非金融支付機構(gòu)異地經(jīng)營的監(jiān)管盲點及政策建議

崔 琳

（人民銀行銀川中心支行，寧夏 銀川 750001）

《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》的實施，確立了支付機構(gòu)合法經(jīng)營的地位，為支付機構(gòu)創(chuàng)造了良好的發(fā)展機遇。然而，在業(yè)務(wù)迅速發(fā)展的同時，有個別支付機構(gòu)重業(yè)務(wù)發(fā)展，輕風(fēng)險管理，忽視人民銀行的監(jiān)管，不遵守制度規(guī)定的約束，影響支付市場健康有序發(fā)展。尤其以支付機構(gòu)異地經(jīng)營存在的問題較為突出，本文從分析支付機構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營的形式及危害，歸納了人民銀行分支機構(gòu)監(jiān)管工作的難點，分析原因并提出相關(guān)政策建議。

一、支付機構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營的形式和危害

支付機構(gòu)支付業(yè)務(wù)大致可以分為四類：以支付寶為代表的互聯(lián)網(wǎng)線上支付，以手機支付為代表的移動支付，以POS收單和便民支付為代表的線下支付以及預(yù)付卡的發(fā)行與受理。由于互聯(lián)網(wǎng)支付具有不受時空限制的特性，因此支付機構(gòu)異地經(jīng)營的市場領(lǐng)域主要集中在后三類。

（一）支付機構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營的形式

以寧夏市場為例，支付機構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營的形式主要有以三類：一是派駐業(yè)務(wù)員開展相關(guān)業(yè)務(wù)。支付機構(gòu)在當(dāng)?shù)貨]有固定的營業(yè)場所，派業(yè)務(wù)員在當(dāng)?shù)赝卣股虘?。開展的業(yè)務(wù)以銀行卡收單業(yè)務(wù)為代表，業(yè)務(wù)員拓展商戶后，與商戶的協(xié)議簽訂、密鑰罐裝、機具后續(xù)維護(hù)等均由支付機構(gòu)法人機構(gòu)負(fù)責(zé)，不能落實《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》所提及的本地化服務(wù)和管理責(zé)任。二是依托通訊運營商開展支付業(yè)務(wù)。支付機構(gòu)與當(dāng)?shù)赝ㄓ嵾\營商分公司簽訂業(yè)務(wù)合作協(xié)議，由通訊運營商分公司在當(dāng)?shù)赝卣股虘簦Ц稒C構(gòu)負(fù)責(zé)提供在商戶布放的非接POS設(shè)備。作為實際運營方和資金管理方，以及提供相關(guān)的配套支持服務(wù)，支付機構(gòu)可以充分利用通訊運營商分公司已儲備的客戶資源拓展支付業(yè)務(wù)。如在當(dāng)?shù)亻_展手機支付業(yè)務(wù)，且不向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行備案。三是委托當(dāng)?shù)毓就卣故袌觥ＶЦ稒C構(gòu)通過與當(dāng)?shù)責(zé)o關(guān)聯(lián)關(guān)系的公司簽訂代理協(xié)議的方式，將發(fā)展特約商戶和對特約商戶的后續(xù)維護(hù)工作外包給當(dāng)?shù)毓?，在拓展銀行卡收單業(yè)務(wù)中存在對商戶資格審核不嚴(yán)、任意降低扣率等多種擾亂市場秩序的行為。

（二）支付機構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營的危害

支付機構(gòu)異地違規(guī)開展業(yè)務(wù)，勢必影響支付服務(wù)市場健康有序發(fā)展。首先是惡性競爭，破壞行業(yè)秩序。以銀行卡收單業(yè)務(wù)為例，個別支付機構(gòu)為了搶占市場，選擇給商戶更低費率、給代理或加盟商更高傭金的做法來拓展業(yè)務(wù)，或者在發(fā)展特約商戶時，只要求提供身份證及銀行卡號等簡單資料。其次是加大套現(xiàn)的風(fēng)險，個別支付機構(gòu)在異地經(jīng)營過程中，直接以“可以將個人結(jié)算賬戶作為收單賬戶，可以幫助客戶套現(xiàn)”等作為宣傳，吸引商戶的眼球。再次是消費者權(quán)益得不到保障，支付機構(gòu)異地經(jīng)營中展業(yè)和退出都較為隨意，一旦其退出造成在當(dāng)?shù)氐氖芾斫K端、清算服務(wù)突然中止，客戶將會投訴無門，嚴(yán)重?fù)p害客戶的合法權(quán)益或增加客戶實現(xiàn)合法權(quán)益的成本。

