關(guān)于提高我國政府預(yù)算透明度的探析

謝 展

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

預(yù)算透明度是公共財政的本質(zhì)特征之一，也是實現(xiàn)財政民主的重要制度安排。目前預(yù)算透明度比較權(quán)威的概念是國際貨幣基金組織財政事務(wù)部在《財政透明度手冊》中所采納的由可彼茨與卡勒（Kopits and Craig，1998）給出的定義：預(yù)算透明度是指向公眾公布政府結(jié)構(gòu)與職能、財政政策取向、公共部門帳目和財政籌劃，公眾被定義為包括所有與制定和實施財政政策有關(guān)的個人與組織。根據(jù)這一定義，預(yù)算透明度的核心是要求以及時的、系統(tǒng)的方式對所有相關(guān)的預(yù)算信息的充分披露，包括用來編制預(yù)算的經(jīng)濟(jì)假設(shè)、政府資產(chǎn)和負(fù)債、稅式支出以及對數(shù)據(jù)可靠性的建議。

一、近年來政府預(yù)算透明度建設(shè)的進(jìn)展

我國的政府預(yù)算透明建設(shè)起步較晚，從1998年中央財政決算和中央財政審計報告以及1999年國家審計署代表國務(wù)院在第九屆全國人大常務(wù)委員會第十次會議上作題為 《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計工作報告》開始，我國政府開始重視政府預(yù)算的透明建設(shè)，在報告中明確指出我國政府預(yù)算管理存在的突出問題，并提出了要改進(jìn)和規(guī)范政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和審計工作。在人大報告的指導(dǎo)下，財政部組織進(jìn)行調(diào)研，摸清我國的實際情況和具體問題，并在借鑒西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗和成功做法的基礎(chǔ)上，出臺了《關(guān)于落實全國人大常委會意見，改進(jìn)和規(guī)范預(yù)算編制工作的請示》，后經(jīng)過人大會議的審核批準(zhǔn)，于1999年9月20日頒發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的通知》，由此正式開始了我國部門預(yù)算的序幕。我國部門預(yù)算開始實施后，2004年實施新的預(yù)算分類體系，2007年實行新的政府收支分類科目，這些措施提高了預(yù)算管理的透明度，也實現(xiàn)了和國際的接軌。

2008年5月1日起開始施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》，標(biāo)志著我國政府信息公開和信息透明躍上了一個新的臺階。2010年3月十一屆全國人大三次會議上的政府工作報告增加了關(guān)于“增強(qiáng)財政預(yù)算的透明度”的表述。2010年3月30日國土資源部根據(jù)中央要求和財政部門安排率先公開本部門預(yù)算，2010年4月1日財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、科技部公開了其部門預(yù)算。

2010年3月，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)政府網(wǎng)站發(fā)布《白廟鄉(xiāng)2009年財政決算情況說明》、《白廟鄉(xiāng)2010年財政收人項目表》、《白廟鄉(xiāng)2010年財政預(yù)算支出項目表》、《白廟鄉(xiāng)政府2010年度1月定補(bǔ)優(yōu)撫金發(fā)放花名冊》等各種財務(wù)收支報表，大到近40萬元的社會保障，小到每個在職人員工資補(bǔ)貼情況，甚至開會購買的信紙1本1.50元等都在公開之列。白廟鄉(xiāng)公開財政預(yù)算和政府開支情況的做法，為推進(jìn)我國地方財政決策的民主化、透明化、制度化建設(shè)開了先河。

除了中央及各級地方政府的重視之外，民間組織和學(xué)者的力量也積極推動政府預(yù)算透明度發(fā)展。2006年，深圳市“公共預(yù)算觀察志愿者”民間組織，向十幾個中央部委及地方政府提出了查看預(yù)算。2008年5月1日，公民徐建國向湖北省黃岡市黃州區(qū)交通局提出書面申請，要求其公開有關(guān)摩托車養(yǎng)路費征收標(biāo)準(zhǔn)、辦理程序、違規(guī)處罰等信息。2009年上海律師嚴(yán)義明就4萬億元投資計劃向國家發(fā)改委和財政部提出的信息公開要求，其意義更為明顯。同年，廣州市財政局應(yīng)其申請將市級部門預(yù)算公開掛到政府的網(wǎng)站上。民間組織和學(xué)者的力量已經(jīng)和政府的有關(guān)舉措形成一種合力，推動著預(yù)算透明度建設(shè)步伐的加快。

