后金融危機(jī)時(shí)代國(guó)際金融監(jiān)管新變化與思考

陳婉霞

（廣西科技大學(xué)鹿山學(xué)院，廣西 柳州 545616）

一、后金融危機(jī)時(shí)代國(guó)際金融監(jiān)管的新變化

（一）監(jiān)管理念發(fā)生變化，監(jiān)管力度加強(qiáng)

2008年的全球金融危機(jī)使全球經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，讓全球的金融監(jiān)管者意識(shí)到過(guò)度放松監(jiān)管的嚴(yán)重弊端，因此國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和各國(guó)的監(jiān)管者都開(kāi)始致力于運(yùn)用政府的力量加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管力度。2009年4月，G20倫敦金融峰會(huì)決定在G7成立的金融穩(wěn)定論壇（FSF）的基礎(chǔ)上，成立金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB），負(fù)責(zé)制定和實(shí)施促進(jìn)金融穩(wěn)定的監(jiān)管政策以及其他政策。2010年11月，全球銀行業(yè)監(jiān)管新協(xié)議《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》在G20首爾金融峰會(huì)上獲得通過(guò)，該協(xié)議對(duì)銀行的資本充足率、流動(dòng)性監(jiān)管等方面提出了更高要求。2010年7月，美國(guó)頒布實(shí)施號(hào)稱美國(guó)“大蕭條”以來(lái)改革力度最大、影響最深遠(yuǎn)的金融監(jiān)管改革法案《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》。英國(guó)則在2009年2月、2009年7月和2010年4月先后頒布了《2009年銀行法案》、《改革金融市場(chǎng)》以及《2010年金融服務(wù)法》白皮書(shū)。通過(guò)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和美英等國(guó)家的金融監(jiān)管改革，我們可以看出后金融危機(jī)時(shí)代的監(jiān)管理念由偏向放松轉(zhuǎn)變?yōu)槠蚬苤?，加?qiáng)了政府對(duì)金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)力度。

（二）關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管

金融危機(jī)發(fā)生前，各國(guó)審慎監(jiān)管的方式多為傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管，即關(guān)注單個(gè)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行的穩(wěn)定與安全。金融危機(jī)爆發(fā)后，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)意識(shí)到現(xiàn)代金融體系是一個(gè)規(guī)模龐大、各部分緊密相連的整體，傳統(tǒng)的以單個(gè)金融機(jī)構(gòu)為監(jiān)管對(duì)象的微觀審慎監(jiān)管難以滿足監(jiān)管的全面性要求，因此更加關(guān)注金融機(jī)構(gòu)整體行為、妥善維護(hù)金融市場(chǎng)整體穩(wěn)定的宏觀審慎監(jiān)管模式在危機(jī)后得到國(guó)際金融監(jiān)管組織以及各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的積極倡導(dǎo)。G20倫敦金融峰會(huì)后發(fā)布了《加強(qiáng)監(jiān)管和提高透明度》的報(bào)告，報(bào)告中把加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管排在25項(xiàng)建議里首要的4條建議，由此可見(jiàn)宏觀審慎監(jiān)管模式逐漸被國(guó)際社會(huì)所重視。為了加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，歐盟成員國(guó)在2010年9月達(dá)成一致，決定成立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（ESRB)。作為歐盟各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)者，該委員會(huì)的職責(zé)是制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)宏觀審慎風(fēng)險(xiǎn)作出判斷，并提出風(fēng)險(xiǎn)警告和決策建議。

（三）治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，新興市場(chǎng)國(guó)家在全球金融監(jiān)管中的地位提高

目前全球金融監(jiān)管仍處于多頭監(jiān)管的局面，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)際金融組織能夠獨(dú)自承擔(dān)起全球金融監(jiān)管的重任，其中，G20、FSF、IMF等具有全球影響力的國(guó)際金融組織都提出了一些監(jiān)管改革的措施，共同點(diǎn)之一都是提高了新興市場(chǎng)國(guó)家在全球金融監(jiān)管中的地位。2009年4月的G20倫敦金融峰會(huì)決定在由發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立和主導(dǎo)的金融穩(wěn)定論壇（FSF）的基礎(chǔ)上成立金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB），成員國(guó)擴(kuò)大到中國(guó)、印度、巴西等主要新興市場(chǎng)國(guó)家。2009年9月25日，全球19個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體和歐盟的領(lǐng)導(dǎo)人在匹茲堡金融峰會(huì)發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布二十國(guó)集團(tuán)（G20）將取代八國(guó)集團(tuán)（G8）成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)合作的首要全球性論壇，而G20里面就包括了中國(guó)、印度、巴西等主要新興市場(chǎng)國(guó)家。這些具有全球影響力的國(guó)際金融組織的改革都表明，新興市場(chǎng)國(guó)家在后金融危機(jī)時(shí)代能夠更多地參與到國(guó)際金融監(jiān)管的治理中，提高其在國(guó)際監(jiān)管事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)。

