對事業(yè)單位內(nèi)部控制有關(guān)問題的探討

段 敏

（昆明市財政局，云南 昆明 650000）

2012年底，為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，財政部制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。但是在實踐中，部分事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險意識淡薄，財務(wù)風(fēng)險加劇，嚴(yán)重影響事業(yè)的健康發(fā)展?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的出臺，有利于事業(yè)單位增強(qiáng)風(fēng)險意識，促進(jìn)單位建立完善防范財務(wù)風(fēng)險的機(jī)制，未雨綢繆，防患于未然。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點與存在的問題

事業(yè)單位內(nèi)部控制主要有以下幾個特點：事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不應(yīng)以經(jīng)濟(jì)效益為前提，而應(yīng)以公共服務(wù)為目標(biāo)來設(shè)計和建設(shè)內(nèi)部控制制度；行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、職能權(quán)限等會受到外來制度和規(guī)定的約束，內(nèi)部控制制度建設(shè)的空間相對企業(yè)來說要??；行政事業(yè)單位在資金來源、資本結(jié)構(gòu)、會計處理等方面與企業(yè)有著很大的區(qū)別，內(nèi)部控制制度建設(shè)的內(nèi)容相對簡單。

（一）內(nèi)控意識薄弱，認(rèn)識不清

內(nèi)部控制意識是內(nèi)部控制環(huán)境的重要內(nèi)容，良好的內(nèi)部控制意識是確保內(nèi)控體系得以有效運行的重要保證。但是，很多事業(yè)單位對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識不足，對內(nèi)控知識缺乏基本了解，內(nèi)控意識不強(qiáng)。更有個別領(lǐng)導(dǎo)干部沒有認(rèn)識到內(nèi)控是一種業(yè)務(wù)運作過程中環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)監(jiān)督機(jī)制，也不清楚管理者和相關(guān)業(yè)務(wù)部門在內(nèi)控過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

內(nèi)控體系的有效運作需要有相關(guān)制度的保障，制度的不健全和不完善會對整個內(nèi)部控制體系的營運產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。當(dāng)前，內(nèi)控制度方面存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是相關(guān)會計崗位的設(shè)置不夠嚴(yán)慎，未能體現(xiàn)崗位之間的制抑關(guān)系，個別規(guī)模較小的事業(yè)單位甚至?xí)?、出納、資產(chǎn)管理等不相容崗位一肩挑的現(xiàn)象；二是內(nèi)部控制制度所涉及的范圍沒有涵蓋到單位的所有人員和多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，尤其是固定資產(chǎn)內(nèi)部控制薄弱的現(xiàn)象在事業(yè)單位比較突出。

（三）固定資產(chǎn)控制環(huán)節(jié)薄弱

自從事業(yè)單位實行政府集中采購以后，在固定資產(chǎn)購置方面得到了一些控制，但是在使用管理環(huán)節(jié)上仍存在著比較嚴(yán)重的問題，重購輕管的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是不做可行性分析，盲目購置。如某單位花幾十萬元盲目購某朝洋設(shè)備，購入后，適用范圍不符而閑置，迷信洋設(shè)備，花國產(chǎn)設(shè)備三倍價格購買進(jìn)口設(shè)備，浪費了資金；二是有些單位沒有按照相關(guān)的規(guī)定建立定期財產(chǎn)盤點制度，結(jié)果是賬上有的資產(chǎn)，實際已經(jīng)報廢，有的已經(jīng)損壞變賣，出現(xiàn)賬實不符的現(xiàn)象；三是還有些單位未將購置的資產(chǎn)及時入賬，未登記資產(chǎn)明細(xì)賬和實物卡片，導(dǎo)致責(zé)任不明。

（四）機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，部門之間協(xié)調(diào)性差

受原有的行政體制的影響，很多事業(yè)單位在建立之初沒有做好相關(guān)機(jī)構(gòu)的構(gòu)建計劃工作。具體表現(xiàn)在：組織機(jī)構(gòu)沒有針對各單位的實際需求來設(shè)置，崗位職責(zé)不明確，從而導(dǎo)致各單位不能起到相互牽制的作用；內(nèi)部控制工作不能夠涵蓋到整個單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，其他非內(nèi)部控制的直屬部門，如財務(wù)、審計、檢查等部門缺乏合作意識，溝通聯(lián)系較少，協(xié)調(diào)配合性差。在不少單位審計機(jī)構(gòu)的設(shè)置處于紀(jì)檢監(jiān)察或財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)之下，獨立性和權(quán)威性不強(qiáng)，從而不能夠起到監(jiān)督檢查的作用。