二、支付機構(gòu)異地經(jīng)營監(jiān)管存在的難點

（一）信息獲取難

目前，全國已取得《支付業(yè)務(wù)許可證》的支付機構(gòu)已有250家之多，大多支付機構(gòu)出于迅速搶占市場以及節(jié)約成本等方面的考慮，在異地經(jīng)營中通常是業(yè)務(wù)拓展先于機構(gòu)設(shè)立，支付機構(gòu)不設(shè)立分公司異地經(jīng)營，其向業(yè)務(wù)所在地人民銀行主動報備的意愿不高，人民銀行分支機構(gòu)獲取信息的渠道主要有關(guān)注媒體廣告、商戶收銀臺布放的機具以及金融消費者或銀行、銀聯(lián)的舉報等，造成人民銀行分支機構(gòu)獲取信息被動，掌握情況不全面、不及時，難以在第一時間實施有效監(jiān)管。

（二）調(diào)查取證難

支付機構(gòu)采取派駐業(yè)務(wù)員，與當(dāng)?shù)毓竞献?、代理等方式拓展業(yè)務(wù)時，對與支付機構(gòu)合作的商業(yè)機構(gòu)或個人，人民銀行分支機構(gòu)沒有行政調(diào)查和檢查權(quán)。對于支付機構(gòu)拓展的商戶，盡管《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》中提到“中國人民銀行分支機構(gòu)可以進(jìn)入與收單活動相關(guān)的經(jīng)營場所進(jìn)行檢查”，但是在實際工作中，直接到商戶調(diào)查取證并不順利。造成了人民銀行分支機構(gòu)對支付機構(gòu)異地經(jīng)營違規(guī)操作存在調(diào)查取證難的問題。

（三）整改落實難

人民銀行分支機構(gòu)對支付機構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營的監(jiān)管手段單一，目前主要采取的基本是三步走的處理方式，第一步約談支付機構(gòu)當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人，督促其限期整改；第二步向上級行通報情況、通過法人機構(gòu)加強監(jiān)管；第三步按照《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》第四十二條的規(guī)定對支付機構(gòu)進(jìn)行處罰，但是并不能有效限制支付機構(gòu)異地違規(guī)開展業(yè)務(wù)，支付機構(gòu)一邊派人與當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支機構(gòu)周旋，一邊繼續(xù)拓展業(yè)務(wù)，而整改意見卻遲遲不予落實。

三、造成監(jiān)管難題的原因

（一）支付機構(gòu)分公司的監(jiān)管機制尚不完善

《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》中規(guī)定“收單機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對實體特約商戶收單業(yè)務(wù)進(jìn)行本地化經(jīng)營和管理”，《支付機構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》中規(guī)定“支付機構(gòu)不得在未設(shè)立省級分支機構(gòu)的省從事預(yù)付卡業(yè)務(wù)”，明確了支付機構(gòu)異地從事銀行卡收單和預(yù)付卡業(yè)務(wù)需設(shè)立分支機構(gòu)?！斗墙鹑跈C構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》中規(guī)定“支付機構(gòu)的分公司從事支付業(yè)務(wù)的，支付機構(gòu)及其分公司應(yīng)當(dāng)分別到所在地中國人民銀行分支機構(gòu)備案”。但就目前發(fā)布的制度看，對支付機構(gòu)分公司的監(jiān)管主要還局限于設(shè)立備案，對于日常業(yè)務(wù)的監(jiān)管缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)，人民銀行分支機構(gòu)在日常的非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查仍處于自我摸索的狀態(tài)。

