創(chuàng)新服務業(yè)管理體制機制:經(jīng)驗借鑒及對策研究

盧曉蕊

(河南商業(yè)高等專科學校，河南 鄭州 450044)

服務業(yè)的發(fā)展離不開特定的政府管理體制機制。從新制度經(jīng)濟學的角度來講，任何一項經(jīng)濟行為，均離不開一定的制度環(huán)境，制度設計的合理，則能減少經(jīng)濟成本，提高經(jīng)濟益;反之，制度設計的不合理，則會為經(jīng)濟發(fā)展帶來體制性障礙，如果不能及時破除，就容易使經(jīng)濟發(fā)展鎖定在無效率的狀態(tài)。經(jīng)過近年來的努力，我國服務業(yè)總量不斷擴大，產(chǎn)業(yè)素質(zhì)不斷提高，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，已成為經(jīng)濟發(fā)展的強勁動力，但從總體上看，我國服務業(yè)的發(fā)展水平與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需求相比，仍存在發(fā)展相對滯后的問題。原因有多方面，其中一個很重要的原因就是體制機制障礙較多，嚴重制約了服務業(yè)的快速發(fā)展。因此，從制度的視角，抓住體制機制障礙這個制約服務業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，著力通過創(chuàng)新服務業(yè)管理體制機制，探尋加快推動服務業(yè)發(fā)展之路，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、制約服務業(yè)發(fā)展的管理體制機制障礙分析

(一)管理體制不完善。目前我國服務業(yè)管理體制與促進服務業(yè)加快發(fā)展存在的不適應之處主要表現(xiàn)兩個方面:一是多頭管理，條塊分割。在諸多服務業(yè)領域，尤其是具有跨界性、綜合性、混業(yè)性的服務業(yè)領域，業(yè)務涉及條條塊塊，要接受多個部門監(jiān)管，經(jīng)常出現(xiàn)政出多門狀況，影響產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展。同時，多頭管理還造成部門條塊分割、資源不能整合，市場培育存在較大困難。最明顯的是物流、軟件業(yè)、電子商務、科技服務等領域的公共技術(shù)服務平臺、公共信息平臺的基礎設施、區(qū)域性信息網(wǎng)絡、公共信息資源開發(fā)利用就存在大而全、小而全的條塊分割現(xiàn)象。部門行政壁壘、條塊分割，使得這些專業(yè)化服務平臺難以建立有償消費機制，造成低水平重復和資源浪費。二是服務業(yè)管理缺失明顯。對高技術(shù)服務業(yè)、文化創(chuàng)意、電子商務、養(yǎng)老、家政、物業(yè)、醫(yī)療保障等新型服務業(yè)，以及新興服務產(chǎn)品、新興服務業(yè)態(tài)和新型經(jīng)營模式缺乏有效引導和支持，一定程度上制約了新興服務業(yè)的發(fā)展。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?。在服務?jīng)濟發(fā)展過程中，政府的職責應該更多地集中在制度供給、法律體系、適度監(jiān)管及必要公共服務等方面，以讓市場充分發(fā)揮作用，形成大市場、小政府格局，為服務業(yè)加快發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境。但是，從我國服務業(yè)發(fā)展的情況來看，還大量存在政企不分、政事不分、政資不分、政府與中介機構(gòu)不分的狀況。一是在許多服務領域，政府仍然是服務活動的直接參與者和服務提供者，特別是通過成立國有企業(yè)、事業(yè)單位的形式進入服務領域從事服務活動，甚至成為一些服務領域具有壟斷地位的服務主體，在相當程度上影響甚至限制了民營資本、中小企業(yè)發(fā)展的市場空間。二是基本公共服務與非基本公共服務劃分不明晰?；竟卜諏儆诠伯a(chǎn)品，政府應切實擔負起保障責任，非基本公共服務應積極引入市場機制，用市場的力量促進其發(fā)展壯大，然而目前一些服務行業(yè)壟斷性強，不少非基本公共服務或由政府部門包攬，或由事業(yè)單位承擔，這不利于社會資本進入非基本服務領域，不利于公平競爭，也不利于提高服務效率和水平。三是對公共服務和社會服務的認識不清晰，特別是對一些具有較強準公共性、存在市場失靈問題的社會服務領域，例如教育、醫(yī)療、文化等領域，形成了以公共服務取代社會服務的現(xiàn)象，沒有按照市場經(jīng)濟本身的要求建立面向社會服務領域的規(guī)范嚴格的監(jiān)管制度，包括發(fā)展規(guī)劃、政府采購服務、補貼支持等有效的引導社會服務發(fā)展的政策體系長期缺失。而且更為重要的是，政府有限的公共資源使用過于分散，難以針對市場不能提供的社會服務方面發(fā)揮作用。