二、我國政府預(yù)算透明度面臨的問題

盡管我國政府預(yù)算透明改革取得了長足的發(fā)展和進(jìn)步，但政府預(yù)算透明在制度上和執(zhí)行上還存在相當(dāng)多的問題。

（一）政府預(yù)算運行過程缺乏透明性。在我國，國家機(jī)關(guān)全權(quán)掌控預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行過程，預(yù)算的過程只在政府、財政、部門和單位之間運行，不對公眾開放，公眾的民主參與程度很低，預(yù)算過程明顯缺乏透明度。雖有個別地方試行參與式預(yù)算編制，提高民眾的參與度，但與公眾對公開的要求還是有差距。預(yù)算編制過程不公開，財政部門及政府的各專業(yè)部門習(xí)慣以會議的方式?jīng)Q定下一年的預(yù)算策略和政府開支的優(yōu)先次序，公眾對預(yù)算編制過程的參與空間極其有限，無法對預(yù)算編制施加影響，更無從知曉政府如何執(zhí)行預(yù)算，這些都有礙預(yù)算制度的科學(xué)化、民主化發(fā)展。

（二）政府預(yù)算監(jiān)督乏力。預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全，致使我國預(yù)算約束力較弱，預(yù)算透明度不高。當(dāng)前我國預(yù)算監(jiān)督存在著這樣的問題:預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)分工不明確、人大沒有真正落實監(jiān)督權(quán)力和社會監(jiān)督不力。目前我國的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)都參與預(yù)算監(jiān)督但各機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工尚不明確，監(jiān)督力度強(qiáng)弱不力，影響整體效能的有效發(fā)揮。人代會作為預(yù)算監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)缺乏對公共預(yù)算的實質(zhì)性監(jiān)督，各級人代會由于受到人力、信息不完全等方面的制約，往往流于舉手表決通過的形式。每年各級財政部門向人大提交的支出預(yù)算報告簡單粗糙，只列出了預(yù)算總數(shù)，預(yù)算報告幾乎一頁紙就可以列完。人大代表從這些數(shù)字根本就不能看出每一筆花在哪里，怎么花的，更不用說對預(yù)算支出的范圍和方向提出建議，這種粗糙的支出預(yù)算報告很大程度上制約了公眾的參與。據(jù)《人民代表報》的一項問卷調(diào)查顯示，約83.1%的代表未曾使用過提出質(zhì)詢案的權(quán)力，僅1/5的代表曾經(jīng)參與過質(zhì)詢活動，其中參與3件的只占0.89%，不少地方從人大常委會成立起沒有提出過一起質(zhì)詢案。預(yù)算執(zhí)行過程中，立法部門缺乏對預(yù)算執(zhí)行的有效控制和約束，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整的隨意性;在監(jiān)督方法上，往往采取突擊性的事后監(jiān)督，缺少經(jīng)常性和制度化的監(jiān)督;監(jiān)督處理不力，處罰不嚴(yán)，缺乏預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性。

（三）政府預(yù)算信息公開程度低。據(jù)有關(guān)資料介紹，中國政府在信息控制上一直處于壟斷地位，政府機(jī)構(gòu)手中掌握著80%的社會信息。大量的政府部門報告、經(jīng)濟(jì)分析及統(tǒng)計數(shù)據(jù)（尤其是財政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)）只通過內(nèi)部文件的形式存檔，這種做法對外界尤其是社會公眾平添了人為的屏障，大大降低了預(yù)算透明度，使公眾無法了解政府的決策，更無法對政府的管理是否合理做出評價。即使是一些政府己經(jīng)公布了的預(yù)算報告，其內(nèi)容也過于簡化，真正財政預(yù)算的來龍去脈很難讓普通公眾了解到。即使在人代會上，參會代表所看到的預(yù)算案上也會赫然印上“保密、會后收回”的字樣。在這種情況下，公眾對國家的預(yù)算安排根本無從找到途徑得以詳細(xì)的了解。納稅人依照我國稅法的要求將稅收交上去了，但政府收到這些稅收之后到底是如何使用這些收入的，各個地方各個方面各個項目都支出了多少，支出金額是否合理，財政資金的使用績效怎樣，政府的公共服務(wù)支出使多少百姓受益，這些情況公眾卻無從知道答案。

三、推進(jìn)政府預(yù)算透明的幾點建議

政府預(yù)算透明要做到切實可行，讓大家看懂，真正發(fā)揮監(jiān)督作用，需要一個逐步完善的過程。近期來看，推進(jìn)財政預(yù)算公開的進(jìn)程應(yīng)在以下幾個主要方向上努力。

（一）積極鼓勵公民參與政府預(yù)算編制。公民參與，又稱公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。公民參與是實現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑，可以防止公共權(quán)力的濫用，可以使公共政策更加科學(xué)和民主，可以促進(jìn)社會生活的和諧與安定，公民參與本身就是體現(xiàn)公民的價值。當(dāng)然，公民的參與需要設(shè)計一整套理性的參與程序，近年來，我國一些地方政府的公民參與預(yù)算實踐經(jīng)驗值得其他地方學(xué)習(xí)和借鑒，例如溫嶺預(yù)算的公民參與模式是由黨委政府組織來引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)基層人大作為制度保障，公民通過人大代表參與政府財政預(yù)算的制定與監(jiān)督，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人大以及公民通過“民主懇談”的方式對全鎮(zhèn)的財政預(yù)算進(jìn)行討論、辯論、修改、審定。而焦作市公眾參與預(yù)算決策的形式比較常用，從項目選擇、項目公示、專家論證、社會聽證，到人大常委初審部門預(yù)算，都注意廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。在不同的環(huán)節(jié)配之以不同的參與形式；根據(jù)不同的需要，側(cè)重傾聽不同人群的意見；既有部門領(lǐng)導(dǎo)參加，也有人大代表、專家學(xué)者、社會監(jiān)督員和普通民眾參與。