（二）通訊運營商支付機構(gòu)異地經(jīng)營監(jiān)管無據(jù)可依

通訊運營商支付機構(gòu)異地經(jīng)營主要從事以手機支付為代表的移動支付業(yè)務(wù)，人民銀行分支機構(gòu)在監(jiān)管中主要存在兩大方面問題，一是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)支付、移動支付的專項管理辦法尚未出臺，手機支付的定義尚不明確和統(tǒng)一。如在手機卡上加載支付賬戶，客戶存錢至該支付賬戶，即客戶可持手機在布放了配套POS的商戶實現(xiàn)閃付，對于這一業(yè)務(wù)是定義為手機支付還是預(yù)付卡，再如現(xiàn)在許多支付機構(gòu)推出的插在手機上的刷卡器，是屬于移動支付還是收單（移動POS）等等，如何正確界定，都沒有明確指導(dǎo)，人民銀行分支機構(gòu)在監(jiān)管中存在迷惑。二是通訊運營商支付機構(gòu)異地經(jīng)營主要依托當(dāng)?shù)赝ㄓ嵾\營商分公司，而目前相關(guān)管理辦法并沒有明確這一形式是否合規(guī)，對通訊運營商采取這一形式拓展業(yè)務(wù)時人民銀行分支機構(gòu)又該如何監(jiān)管，同時通訊運營商當(dāng)?shù)胤止疽矔J(rèn)為自己不屬于支付機構(gòu)，而不配合人民銀行分支機構(gòu)的工作，目前對于此類業(yè)務(wù)的監(jiān)管尚屬真空地帶。

（三）監(jiān)管協(xié)調(diào)機制尚未建立健全

在人民銀行內(nèi)部，目前就支付機構(gòu)監(jiān)管的溝通協(xié)作機制不夠健全，隨著支付機構(gòu)業(yè)務(wù)的不斷拓展，對于支付機構(gòu)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管工作重點已經(jīng)從準(zhǔn)入審批調(diào)整為支付機構(gòu)日常業(yè)務(wù)合規(guī)經(jīng)營與風(fēng)險防控，因此亟須構(gòu)建一套行之有效的內(nèi)部協(xié)作監(jiān)管機制。比如目前人民銀行分支機構(gòu)發(fā)現(xiàn)支付機構(gòu)存在異地未設(shè)立分支機構(gòu)即開展銀行卡收單業(yè)務(wù)時，多次督促未取得效果的情況下，會與該支付機構(gòu)法人機構(gòu)所在地人民銀行聯(lián)系，但目前溝通渠道不夠通暢，工作中有諸多不便。而在人民銀行外部，與工商、稅務(wù)等部門的協(xié)作監(jiān)管機制尚未建立，不能充分調(diào)動各監(jiān)管部門的行政資源，難以形成監(jiān)管合力。

（四）監(jiān)管人力不足，監(jiān)管水平有待提高

目前，人民銀行分支機構(gòu)負(fù)責(zé)支付機構(gòu)監(jiān)管的人員往往只有1～2人，而僅在寧夏這一經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，目前所掌握的開展業(yè)務(wù)的支付機構(gòu)分支機構(gòu)就有5家（備案和未備案合計）。同時支付機構(gòu)所從事的支付業(yè)務(wù)種類多，包含了銀行卡收單、預(yù)付卡、手機支付等，而每種支付業(yè)務(wù)的創(chuàng)新速度都可謂日新月異，對于監(jiān)管人員素質(zhì)要求很高。

（五）監(jiān)管成本大，違規(guī)成本低

人民銀行分支機構(gòu)對已備案的支付機構(gòu)分公司進(jìn)行非現(xiàn)場監(jiān)管以及開展現(xiàn)場檢查，均需要投入大量的人力物力。當(dāng)接到對于支付機構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營的投訴時，需投入人力物力去進(jìn)行調(diào)查，核實問題后還要督促整改。而按照《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》第四十二條規(guī)定，中國人民銀行分支機構(gòu)對支付機構(gòu)異地違規(guī)行為可以“責(zé)令其限期改正，并給予警告或處1萬元以上3萬元以下罰款”，與所投入的監(jiān)管成本相比，支付機構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營的成本太低。