二、國(guó)際金融監(jiān)管新變化存在的問(wèn)題

（一）新變化存在多方博弈，重歐美發(fā)達(dá)國(guó)家而輕新興市場(chǎng)國(guó)家

國(guó)際金融監(jiān)管體系的改革是復(fù)雜而艱巨的，它會(huì)打破原有的利益分配格局，涉及到國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)利益的深刻變革，因此存在著多方博弈。從現(xiàn)有的改革進(jìn)程來(lái)看，國(guó)際金融監(jiān)管新變化主要還是考慮了歐美等綜合實(shí)力強(qiáng)勁的發(fā)達(dá)國(guó)家的利益。

首先是在國(guó)際金融監(jiān)管的治理結(jié)構(gòu)改革方面，仍然是由歐美發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)和掌控。如IMF的改革方案中，即便已經(jīng)提高了新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的投票權(quán)和份額，但實(shí)質(zhì)意義并不大，投票權(quán)和份額仍集中在少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)在IMF仍有“一票否決權(quán)”。其次是在國(guó)際金融監(jiān)管新規(guī)則的制定方面，許多國(guó)際金融監(jiān)管的新標(biāo)準(zhǔn)都是根據(jù)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融特征以及監(jiān)管制度存在的問(wèn)題來(lái)制定的，并沒(méi)有考慮新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況。由于新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家普遍存在著金融市場(chǎng)發(fā)展不完善、法律體系不健全、資金技術(shù)人才匱乏等各方面的制約條件，因此這些以發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況為依據(jù)的國(guó)際金融監(jiān)管新標(biāo)準(zhǔn)難免不適合新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。例如新巴塞爾協(xié)議中大幅提高銀行最低資本金比例，許多發(fā)展中國(guó)家的銀行現(xiàn)階段難以達(dá)到這樣的高要求。

（二）新變化仍存在一些缺陷，應(yīng)當(dāng)尋求幾個(gè)方面的平衡

一是尋求微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管之間的平衡。此次金融危機(jī)暴露出以單個(gè)金融機(jī)構(gòu)為監(jiān)管對(duì)象的傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管的不足，因而國(guó)際監(jiān)管組織和各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)大力強(qiáng)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管的重要性。但這并不意味著要用宏觀審慎監(jiān)管來(lái)取代微觀審慎監(jiān)管，宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管作為審慎監(jiān)管體系的兩大支柱，應(yīng)當(dāng)各自發(fā)揮其作用，宏觀審慎監(jiān)管致力于監(jiān)測(cè)、評(píng)估和防范整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)健運(yùn)行；而微觀審慎監(jiān)管則致力于監(jiān)測(cè)和控制單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)消費(fèi)者和投資者的切身利益。

二是尋求各國(guó)國(guó)內(nèi)監(jiān)管與國(guó)際監(jiān)管合作的平衡。新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著如何協(xié)調(diào)采用適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)管政策與遵循國(guó)際金融監(jiān)管新標(biāo)準(zhǔn)的兩難問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家之間的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)也并不一致。既要考慮各國(guó)實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況，又要形成較為公平、統(tǒng)一的規(guī)則，這對(duì)剛剛達(dá)成共識(shí)的國(guó)際金融監(jiān)管新標(biāo)準(zhǔn)是很大的考驗(yàn)，未來(lái)也許要在實(shí)踐過(guò)程中做多方面的調(diào)整和完善。

三是尋求對(duì)銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管與非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的平衡。本次國(guó)際金融監(jiān)管的新變化主要還是加強(qiáng)了對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，如《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》中對(duì)銀行實(shí)行更加嚴(yán)格的最低資本金比例和流動(dòng)性要求等內(nèi)容，多為針對(duì)銀行機(jī)構(gòu)所制定的，而非銀行金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有得到充分的重視。像影子銀行系統(tǒng)，這一系統(tǒng)游離于銀行體系之外，將銀行的貸款通過(guò)證券化轉(zhuǎn)移到資產(chǎn)負(fù)債表之外，逃避了監(jiān)管，并創(chuàng)造了大量高杠桿率的金融衍生工具，被認(rèn)為是引發(fā)金融危機(jī)主要原因之一，而它的監(jiān)管問(wèn)題還沒(méi)在此次國(guó)際金融監(jiān)管新變化中得到很好的解決，需要引起全球監(jiān)管者的重視。

