關(guān)于我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的思考

王明偉

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)院，四川 成都 611130）

一、地方政府融資平臺(tái)的概念

根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知〉相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412 號(hào)），地方政府融資平臺(tái)是由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司以及行業(yè)性投資公司。

從上述定義可以看出，地方政府融資平臺(tái)具有如下特征：

1.從發(fā)起單位來(lái)看，由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等發(fā)起設(shè)立，即融資平臺(tái)天然就是“官辦”的；

2.從成立目的來(lái)看，即服務(wù)于政府公益性項(xiàng)目的投融資；

3.從法律地位來(lái)看，融資平臺(tái)為獨(dú)立的企業(yè)法人，具備法人機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律義務(wù)和權(quán)利；

4.從運(yùn)作方式來(lái)看，融資平臺(tái)主要依靠商業(yè)銀行貸款獲得資金，由政府項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入和財(cái)政資金作為還款保證。

因此，融資平臺(tái)其實(shí)質(zhì)仍然是政府關(guān)聯(lián)負(fù)債，是體制受限下采取的一種政府間接負(fù)債模式。

二、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展和問(wèn)題

地方政府融資平臺(tái)是我國(guó)獨(dú)特的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，其產(chǎn)生可以追溯到20 世紀(jì)80 年代末期。但一般認(rèn)為，融資平臺(tái)的真正發(fā)展起始于1994 年的分稅制改革。分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來(lái)源的一種財(cái)政管理體制，究其實(shí)質(zhì)是為了有效地處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，通過(guò)劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅兩大稅類進(jìn)行管理而形成的一種財(cái)政管理體制。

我國(guó)在1994 年進(jìn)行了分稅制改革，按照征收管理權(quán)和稅款所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)劃分，凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸中央財(cái)政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸地方財(cái)政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。改革后的我國(guó)財(cái)政體制呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：從財(cái)權(quán)方面來(lái)看，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅；從事權(quán)方面來(lái)看，政府間支出責(zé)任劃分未有實(shí)質(zhì)性的改變，基本維持了原有的劃分格局。因此，造成了我國(guó)非對(duì)稱的分權(quán)模式，地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)難以匹配，從根本上決定了我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生。

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)已有近20 年的發(fā)展歷史，大致可以劃分為三個(gè)階段：

第一階段為1994-1997 年，是起步階段。這一時(shí)期，融資平臺(tái)尚未有效承擔(dān)起招商引資參與市政建設(shè)的功能，對(duì)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不顯著。

第二階段為1998-2008 年，是發(fā)展階段。1997 年?yáng)|南亞金融危機(jī)發(fā)生，為了有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不利作用，我國(guó)大力實(shí)行積極的財(cái)政政策，地方政府出于各種原因，承擔(dān)了過(guò)大的支出壓力，為緩解壓力，政府大量成立融資平臺(tái)，利用“銀政合作”框架下的“打捆貸款”支持基建投資。

第三階段為2009 年至今，是擴(kuò)張階段。2008 年的國(guó)際金融危機(jī)是促使融資平臺(tái)發(fā)展進(jìn)入快速擴(kuò)張期的重要契機(jī)。在國(guó)家實(shí)行積極的貨幣政策和財(cái)政政策的大背景下，地方政府全面成立融資平臺(tái)。這一時(shí)期，融資平臺(tái)快速擴(kuò)張，為支持地方基建投資起了積極作用，同時(shí)也出現(xiàn)了不少違規(guī)現(xiàn)象。

縱觀我國(guó)融資平臺(tái)的發(fā)展，由于非對(duì)稱的財(cái)政分權(quán)和市場(chǎng)外部性對(duì)政府提供公共產(chǎn)品的要求，其產(chǎn)生具有現(xiàn)實(shí)的必然性。多年來(lái)，地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等設(shè)立的融資平臺(tái)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)也出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題，如下：

出資不實(shí)；

信息不對(duì)稱嚴(yán)重；

過(guò)度負(fù)債；

政府換屆風(fēng)險(xiǎn)；

規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，運(yùn)作不夠規(guī)范。

三、建議和對(duì)策

地方政府融資平臺(tái)發(fā)展中不斷暴露的問(wèn)題引起了國(guó)家相關(guān)部門(mén)的注意。2010 年5 月26 日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理。針對(duì)上述問(wèn)題，本文提出如下建議和對(duì)策：

規(guī)范地方政府負(fù)責(zé)行為，增加財(cái)政透明度；

對(duì)融資平臺(tái)建立信用評(píng)級(jí)體系；

拓寬貸款渠道，分散單一貸款行的風(fēng)險(xiǎn)；

分類清理規(guī)范地方政府已設(shè)立的融資平臺(tái)公司，劃清職能，規(guī)范運(yùn)作；

堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

四、結(jié)語(yǔ)

地方政府融資平臺(tái)，是我國(guó)現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)體制下的必然產(chǎn)物，是多種原因共同促成的結(jié)果，其產(chǎn)生緩解了我國(guó)地方政府的支出壓力，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)，但同時(shí)，其背后的問(wèn)題也是不容忽視的。一方面需要積極引導(dǎo)，規(guī)范其運(yùn)作模式，合理控制金融信貸風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也要認(rèn)識(shí)到體制改革的滯后才是融資平臺(tái)產(chǎn)生的根本原因，需要進(jìn)行長(zhǎng)效改革，才能從根本上解決這一系列問(wèn)題。

[1]劉煜輝，張櫸成.中國(guó)地方政府融資平臺(tái)分析[J].銀行家，2010(06).

[2]詹向陽(yáng).辯證看待地方政府融資平臺(tái)發(fā)展[J].中國(guó)金融，2010(07).