府的融資也存在著多種多樣的擔(dān)保形式。一方面具備完善的法律效用的擔(dān)保形式，這主要包含了有效資產(chǎn)的抵押以及政府所屬的企事業(yè)單位或者是關(guān)聯(lián)企業(yè)所提供的抵押擔(dān)保等。另一方面更為常見的是沒有法律效力的集中擔(dān)保形式，如人大常委會(huì)所出具的預(yù)算方面的各種承諾函或者是以政府所屬單位的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)來進(jìn)行抵押，這些不具備法律效用的擔(dān)保形式給銀行造成了很大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦不能如期償還貸款，銀行將會(huì)面臨很大的損失。

二、地方政府融資平臺(tái)信貸的主要風(fēng)險(xiǎn)來源分析

（一）銀行信貸資金的流向難以進(jìn)行有效的監(jiān)管

銀行在對(duì)政府貸款后的資金使用的監(jiān)管和對(duì)其他企業(yè)單位的監(jiān)管存在著很大的不同，而實(shí)際上是銀行難以對(duì)其發(fā)放給政府的信貸資金進(jìn)行較為有效的監(jiān)管。一些政府從銀行得到了信貸資金之后，將資金劃入到關(guān)聯(lián)企業(yè)的賬戶，銀行很難發(fā)現(xiàn)其信貸資金的具體流向，一些資金甚至流向了其他項(xiàng)目或者是進(jìn)入到了無法進(jìn)行還貸的項(xiàng)目中，比較常見的將信貸資金投入到地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目上，這大大增加了銀行資金回收的不確定性。

（二）政府在償債資金的安排以及管理方面存在著一定的信息不對(duì)稱

目前的情況是地方政府多會(huì)選擇通過多個(gè)投融資的公司從不同的銀行獲得其所需要的信貸資金，這就造成了銀行沒有辦法很好地了解和掌握政府的負(fù)債情況，信息不透明。在目前財(cái)政預(yù)算的前提下，銀行很難對(duì)政府的償債能力做出具體的判斷，特別是一些自負(fù)盈虧的公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)存在的風(fēng)險(xiǎn)。銀行不能夠掌握到政府的融資總量和負(fù)債規(guī)模，以及可以持續(xù)的收入來源總量等信息，也就沒有辦法對(duì)政府的真實(shí)的財(cái)力進(jìn)行有效的評(píng)估。政府和銀行之間的信息不對(duì)稱，使得銀行在進(jìn)行貸款的發(fā)放有著很大的盲目性。

（三）政府投資結(jié)構(gòu)性的風(fēng)險(xiǎn)較為集中

政府承擔(dān)著很大一部分公益項(xiàng)目的投融資，這些公益項(xiàng)目大多需要進(jìn)行大量的融資，但收益卻非常少，這些項(xiàng)目的實(shí)施推動(dòng)了地方政府投融資平臺(tái)有著極其高的負(fù)債率，一些地方政府的投融資負(fù)債率已經(jīng)超過了100%，加大了結(jié)構(gòu)型風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，如果政府的稅收和土地的批租收入得不到有效的保證，政府自身的償債能力將會(huì)受到一定的限制。政府為了更好地維持其資金的需要，往往會(huì)從多個(gè)銀行進(jìn)行貸款，形成多渠道進(jìn)行融資和多個(gè)渠道守信的局面，這同時(shí)增加了信貸資金的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

三、針對(duì)政府融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策分析

（一）地方政府應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行融資渠道的拓展

目前政府在進(jìn)行融資的過程中對(duì)銀行過于依賴，這種情況很容易給銀行帶來很大的資金壓力和風(fēng)險(xiǎn)。所以地方政府進(jìn)行融資渠道的拓展，對(duì)于銀行融資風(fēng)險(xiǎn)的降低有著十分重要的意義。政府可以積極探索發(fā)行債券的形式來進(jìn)行融資的方式。西方國(guó)家通過市政債券來進(jìn)行融資的方式已經(jīng)非常普遍，很多也取得了比較好的融資效果，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)政府可以在這方面進(jìn)行借鑒。

（二）融資主體進(jìn)行必要的財(cái)務(wù)信息公開

政府進(jìn)行融資的時(shí)候其財(cái)政出資人應(yīng)當(dāng)具有唯一性。一些地方政府在進(jìn)行融資的過程中沒有完整的融資人制度，這就很難形成大范圍的資金的運(yùn)作機(jī)制，也很難有效地進(jìn)行資金的整合，在一些地方，甚至縣區(qū)級(jí)的政府都進(jìn)行大范圍的融資。所以政府應(yīng)當(dāng)從出資人的角度對(duì)其融資的平臺(tái)進(jìn)行整合，形成本級(jí)財(cái)政所唯一的一個(gè)有效對(duì)外融資平臺(tái)。另外，政府應(yīng)當(dāng)逐步退出經(jīng)營(yíng)性的一些領(lǐng)域，使得經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目完全通過市場(chǎng)化的模式去進(jìn)行運(yùn)作。這樣一方面減輕了政府自身的包袱，也能夠使得政府更加有精力去做好一些公共服務(wù)領(lǐng)域和公益性領(lǐng)域的工作，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)化。