三、我國(guó)應(yīng)對(duì)和適應(yīng)國(guó)際金融監(jiān)管新變化的對(duì)策

（一）加強(qiáng)參與各種層次的金融監(jiān)管合作

如今我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)成為緊隨美國(guó)之后的世界第二大經(jīng)濟(jì)大國(guó)，積極加強(qiáng)參與國(guó)內(nèi)各部門(mén)、區(qū)域間、全球性等各種層次的金融監(jiān)管合作，有利于樹(shù)立我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，也有利于我國(guó)在國(guó)際金融監(jiān)管中占領(lǐng)主動(dòng)權(quán)，更有利于我國(guó)在合作與交流中學(xué)習(xí)先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。

首先，我國(guó)“三行一會(huì)”等監(jiān)管職能部門(mén)之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，既要信息共享，共商對(duì)策，又要明確分工，避免監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，我國(guó)監(jiān)管部門(mén)要積極參與區(qū)域間和多變的金融監(jiān)管合作，在亞洲范圍內(nèi)，雖然已經(jīng)建立了“10+1”、“10+3”等合作機(jī)制，但是由于各國(guó)金融開(kāi)放程度以及各自利益不一致等原因，亞洲區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)管合作發(fā)展進(jìn)程緩慢，仍需要在政策協(xié)調(diào)、信息交換、危機(jī)管理、爭(zhēng)端解決等方面加快發(fā)展，而我國(guó)應(yīng)發(fā)揮亞洲經(jīng)濟(jì)大國(guó)的作用，積極做好組織撮合等工作。再次，我國(guó)要積極參與國(guó)際金融監(jiān)管改革，占據(jù)主動(dòng)權(quán)。在本輪國(guó)際金融監(jiān)管改革中，國(guó)際金融監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)、國(guó)際金融監(jiān)管制度規(guī)定等方面都出現(xiàn)了許多新變化，很多內(nèi)容還需要進(jìn)一步研究探討。此時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)把握機(jī)遇，積極參與國(guó)際貨幣基金組織、G20峰會(huì)、金融穩(wěn)定理事會(huì)、巴塞爾委員會(huì)等國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融組織和論壇開(kāi)展的各項(xiàng)改革活動(dòng)，明確提出我國(guó)的觀點(diǎn)和立場(chǎng)，爭(zhēng)取在國(guó)際金融監(jiān)管改革中占據(jù)主動(dòng)權(quán)。

（二）完善我國(guó)金融監(jiān)管的法律體系

我國(guó)現(xiàn)階段的金融監(jiān)管法律制度體系主要由《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《信托法》等法律法規(guī)構(gòu)成，這些法律法規(guī)的內(nèi)容過(guò)于概況和籠統(tǒng)，缺乏實(shí)際操作性，缺乏針對(duì)整個(gè)金融體系進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的法律法規(guī)，因此我國(guó)金融監(jiān)管的法律體系應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。

一是針對(duì)單方面的法律法規(guī)的完善。如完善金融市場(chǎng)發(fā)展急需的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制、存款準(zhǔn)備金制度、投資者和消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定、“三行一會(huì)”地位和具體職責(zé)權(quán)限的法律規(guī)定等。二是針對(duì)整個(gè)金融體系監(jiān)管的立法完善。首先在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》之外，制定單行的《保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理法》和《證券業(yè)監(jiān)督管理法》，使我國(guó)金融市場(chǎng)上銀行、保險(xiǎn)、證券三大領(lǐng)域都有各自具體而富有實(shí)際操作性的監(jiān)管法律。在此基礎(chǔ)之上，制定涵蓋整個(gè)金融體系、明確“三行一會(huì)”和各金融機(jī)構(gòu)權(quán)利義務(wù)的《金融監(jiān)管和服務(wù)法》，從而解決我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管模式下金融監(jiān)管過(guò)于分散，不利于對(duì)整個(gè)金融體系實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管的問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，宏微觀審慎雙管齊下