(三)以行業(yè)協(xié)會為主體的服務市場管理主體缺失。向發(fā)達市場經(jīng)濟及完善的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于改變政府作為服務市場直接管理者的職能與責任，由行業(yè)協(xié)會、商會等市場中介組織作為主要的市場管理者。目前我國服務業(yè)領域雖然也有相當數(shù)量的行業(yè)協(xié)會、商會等，但基本是由原來的政府機構(gòu)轉(zhuǎn)制而來，或仍然依附于現(xiàn)有行政管理機構(gòu)，缺乏獨立性和權(quán)威性。一方面，服務領域的專業(yè)資質(zhì)認定、服務資格認可、服務標準的制定、服務行為管理等管理權(quán)仍然掌握在政府部門之中，行業(yè)協(xié)會、商會等市場中介組織難以在這些方面發(fā)揮作用;另一方面，行業(yè)協(xié)會、商會等市場中介組織的運行方式行政化，缺乏行業(yè)服務意愿、能力和手段，難以得到服務企業(yè)的高度認同。以上問題的存在使合理有效的服務業(yè)治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)管機制難以形成，面對數(shù)量多、差異性較大的管理服務，主要依靠政府一個管理主體，在一定程度上造成監(jiān)管效率低、機制僵硬、監(jiān)管方式落后等弊端。

(四)多元化的服務市場參與主體尚未形成。服務業(yè)發(fā)展是建立在市場經(jīng)濟充分發(fā)展基礎上的，多元化服務市場主體的參與是服務業(yè)發(fā)展和服務經(jīng)濟水平不斷提高的重要基礎。缺乏多元化市場主體是我國服務經(jīng)濟發(fā)展遲緩、服務業(yè)發(fā)展水平偏低的又一個重要原因。主要表現(xiàn)在:一是所有制結(jié)構(gòu)不合理。服務領域國有經(jīng)濟比重依然較高。除傳統(tǒng)商貿(mào)領域和物流服務領域之外，服務領域中存在大量國有及國有控股企業(yè)和國有事業(yè)單位，如在新聞出版、廣播電視等行業(yè)，國有企業(yè)和事業(yè)單位仍占據(jù)絕對壟斷地位;在金融等領域雖然已經(jīng)出現(xiàn)了股份制、民營或外資等多元所有制企業(yè)，但國有經(jīng)濟的比重仍然偏高。二是事業(yè)單位改革進展緩慢。特別是在一些具有準公共服務性質(zhì)的社會服務領域，如非義務教育、新聞出版、廣播影視等服務領域，是國有事業(yè)單位為主導的服務行業(yè)。事業(yè)單位改革滯后造成公共資源供給不合理，直接影響到服務業(yè)發(fā)展活力的釋放和總體質(zhì)量的提升。三是民營經(jīng)濟和中小服務企業(yè)發(fā)展環(huán)境不寬松。民營服務企業(yè)在市場準入、投資融資等方面隱性壁壘多，玻璃門、彈簧窗現(xiàn)象明顯，發(fā)展環(huán)境亟待改善。

二、部分省市創(chuàng)新服務業(yè)管理體制機制的經(jīng)驗

部分省市在推進服務業(yè)體制機制創(chuàng)新進行了大膽探索，取得了明顯成效，不少方面值得借鑒。

(一)建立綜合管理機構(gòu)。服務業(yè)涉及部門多，且行業(yè)歸屬較難界定，導致“多頭管理”和“管理缺位”現(xiàn)象并存，為解決服務業(yè)綜合管理問題，部分省份成立了服務業(yè)綜合管理機構(gòu)。山東省成立了由省長任組長、常務副省長任副組長，省級32個有關(guān)部門負責人為成員的省服務業(yè)發(fā)展領導小組，統(tǒng)籌指導全省服務業(yè)發(fā)展工作，并在省發(fā)改委內(nèi)設省服務業(yè)發(fā)展領導小組辦公室，承擔全省服務業(yè)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)、組織指導等日常工作，全省各市(縣、區(qū))也建立了相應的組織領導和協(xié)調(diào)機構(gòu)。河南省鄭州市、洛陽市成立了政府部門管理機構(gòu)——服務業(yè)發(fā)展局，主要職責是會同有關(guān)部門擬定全市服務業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和重大政策，組織開展服務業(yè)綜合改革試點，安排市服務業(yè)發(fā)展引導資金，協(xié)調(diào)解決服務業(yè)發(fā)展中重大問題等。

