跨省界調（引）水項目水資源費征收中的問題及對策

曾 霞

（湖北經(jīng)濟學院 統(tǒng)計與應用數(shù)學系，湖北 武漢 430205）

一、引言

為了合理開發(fā)利用和保護水資源，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，1988年《中華人民共和國水法》（下面簡稱《水法》）出臺，第一次提出征收水資源費。隨后在1993年，國務院出臺《取水許可制度實施辦法》細化了取水許可相關細則，1995年，國務院辦公廳出臺《關于征收水資源費有關問題的通知》提出除中央電廠以外的城市工業(yè)用水和城市居民生活用水均應繳納水資源費。2002年，我國修訂了《水法》，明確了水資源費的征收對象是“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人”；明確了水資源費的繳納首先應向水行政主管部門提出取水許可證申請，獲得取水許可證，然后繳納水資源費。2004年，國務院發(fā)布《關于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》指出：“目前水資源費征收標準偏低，不能反映我國水資源緊缺狀況”，要求各地擴大水資源費征收范圍并適當提高征收標準。凡未征收的地區(qū)要盡快開征水資源費，并根據(jù)水資源緊缺程度，逐步提高征收標準。

2006年，國務院發(fā)布《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院令第460號，下稱《條例》），《條例》規(guī)定了水資源費的征收主體、征收標準、標準制定原則、計費原則、農業(yè)取水征收原則、繳納、申請緩繳、解繳、使用與監(jiān)督管理等內容，統(tǒng)一規(guī)范了水資源費征收的具體辦法。2008年，國家發(fā)展與改革委員會、財政部和水利部又聯(lián)合制定了《水資源費征收使用管理辦法》（財綜[2008]79號，下稱《辦法》），對水資源費征收、使用和管理做了具體規(guī)定，長江流域各省根據(jù)《條例》、《辦法》結合本省實際情況出臺和調整了本省的水資源費征收管理辦法以及征收標準。這些規(guī)定的出臺，標志著我國用水管理體系的初步建立。

但是由于水資源費征收的復雜性，以及相關理論研究的不成熟，一些疑難問題被擱置下來，有些情況的考慮欠周全，水資源費征收制度仍需要進一步完善，尤其是跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）界取水項目水資源費的征收標準、計費原則和分配比例等表述含糊，給實際工作帶來不便[1-5]。為了解決跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）界取水項目水資源費的征收問題，國家發(fā)展與改革委員會、財政部和水利部于2009年聯(lián)合下發(fā)了《關于中央直屬和跨省水利工程水資源費征收標準及有關問題的通知》（發(fā)改價格[2009]1779號，下稱《通知》），細化了中央直屬和跨省界水利水電工程所涉及的水資源費征收的有關問題。但是現(xiàn)行的水資源費征收管理制度中，關于跨省界調（引）水項目的水資源費征收的規(guī)定不夠明確，給實際的執(zhí)行和操作帶來了困難。

二、水資源費征收中的問題

對于跨省界調（引）水項目水資源費的征收，具體存在以下問題：

（一）征收主體是調出區(qū)還是調入?yún)^(qū)水行政管理部門爭論激烈

根據(jù)《條例》，水資源費由取水審批機關負責征收。其中，流域管理機構審批的，水資源費由取水口（即調出區(qū)）所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門代為征收。根據(jù)《辦法》規(guī)定，國務院或其授權部門批準的跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案調度的水資源，由調入?yún)^(qū)域水行政主管部門按照取水審批權限負責征收水資源費，即水資源費標準的制定和收取由水資源的調入?yún)^(qū)而非調出區(qū)執(zhí)行。例如，南水北調工程屬于國務院主管工程，按《辦法》規(guī)定應該按調入?yún)^(qū)執(zhí)行。但是，調出區(qū)不僅調走了水量造成了經(jīng)濟損失，還減少了環(huán)境容量，卻沒有體現(xiàn)對水權的擁有，甚至沒有得到相應的補償。這種不合理情形不僅不利于水資源的和諧開發(fā)利用，也不利于水資源的節(jié)約與保護。水源區(qū)在對水環(huán)境保護上做出很大犧牲，但在經(jīng)濟上卻沒有獲得明確補償。