（二）加強(qiáng)人大對預(yù)算資金決策階段的監(jiān)督改革。一是提前介入、溝通情況、聽取匯報，進(jìn)行預(yù)審。加強(qiáng)與財政部門的聯(lián)系，提前了解掌握本地區(qū)財政、經(jīng)濟(jì)形勢、稅收和其他收入等預(yù)測情況以及部門預(yù)算編制情況，聽取財政部門關(guān)于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況和下年度預(yù)算草案初步方案的匯報，就有關(guān)問題開展調(diào)研，提出意見，加強(qiáng)與財政部門溝通、協(xié)調(diào)，對預(yù)算初步方案進(jìn)行調(diào)整等。二是會前的初步審查。人民代表大會召開的一個月前，聽取財政部門關(guān)于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況和下年度預(yù)算草案的匯報，對預(yù)算草案進(jìn)行初步審查，提出意見和建議，草擬審查報告稿。三是審查批準(zhǔn)。代表大會期間，代表對本級政府提交的預(yù)算報告仔細(xì)閱讀，認(rèn)真審查政府預(yù)算草案。在各代表團(tuán)分組討論、審議預(yù)算執(zhí)行情況報告和預(yù)算草案時，提出意見和建議。預(yù)算審查報告的主要內(nèi)容包括:對上年度預(yù)算執(zhí)行情況客觀評價，實事求是地指出問題;對當(dāng)年的預(yù)算草案進(jìn)行認(rèn)真分析;提出大會是否批準(zhǔn)預(yù)算的建議;提出對今后的預(yù)算及財政工作意見和建議等。

（三）建立預(yù)算信息披露制度。預(yù)算管理是否透明很大程度取決于政府預(yù)算狀況披露的及時性、可靠性，建立信息披露制度是政府財政信息對社會公眾保持透明的重要渠道。依據(jù)國際組織財政透明度的規(guī)范性文件以及一些發(fā)達(dá)國家的成功做法，筆者認(rèn)為財政部應(yīng)當(dāng)將預(yù)算編制指導(dǎo)原則、預(yù)算內(nèi)容、財政規(guī)劃書、財政風(fēng)險及風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制等幾個基本方面進(jìn)行披露，以利于公眾更為及時地了解政府的財政政策以及相關(guān)財經(jīng)專家參與預(yù)算的論證工作。在具體的操作方面，可以如下：1.向公眾公布細(xì)化的部門預(yù)算，使用者可通過政府網(wǎng)站上的導(dǎo)航和索引進(jìn)行查詢?？紤]到目前預(yù)算公開在中央一級還難以具體到每一個支出項目，可先建立專項報告制度，披露政府的大中型投資項目和公眾關(guān)心的涉及民生項目的支出，如三農(nóng)、教育、醫(yī)療和社保方面的支出，這些專項支出對外要公開具體的項目金額，便于公眾了解政府的政策意圖并監(jiān)督預(yù)算資金使用。在省市一級，預(yù)算的公開可以考慮先細(xì)化到每一個支出部門，再依據(jù)財政環(huán)境的規(guī)范化發(fā)展逐步細(xì)化到每一個項目。2.制定面向普通公眾的預(yù)算解釋性文件及預(yù)算手冊，用于披露財政目標(biāo)、預(yù)算編制規(guī)則和政策以及財政風(fēng)險的評估，通過普及財政預(yù)算等知識促進(jìn)財政信息的公開。3.及時在各級財政部門網(wǎng)站公布預(yù)算執(zhí)行的中期報告（季報、年中報）、年終決算報告和歷史數(shù)據(jù)等。在報告中，應(yīng)將實際執(zhí)行情況與預(yù)算進(jìn)行比較，并說明出現(xiàn)偏差的原因以及超收或赤字的應(yīng)對情況；將本年度與上年度預(yù)算執(zhí)行情況比較，并對財政狀況的變化做出分析;將實際經(jīng)濟(jì)情況與預(yù)測經(jīng)濟(jì)情況指標(biāo)進(jìn)行比較說明，并將有可能出現(xiàn)的預(yù)測不準(zhǔn)確的原因進(jìn)行分析。此外，對于政府年終決算報告應(yīng)滿足財政透明度及時性的要求，在預(yù)算年度結(jié)束后三個月內(nèi)向公眾進(jìn)行詳細(xì)的披露。

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