(二)完善工作機制。山東省建立了服務業(yè)重點產(chǎn)業(yè)和重點工作協(xié)調(diào)推進制度，涵蓋了金融保險、現(xiàn)代物流、科技、信息、文化、旅游、房地產(chǎn)等11個重點產(chǎn)業(yè)和投資、統(tǒng)計、標準化三項重點工作協(xié)調(diào)推進制度，各項協(xié)調(diào)推進制度均設立相應的協(xié)調(diào)推進組，根據(jù)省政府領導同志工作分工和部門主要職能，明確了省政府分管領導、主管部門、組成部門，以及主要職責、協(xié)調(diào)事項、工作制度等，基本形成了上下聯(lián)動、左右互動的工作機制。江蘇省每年一季度召開服務業(yè)領導小組會議，不僅省有關(guān)部門主要領導參加，而且13個省轄市政府分管領導也參加，總結(jié)上年、部署當年、分解落實目標任務，做到目標有分解、責任有工、任務有落實、年底有考核，增強了部門發(fā)展服務業(yè)的主動性，激發(fā)了地方發(fā)展服務業(yè)的積極性，使部門從過去的管理者變成了本行業(yè)服務業(yè)發(fā)展的推動者，形成了各部門齊抓共促、各地競相發(fā)展的濃厚氛圍。

(三)深化服務業(yè)改革。一是加快推進服務業(yè)綜合改革試點工作。四川省成都市積極推進綜合改革試點，服務業(yè)發(fā)展專項資金總盤子增加到2.6億元，對總投資5億元人民幣以上且不分割出售產(chǎn)權(quán)的服務業(yè)重大項目給予財政獎勵。二是大力推進二三產(chǎn)剝離。山東省建立了企業(yè)剝離非核心業(yè)務工作聯(lián)席會議制度，并通過政府和企業(yè)兩個層面展開工作，自2007年至2011年9月山東全省共分離服務業(yè)企業(yè)6759家，增加地稅收入54.86億元①;此外浙江等省在推進企業(yè)分離發(fā)展服務業(yè)工作方面也卓有成效。三是積極推動服務業(yè)領域事業(yè)單位改革改制。廣東等省市加大事業(yè)單位改革力度，按照教育、醫(yī)療、文化、科技、體育、咨詢服務等行業(yè)中的營利性服務和非營利性服務不同屬性，引導營利性服務單位向企業(yè)化發(fā)展。

三、創(chuàng)新我國服務業(yè)管理體制機制的對策建議

創(chuàng)新服務業(yè)管理體制機制，首先要弄清楚方向問題。本文認為，創(chuàng)新服務業(yè)管理體制機制需要遵循四個價值取向:市場化運作、社會化服務、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和民營化主體。市場化是服務業(yè)發(fā)展的強大動力，市場化就是要求一些服務業(yè)要放寬市場準入，發(fā)揮市場機制在服務業(yè)資源配置中的基礎性作用。產(chǎn)業(yè)化是服務業(yè)發(fā)展的重要依托，要加快過去當做公益性、福利性來興辦的一些服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。社會化是服務業(yè)發(fā)展的重要基礎，就是要改變事業(yè)單位社會化服務程度低的現(xiàn)狀，打破企業(yè)、社會團體自我服務的狀態(tài)。民營化是服務業(yè)發(fā)展途徑，就是要在服務業(yè)領域形成多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的格局。［1］循著以上創(chuàng)新方向，在充分借鑒部分省市經(jīng)驗的基礎上，本文提出如下創(chuàng)新服務業(yè)管理體制機制對策建議。

(一)加快轉(zhuǎn)變政府職能。一是按照黨的十八大要求，深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，進一步取消和調(diào)整服務業(yè)領域的行政審批項目，凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出;凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批，把屬于市場和企業(yè)的職能歸還市場和企業(yè)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用。二是在公共服務領域，創(chuàng)新公共服務提供方式，將原來政府單一提供、直接提供的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會多元化提供相結(jié)合的方式;切實保障政府對非營利性服務單位投入，同時在投入方式上，改“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，促進公共服務提高效率和質(zhì)量。三是合理區(qū)分教育、醫(yī)療、文化、科技、體育、咨詢服務等行業(yè)中的營利性服務和非營利性服務，促進公共服務與市場化服務并行發(fā)展。