對于其他跨省、自治區(qū)、直轄市實施的調水，如引水式水電站的取水，《辦法》規(guī)定了水資源費的征收機關，由相關省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商確定，并報財政部、國家發(fā)展改革委、水利部審核同意后執(zhí)行。相關省、自治區(qū)、直轄市不能協(xié)商一致的，由流域管理機構提出意見，報財政部、國家發(fā)展改革委、水利部審批確定。這一條款對水資源費征收并沒有設定具體的標準，而是采取“協(xié)商解決”或“上報流域管理機構”的方式，給水資源費征收的實際操作帶來困難。

（二）水資源費的分配辦法含糊不清

《辦法》規(guī)定了跨省界調（引）水項目水資源費的分配，由相關省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商確定，并報財政部、國家發(fā)展改革委、水利部審核同意后執(zhí)行。相關省、自治區(qū)、直轄市不能協(xié)商一致的，由流域管理機構提出意見，報財政部、國家發(fā)展改革委、水利部審批確定。這一條款對水資源費分配以及使用并沒有設定具體的標準，而是采取“協(xié)商解決”或“上報流域管理機構”的方式，這樣不僅無法徹底解決水資源費在涉水各行政區(qū)域之間的分配問題，而且沒有考慮到行政區(qū)域與調水管理單位之間的水資源費分配比例，所以勢必會造成相關各方的分歧。

（三）配套法規(guī)缺位，相關工作無法開展

對于某些一時難于裁定的疑難問題，《條例》采取了保留的做法，導致了一些實際工作無法實施，影響了水資源費征收和使用管理的有序開展。由國務院或其授權部門批準的跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案調度的水資源費標準采取的是“調入地標準”，但是作為非此類型的調水工程的水資源費費征收卻沒有設定具體的標準，而是采取“協(xié)商解決”方式，這又為流域管理機構設置了難題。

三、對策

綜合前文的分析，跨省界調（引）水項目水資源費的征收中的問題主要在于征收與分配兩個方面，考慮到實際中的可執(zhí)行性與公平高效的原則，提出以下對策建議：

（一）水資源費的征收

跨界調水主要指通過引水工程將一個水域的水轉移至另一地域或流域，所以后者在取水方面具有跨流域特征?？缧姓^(qū)域調水一般分為兩類[6]：

1.調水有專門的渠道，與調入?yún)^(qū)的水資源沒有混和，例如南水北調中線工程、引水式水電站?？缧姓^(qū)域的引水式電站的特點是取水建壩在A省，再利用人工水渠，將水流引到與下游河道有較大落差的B省，在B省修建電站，利用水流落差發(fā)電。這種情況的調水明顯具有供水的性質。引水式水電站的取水口所在地明確，按《辦法》規(guī)定由取水口所在地（調出區(qū)）水行政主管部門按照實際用水量核定水資源費和征收，水資源費征收標準采取調出區(qū)的標準。

2.調水經(jīng)過涵閘直接并入調入?yún)^(qū)的水道，與當?shù)厮Y源混和在一起，例如南水北調東線工程。此種情況比較復雜，調出的水沒有明確的取用水戶，調入?yún)^(qū)的取用水戶從河道里取用的是當?shù)厮c調入水的混合體，無法分清多少是外來水。針對這種情況，《辦法》第六條規(guī)定國務院或其授權部門批準的跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案調度的水資源，由調入?yún)^(qū)域水行政主管部門按照取水審批權限負責征收水資源費。其他跨省、自治區(qū)、直轄市實施的調水，水資源費的征收機關由相關省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商確定。不能協(xié)商一致的，由流域管理機構提出意見。