四、相關(guān)政策建議

（一）建立支付機構(gòu)異地經(jīng)營的監(jiān)管制度

盡快頒布《支付機構(gòu)異地經(jīng)營管理辦法》，對以下問題進(jìn)行明確：一是明確對未按要求進(jìn)行備案的非法人支付機構(gòu)，業(yè)務(wù)所在地人民銀行可以通過向各銀行機構(gòu)發(fā)通報、借助媒體發(fā)布公告、與相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法等方式限制其業(yè)務(wù)開展，強化人民銀行的監(jiān)管權(quán)威；二是明確支付機構(gòu)依托通訊運營商當(dāng)?shù)胤止鹃_展支付業(yè)務(wù)是否合規(guī)，如果合規(guī)應(yīng)明確人民銀行分支機構(gòu)可以對通訊運營商當(dāng)?shù)胤止具M(jìn)行監(jiān)管、可以調(diào)取相關(guān)資料、可以進(jìn)行現(xiàn)場檢查，同時應(yīng)進(jìn)一步明確在業(yè)務(wù)開展中支付機構(gòu)和通訊運營商各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等；三是明確支付機構(gòu)異地經(jīng)營應(yīng)具備的條件、需履行的義務(wù)、違規(guī)責(zé)任、處罰措施等；四是對支付機構(gòu)異地設(shè)立分公司且備案，但是不開展業(yè)務(wù)的行為進(jìn)行規(guī)范。通過制定切實可行的監(jiān)管措施，為人民銀行分支機構(gòu)依法行政提供強有力的制度支撐。

（二）完善人民銀行對支付機構(gòu)跨地區(qū)監(jiān)管協(xié)作機制

進(jìn)一步明確支付機構(gòu)法人所在地和業(yè)務(wù)所在地人民銀行的監(jiān)管責(zé)任，建立支付機構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營處理流程。對于支付機構(gòu)異地經(jīng)營所在地的人民銀行通過督促、約談等方式仍不能發(fā)揮作用的，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的信息報送方式和渠道，將違規(guī)信息報送至其法人機構(gòu)所在地人民銀行和人總行相關(guān)部門。建立支付機構(gòu)的“信用檔案”，將支付機構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營信息寫入“信用檔案”，“信用檔案”的信息在人民銀行內(nèi)部共享，對于“信用檔案”記錄問題較多的支付機構(gòu)在今后變更以及分支機構(gòu)設(shè)立等方面實施更為嚴(yán)格的監(jiān)管。對于收單機構(gòu)或經(jīng)其授權(quán)的特約商戶所在地的分支機構(gòu)與特約商戶簽訂總對總銀行卡受理協(xié)議的，總行能夠建立信息庫匯總“總對總收單協(xié)議”情況，并在人民銀行內(nèi)部共享，便于人民銀行分支機構(gòu)掌握。

（三）建立與各職能部門自上而下的合作機制

與工商、稅務(wù)、公安、銀監(jiān)等部門建立協(xié)作監(jiān)管機制，充分利用各職能部門的行政資源，在對支付機構(gòu)異地經(jīng)營違規(guī)行為的調(diào)查處理方面，更好地發(fā)揮人民銀行分支機構(gòu)的監(jiān)管效能。以與工商行政部門建立合作關(guān)系為例，在營業(yè)執(zhí)照頒發(fā)方面，支付機構(gòu)分公司必須到當(dāng)?shù)厝嗣胥y行完成備案后，工商行政部門才可在營業(yè)執(zhí)照的營業(yè)范圍中加入銀行卡收單、預(yù)付卡等支付業(yè)務(wù)，促使支付機構(gòu)分公司到當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支機構(gòu)備案。對于不設(shè)立分公司即開展支付業(yè)務(wù)的支付機構(gòu)，在調(diào)查處理過程中借助工商部門的行政資源，從而提高人民銀行的監(jiān)管效力。

（四）培養(yǎng)監(jiān)管人才，不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段

針對支付業(yè)務(wù)創(chuàng)新迅速，監(jiān)管人員緊張的現(xiàn)狀，亟須培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)精、能力強的監(jiān)管隊伍，定期不定期的開展培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流，提高監(jiān)管人員的監(jiān)管水平。建立人民銀行自有的支付機構(gòu)監(jiān)管系統(tǒng)，結(jié)合反洗錢監(jiān)測系統(tǒng)以及中國銀聯(lián)的風(fēng)險監(jiān)測系統(tǒng)等，豐富支付機構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管的手段，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險防范風(fēng)險。積極發(fā)揮支付清算協(xié)會的作用，加強行業(yè)自律。定期或不定期的開展現(xiàn)場檢查，督促支付機構(gòu)異地開展業(yè)務(wù)合規(guī)經(jīng)營。對于不設(shè)立分支機構(gòu)即開展業(yè)務(wù)的支付機構(gòu)，一經(jīng)核實將從嚴(yán)從重查處，加大其違規(guī)成本。