(二)建立健全服務業(yè)管理體制和工作機制。一是建立健全綜合協(xié)調(diào)管理體制。各級政府要建立健全服務業(yè)綜合性的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責研究擬定所轄區(qū)域服務業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和重大政策，協(xié)調(diào)解決服務業(yè)發(fā)展中重大問題，組織、協(xié)調(diào)、指導和督查服務業(yè)發(fā)展，著力解決服務業(yè)管理服務缺位、越位以及政出多門等問題。二是建立健全上下對口的縱向工作體系。按照強化機構(gòu)、完善機制、充實力量的基本思路，加快各級政府服務業(yè)組織機構(gòu)建設力度，盡快建立健全縱向服務業(yè)管理體系。同時，加強各級服務業(yè)管理機構(gòu)聯(lián)系溝通，建立完善服務業(yè)運行監(jiān)測監(jiān)控制度、重大問題報告制度、重點項目跟蹤推進制度、重點工作督促檢查制度，形成上下聯(lián)動、整體推進的服務業(yè)工作新格局。三是建立健全部門聯(lián)動的橫向工作機制。服務業(yè)工作涉及部門多，需要全方位、多層次的協(xié)作配合和共同推進，在確保各級服務業(yè)綜合性管理協(xié)調(diào)機構(gòu)牽總頭、負總責的同時，充分調(diào)動同級行業(yè)部門的工作積極性、主動性，形成統(tǒng)分結(jié)合、相互配合、協(xié)調(diào)高效的服務業(yè)發(fā)展聯(lián)動機制，分解落實目標任務，及時掌握服務業(yè)行業(yè)發(fā)展的新情況、新問題，協(xié)調(diào)解決服務業(yè)發(fā)展中的重大問題。四是建立健全服務業(yè)市場管理體系。加強工商、質(zhì)檢等部門服務業(yè)市場管理職責，建立完善服務市場準入制度，推進服務質(zhì)量體系建設，加強市場管理、行業(yè)自律、品牌創(chuàng)建、標準制訂、教育培訓等工作，優(yōu)化服務業(yè)發(fā)展外部環(huán)境，推動服務業(yè)健康快速發(fā)展。

(三)完善服務業(yè)社會中介組織體系。一是進一步理順政府與中介組織的關(guān)系，科學合理界定政府與行業(yè)協(xié)會、商會等中介組織的職能邊界，逐步將應該由行業(yè)協(xié)會和商會行使的經(jīng)濟管理職能和社會職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會和商會，做到各有其位，各司其職。二是“規(guī)范社會中介組織的行為，保護其合法權(quán)益，促進管理體制和運行機制轉(zhuǎn)換。”［2］三是完善中介市場準入制度，打破所有制和行政區(qū)域局限，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，引導自發(fā)組建區(qū)域性行業(yè)協(xié)會。四是積極引導同一領域、服務高度重合、同質(zhì)競爭激烈的中介組織，在自愿的基礎上，加快聯(lián)合重組步伐，培育打造中介組織品牌。

(四)積極培育多元化的服務市場主體。一是深化國有服務業(yè)企業(yè)改革。進一步完善國有服務業(yè)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，引導企業(yè)合理利用多層次資本市場，支持有條件的企業(yè)改制上市。深化服務業(yè)壟斷性行業(yè)改革，在區(qū)分和剝離競爭性環(huán)節(jié)的基礎上，逐步引入市場競爭機制。二是加快服務業(yè)領域事業(yè)單位改革。在清理規(guī)范的基礎上，按照社會功能對事業(yè)單位進行分類改革，推進政事分開、事企分開，強化事業(yè)單位的公益屬性，使其回歸提供公共服務的本來屬性。同時，引導具有生產(chǎn)經(jīng)營職能的服務類事業(yè)單位向企業(yè)化發(fā)展，給予過渡期扶持政策，妥善安排員工安置和資產(chǎn)處置工作，鼓勵通過員工參股經(jīng)營項目，風險利益捆綁運營的模式增強轉(zhuǎn)制后企業(yè)活力。三是完善和落實促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的各項政策措施，鼓勵民間資本進入服務業(yè)領域。放寬服務業(yè)，尤其是經(jīng)營性現(xiàn)代服務業(yè)的市場準入，鼓勵和支持各類資本進入法律法規(guī)未禁入的服務行業(yè)和領域，大力推進現(xiàn)代服務業(yè)的市場化、社會化、產(chǎn)業(yè)化進程。改變服務業(yè)部分行業(yè)壟斷經(jīng)營嚴重、市場準入限制過嚴和透明度低的狀況，按市場主體資質(zhì)和服務標準，逐步形成公開透明、管理規(guī)范和全行業(yè)統(tǒng)一的公平、公正的市場準入制度。

注釋：

①數(shù)據(jù)來自山東省服務業(yè)辦公室網(wǎng)站。服務業(yè)協(xié)調(diào)處：《我省加大工作力度 推動企業(yè)剝離非核心業(yè)務深入開展》，2011 年11 月 1 日，http：//www.sdjw.gov.cn/art/2011/11/1/art_237_43223.html

［1］任保平.“十二五”時期服務業(yè)體制創(chuàng)新應遵循的戰(zhàn)略，改革［J］.2010，(6).

［2］王岐海.關(guān)于社會中介組織改革的思考.廣東機構(gòu)編制網(wǎng)(http：//www.gdbb.gov.cn/detail.jsp?infoid=6578)，2009－07－24.