基于以上分析，跨行政區(qū)域調水項目水資源費的征收方案如下：

根據(jù)《辦法》第六條規(guī)定，首先由相關省份協(xié)商，協(xié)商不一致時，流域管理機構可以建議以下面的辦法征收：

1.引水式水電站。按《辦法》規(guī)定由取水口所在地（調出區(qū)）水行政主管部門按照實際用水量核定水資源費和征收，水資源費征收標準采取調出區(qū)的標準。

2.調水經(jīng)過涵閘直接進入調入?yún)^(qū)的水道，與當?shù)厮Y源混和在一起的取水項目。按《條例》規(guī)定“由調入?yún)^(qū)的取用水的單位和個人，根據(jù)所在地水資源費征收標準和實際取水量繳納水資源費”。

（二）水資源費的分配

根據(jù)前文分析，跨行政區(qū)域調水分為兩類：

1.調水有專門的渠道，與調入?yún)^(qū)的水資源沒有混和。在此種情況下，水資源費應該在取水口所在地政府與調水管理單位所在地（調入?yún)^(qū)）之間分配。然而，《辦法》并未對調出區(qū)與調入?yún)^(qū)的水資源費分配做出明確規(guī)定。鑒于引水式水電站的特點，引水式水電站的修建不會對當?shù)氐慕?jīng)濟產(chǎn)生巨大的直接影響，基于公平和高效的原則，除上繳國庫部分的水資源費，其他水資源費平均分配給相鄰的兩省。

2.調水經(jīng)過涵閘直接并入調入?yún)^(qū)的水道，與當?shù)厮Y源混和在一起。針對這種情況，《辦法》規(guī)定跨省、自治區(qū)、直轄市實施的調水，水資源費資金分配，由相關省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商確定。不能協(xié)商一致的，由流域管理機構提出意見。這一條款的規(guī)定既無法徹底解決水資源費在涉水各行政區(qū)域之間的分配問題，又明顯沒有考慮到行政區(qū)域與調水管理單位之間的水資源費分配比例。

基于以上分析，關于跨流域調水項目水資源費的分配，除國務院或其授權部門批準的跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案調度的水資源，由調入?yún)^(qū)域水行政主管部門按照取水審批權限負責征收水資源費。其他跨省、自治區(qū)、直轄市實施的調水，水資源費的征收機關由相關省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商確定。不能協(xié)商一致的，流域管理機構可以建議按以下方案分配水資源費：

1.在第一類調水情況下，水資源費應該在取水口所在地政府與調水管理單位所在地（調入?yún)^(qū)）之間分配。鑒于引水式水電站的特點，考慮取水口所在地的相關水務工作開支以及水源地水資源保護成本，留存于地方國庫的水資源費在相關省、自治區(qū)、直轄市之間的按比例分配，調出區(qū)與調入?yún)^(qū)按照1：1的比例進行分配。

2.在第二類調水情況下，為了體現(xiàn)調出區(qū)的水權、彌補對調出區(qū)造成的不利影響，以及督促調入?yún)^(qū)節(jié)約用水，應從調入?yún)^(qū)征收的水資源費中，分配一部分到調出區(qū)，分配的比例建議結合個案情況綜合考慮。

[1]張磊，趙志清.水資源費征收管理的現(xiàn)狀與分析 [J].吉林農業(yè)，2010，（10）.

[2]劉偉平，王國新，管恩宏，姜廣斌，陳獻.關于水資源費征收管理情況的調研[J].中國水利，2003，（5）.

[3]王海峰，張旺,龐靖鵬,范卓瑋.水資源費征收管理歷程及存在問題[J].價格月刊，2011，（8）.

[4]胡明，楊永德.省際邊界河流水資源費征收的博弈分析[J].武漢大學學報（工學版），2007，40（5）.

[5]胡明，楊永德，雒文生.跨界取水水資源費征收的博弈分析[J].水利學報，2008，（4）.

[6]胡明，曹志鵬.現(xiàn)行水資源費征收制度中存在的問題及解決思路[J].人民長江，2007，（11）.