我國(guó)現(xiàn)價(jià)段的金融監(jiān)管屬于“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式，表明我國(guó)的金融監(jiān)管仍處于微觀審慎監(jiān)管的層面。這種監(jiān)管模式存在的主要問(wèn)題是各監(jiān)管機(jī)構(gòu)更關(guān)注于單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合程度低，缺乏一個(gè)涵蓋整個(gè)經(jīng)濟(jì)金融體系的宏觀審慎監(jiān)管框架，難以有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而容易出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空的雙重矛盾。

為了解決我國(guó)分業(yè)監(jiān)管模式的缺陷，一方面要加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。密切關(guān)注國(guó)際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各國(guó)金融監(jiān)管改革中關(guān)于宏觀審慎監(jiān)管的前沿理論和實(shí)踐成果，結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際，選用適合我國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管工具，制定科學(xué)的宏觀審慎監(jiān)管政策。在“一行三會(huì)”的監(jiān)管模式下，將我國(guó)的中央銀行——中國(guó)人民銀行作為統(tǒng)籌整個(gè)經(jīng)濟(jì)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者，建立起在中央銀行領(lǐng)導(dǎo)下的由“一行三會(huì)”、財(cái)政部、外管局等監(jiān)管職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組成的“金融監(jiān)管委員會(huì)”，讓其擔(dān)當(dāng)起對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)金融體系進(jìn)行系統(tǒng)性監(jiān)管的職責(zé)，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，要注重宏微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各自作用。宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管之間交叉重疊的地方很多，并沒(méi)有一個(gè)明顯的分界，因此宏微觀審慎監(jiān)管者需要協(xié)調(diào)配合。具體而言，微觀審慎監(jiān)管是由銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)對(duì)其所管轄領(lǐng)域的各個(gè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面仔細(xì)的監(jiān)管，而宏觀審慎監(jiān)管則需要“一行三會(huì)”、財(cái)政部、外管局等相關(guān)職能部門(mén)在中央銀行的領(lǐng)導(dǎo)下，共同協(xié)調(diào)配合，制定防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一政策。

（四）協(xié)調(diào)行政性監(jiān)管與市場(chǎng)性監(jiān)管，促進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)展

金融危機(jī)暴露出歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)度崇尚金融自由化、放松金融監(jiān)管所存在的嚴(yán)重弊端。相比之下，我國(guó)由于一直以來(lái)政府對(duì)于金融市場(chǎng)的行政管制較為嚴(yán)格，對(duì)具有較高風(fēng)險(xiǎn)的金融業(yè)務(wù)卡得緊，受金融危機(jī)的影響不大。然而，行政色彩濃厚的金融監(jiān)管使得我國(guó)金融市場(chǎng)缺乏活力，金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)嚴(yán)重不足，難以滿足國(guó)內(nèi)外投資者對(duì)于我國(guó)金融市場(chǎng)的投融資需求，阻礙了我國(guó)金融市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

針對(duì)這種情況，要改變我國(guó)金融監(jiān)管中行政性干預(yù)過(guò)度的現(xiàn)狀，明確各監(jiān)管部門(mén)具體的監(jiān)管權(quán)限和職責(zé)，避免管得過(guò)死、管得過(guò)嚴(yán)的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行自律性監(jiān)管，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、債權(quán)人、股東、媒體等社會(huì)力量的輿論監(jiān)督作用，切實(shí)保障相關(guān)群體的利益。行政性監(jiān)管與市場(chǎng)性監(jiān)管要協(xié)調(diào)配合，能通過(guò)市場(chǎng)主體自發(fā)監(jiān)督解決金融市場(chǎng)缺陷的，則無(wú)須政府行政力量過(guò)度干預(yù)，市場(chǎng)性監(jiān)管解決不了的，金融監(jiān)管部門(mén)再根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理，防范有法不依、隨意行使權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)的行為。此外，金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的動(dòng)力，是搶占未來(lái)全球金融市場(chǎng)制高點(diǎn)的制勝武器。因此，我國(guó)的金融監(jiān)管部門(mén)不能由于擔(dān)心市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而限制金融創(chuàng)新，相對(duì)于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的金融創(chuàng)新力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)當(dāng)大力鼓勵(lì)金融創(chuàng)新。在金融創(chuàng)新的道路上，我們可以借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)金融發(fā)展的實(shí)際情況，研發(fā)出適合我國(guó)的各類(lèi)創(chuàng)新性金融產(chǎn)品和服務(wù)。與此同時(shí)，各金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門(mén)及時(shí)跟蹤測(cè)評(píng)每項(xiàng)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)收益，落實(shí)責(zé)任制，防范風(fēng)險(xiǎn)。

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