另外，還需要進(jìn)行政府的財(cái)務(wù)信息規(guī)范化建設(shè)。政府應(yīng)當(dāng)建立其自身的資產(chǎn)負(fù)債表，將其所有的投融資活動(dòng)集中在資產(chǎn)負(fù)債表中進(jìn)行反應(yīng)，這樣就可以對(duì)自己的財(cái)力進(jìn)行準(zhǔn)確的把握，也更加方便進(jìn)行對(duì)外披露。另外，政府還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行融資系統(tǒng)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，一旦其融資水平超過了其所償債能力所能達(dá)到的水平就應(yīng)該進(jìn)行預(yù)警，從而盡快做出相應(yīng)的調(diào)整，減少不必要的損失。最后，政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一其債務(wù)信息系統(tǒng)，對(duì)其融資情況進(jìn)行公開?，F(xiàn)在一些政府的債務(wù)數(shù)據(jù)分散在政府的不同部門，并沒有建立有效的統(tǒng)一的反應(yīng)體系，銀行在對(duì)政府進(jìn)行貸款的時(shí)候也很難有一個(gè)比較直接的方式進(jìn)行政府財(cái)力的評(píng)估，所以應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑的政府財(cái)務(wù)的反應(yīng)體系。這個(gè)體系建立之后，政府還應(yīng)當(dāng)建立其財(cái)政和投融資活動(dòng)的披露平臺(tái)，定期對(duì)政府的相關(guān)投融資活動(dòng)對(duì)外進(jìn)行披露，這樣既可以確保其對(duì)外披露信息的真實(shí)有效，也可以讓更多的機(jī)構(gòu)和個(gè)人了解政府的財(cái)政情況。有利于建立政府信息公開制度，增強(qiáng)政府的公信力，使得銀行在對(duì)政府進(jìn)行貸款的時(shí)候有更加清晰的數(shù)據(jù)參考。

四、銀行做好政府信貸資金管理的對(duì)策分析

（一）在對(duì)政府進(jìn)行貸款投放的時(shí)候應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持差異化和商業(yè)化的原則

銀行應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同政府的財(cái)政情況進(jìn)行有效的甄別，根據(jù)政府不同的財(cái)力情況對(duì)政府進(jìn)行貸款額度的授信，確定不同政府的實(shí)際授信額度。另外，每年要進(jìn)行一次重新的評(píng)估，進(jìn)行政府授信額度的動(dòng)態(tài)管理，對(duì)于財(cái)力上升的政府應(yīng)當(dāng)上調(diào)受限額度，對(duì)于財(cái)力下降的政府應(yīng)當(dāng)降低其授信額度，最大限度地減少銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)，降低呆賬壞賬的額度。

（二）進(jìn)一步規(guī)定對(duì)于政府進(jìn)行貸款的規(guī)范流程

銀行在對(duì)政府進(jìn)行貸款的發(fā)放過程中，首先就要明確政府進(jìn)行貸款的用途，對(duì)其所對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)前景和獲利能力要做出相對(duì)準(zhǔn)確的評(píng)估。對(duì)不符合貸款實(shí)際用途和申請(qǐng)貸款的項(xiàng)目不符合不應(yīng)當(dāng)發(fā)放貸款，對(duì)含有實(shí)際項(xiàng)目且捆綁多個(gè)項(xiàng)目的貸款申請(qǐng)也不應(yīng)當(dāng)發(fā)放貸款。另外，還要強(qiáng)化對(duì)政府貸款的過程管理，以實(shí)貸實(shí)付的方式進(jìn)行貸款的支付方式，加強(qiáng)對(duì)貸款資金的監(jiān)控，確保資金不被其他項(xiàng)目挪用，一旦貸款項(xiàng)目有現(xiàn)金的回籠，應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行回款，然后再做他用。

（三）對(duì)貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散

銀行在進(jìn)行貸款的發(fā)放的過程中，對(duì)于那些收益比較高的政府貸款，可以通過信用貸款的方式進(jìn)行貸款的發(fā)放。但是對(duì)于那些不具備較高盈利的項(xiàng)目，則應(yīng)該進(jìn)行土地的抵押或者是應(yīng)收賬款的質(zhì)押等方式進(jìn)行貸款，從而加深對(duì)于還款的約束力度，促進(jìn)貸款的按時(shí)回收。對(duì)于使用出讓土地使用權(quán)的抵押方式，則應(yīng)該進(jìn)行實(shí)地的勘察，選擇具有一定增值潛力且地理位置較好的土地進(jìn)行抵押，抵押率不應(yīng)當(dāng)高于專業(yè)資產(chǎn)評(píng)估公司所出具的實(shí)際估價(jià)的一半。

五、小結(jié)

伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化步伐的不斷推進(jìn)，政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)勢(shì)在必行，這有利于擴(kuò)大內(nèi)需，增加就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)然，這個(gè)過程中政府也會(huì)向銀行尋求必要的貸款支持。本文正是從這點(diǎn)出發(fā)對(duì)銀行加強(qiáng)政府信貸資金管理的對(duì)策進(jìn)行了分析，同時(shí)從拓展融資渠道以及加強(qiáng)政府自身信息披露的角度出發(fā)，闡述了政府減少融資障礙的措施。雖然目前情況下城市化率的提升和基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，提升了政府的土地收入，這大大增強(qiáng)了政府的財(cái)政還款能力，但是研究政府融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和銀行應(yīng)對(duì)政府融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)下仍有一定的積極作用，應(yīng)當(dāng)不斷進(jìn)行探索和研究，減少銀行所面臨的不必要的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)銀行對(duì)政府信貸業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

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