（五）缺乏有效的監(jiān)督考核機(jī)制

部分事業(yè)單位對內(nèi)部控制缺乏有效的監(jiān)督考核機(jī)制，不能夠?qū)挝坏膬?nèi)部控制體系的正常運作作出真實合理的評價。產(chǎn)生有章不循，內(nèi)控制度成為“印在紙上，掛在墻上”的擺設(shè)。隨著事業(yè)單位財務(wù)制度的改革，傳統(tǒng)的審計已經(jīng)不能夠滿足事業(yè)單位內(nèi)部控制的需要。在對事業(yè)單位進(jìn)行考核時多以目標(biāo)、任務(wù)完成情況為主要考核依據(jù)，考核機(jī)制的設(shè)置缺乏科學(xué)性。更缺乏對業(yè)務(wù)過程的控制和監(jiān)督，無法達(dá)到事前、事中的控制，使內(nèi)控制度在“既成事實”面前失去作用。

二、強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)遵循的原則

事業(yè)單位的內(nèi)部控制是由事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工實施的，旨在提高事業(yè)單位管理服務(wù)水平和風(fēng)險防范能力，促進(jìn)事業(yè)單位可持續(xù)、健康發(fā)展，維護(hù)社會主義經(jīng)濟(jì)秩序和社會公眾利益，實現(xiàn)事業(yè)單位的服務(wù)目標(biāo)。因此，在建立健全內(nèi)部控制相關(guān)制度，強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部控制體系時，需要遵循以下原則：

（一）全面性原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)對單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全面的掌握控制，貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、投資評審、績絞評價全過程，覆蓋單位的所有工作職能和事項。

（二）重要性原則

完善的內(nèi)部控制，不僅要把事業(yè)單位各項活動置于全面的監(jiān)控中，還要對重點環(huán)節(jié)、重點部位、重點問題進(jìn)行重點控制。

（三）制衡性原則

事業(yè)單位的內(nèi)部控制應(yīng)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配以及業(yè)務(wù)流程方面相互制約、相互監(jiān)督。每項完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，必須經(jīng)過具有互相制約關(guān)系的兩個或兩個以上的控制環(huán)節(jié)或部門方能完成。在橫向上，每項完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，至少應(yīng)由彼此獨立的兩個部門或人員辦理；在縱向上，至少經(jīng)過互不隸屬的兩個或兩個以上的崗位或環(huán)節(jié)，以使下級受上級監(jiān)督，上級受下級牽制，形成相互監(jiān)督的控制模式。

（四）適應(yīng)性原則

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與事業(yè)單位的規(guī)模、競爭狀況和風(fēng)險水平相適應(yīng)，并隨著情況的變化及時加以調(diào)整。內(nèi)部控制要隨著事業(yè)單位的發(fā)展、外部環(huán)境的變化、戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整變動。

（五）成本效益原則

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)不是以經(jīng)濟(jì)效益為前提，在某些業(yè)務(wù)上還要關(guān)注工作的社會效益，因此，在事業(yè)單位內(nèi)部控制過程中，成本效益原則是十分重要的，要注重對成本的控制，以使用最少花費，取得最大的經(jīng)濟(jì)效益或社會效益。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略

（一）強(qiáng)化會計基礎(chǔ)工作，健全財務(wù)制度，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算

會計基礎(chǔ)工作的薄弱嚴(yán)重制約了事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)和部門預(yù)算的實施效果，因此必須重視事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會計系統(tǒng)的控制作用。通過健全財務(wù)制度，財務(wù)工作就可以做到有法可依，有章可循，實現(xiàn)規(guī)范化管理的要求。同時，事業(yè)單位還要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，以盡可能少的投入，獲得最大的社會效益及經(jīng)濟(jì)效益。

（二）提高單位會計人員素質(zhì)

內(nèi)部控制制度由人而設(shè)、為人而設(shè)、也由人來執(zhí)行。因此，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實施的好壞，很大程度上取決于單位人員，尤其是會計人員素質(zhì)的高低。今后要加強(qiáng)對會計人員的培訓(xùn)和后續(xù)教育，增強(qiáng)他們的責(zé)任感和使命感，促進(jìn)內(nèi)部控制得以更好地落實。

（三）牢固樹立內(nèi)部控制意識，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識

單位負(fù)責(zé)人要充分認(rèn)識內(nèi)部控制對合理保證經(jīng)營管理的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整、提高經(jīng)營效率和效果、促進(jìn)事業(yè)單位實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略等方面的重要性，積極采取有效措施，切實加強(qiáng)內(nèi)部控制的建設(shè)，塑造良好的文化氛圍并影響職工的控制意識，打好內(nèi)部控制建立與實施的基礎(chǔ)。

（四）提高部門預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，加強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行管理

預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，部門預(yù)算是事業(yè)單位最重要的內(nèi)部控制手段之一。編制部門預(yù)算時做到科學(xué)準(zhǔn)確，同時加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行時的監(jiān)督力度，維護(hù)預(yù)算的剛性。事業(yè)單位要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善部門預(yù)算制度，結(jié)合本單位的發(fā)展預(yù)測，認(rèn)真分析后做好統(tǒng)籌安排，使預(yù)算能科學(xué)、合理、透明、公正并具有可操作性。預(yù)算通過后，要嚴(yán)格執(zhí)行，區(qū)分預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外的資金執(zhí)行區(qū)別的授權(quán)審批制度。年終，要全面公示預(yù)算編制及執(zhí)行情況，使其受到最廣泛的監(jiān)督。強(qiáng)化預(yù)算控制在事業(yè)單位內(nèi)部控制中的功能和作用，要進(jìn)一步擴(kuò)大部門預(yù)算的范圍。將各部門單位的全部財務(wù)收支事項均納入部門預(yù)算的實施范圍，嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加。

（五）實施績效考評，提高資金使用效益

以支出績效評價為手段、以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算，是成熟市場經(jīng)濟(jì)國家公共支出預(yù)算管理的一項重要制度，是我國預(yù)算管理改革的方向。通過實施績效考評，可以有效提高單位資金使用效益和公共服務(wù)水平。

（六）加強(qiáng)資產(chǎn)管理，合理配置和有效利用資產(chǎn)，防止資產(chǎn)流失

事業(yè)單位資產(chǎn)是實現(xiàn)各項事業(yè)計劃的物質(zhì)基礎(chǔ)。事業(yè)單位資產(chǎn)應(yīng)按照科學(xué)規(guī)范、從嚴(yán)控制和保障事業(yè)發(fā)展需要的原則配置資產(chǎn)，規(guī)范資產(chǎn)配置管理，優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)配置的科學(xué)性和合理性，同時加強(qiáng)資產(chǎn)使用的績效考評，有條件的單位可按照國家有關(guān)規(guī)定建立資產(chǎn)共用共享機(jī)制，避免資產(chǎn)的閑置和浪費，努力提高資產(chǎn)使用效益。

（七）加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督，防范財務(wù)風(fēng)險

事業(yè)單位應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險意識，對本單位的業(yè)務(wù)活動以及經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，建立完善的財務(wù)風(fēng)險防范機(jī)制，維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性。內(nèi)部監(jiān)督包括單位會計人員的會計監(jiān)督和單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)的審計監(jiān)督。會計監(jiān)督是《會計法》賦予會計機(jī)構(gòu)和會計人員的權(quán)利和責(zé)任。單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)必須與會計機(jī)構(gòu)并行設(shè)置，保證內(nèi)審機(jī)構(gòu)的相對獨立性和對會計機(jī)構(gòu)的制約性。由于內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)對本單位財務(wù)內(nèi)部控制情況了解，可以把握內(nèi)部會計控制的薄弱環(huán)節(jié)及容易造成損失的失控點，通過有針對性的、經(jīng)常性的跟蹤審計監(jiān)督，幫助有關(guān)控制部門逐步加強(qiáng)和完善內(nèi)部會計控制，使內(nèi)部會計控制起到應(yīng)有的作用。

（八）強(qiáng)化單位外部的監(jiān)督

財政部門是單位會計與內(nèi)部控制工作的主管部門，審計部門是執(zhí)行審計、監(jiān)督工作的職能部門，因此，在健全完善的事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的過程中，財政和審計部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，各級財政部門可以成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo)；財政部門、審計部門相互配合，進(jìn)一步硬化預(yù)算約束，加強(qiáng)財政監(jiān)督，強(qiáng)化績效理念，規(guī)范收入分配，建立有效的激勵機(jī)制和全面科學(xué)的績效評價體系，提高事業(yè)單位依法理財?shù)姆e極性和建立健全內(nèi)控制度的自覺性。