推動社會組織發(fā)展 服務(wù)社會管理創(chuàng)新——探尋中外社會組織健康發(fā)展之路

★ 李 瑩

一、健康發(fā)展的社會組織在當(dāng)代中國具有重要意義

當(dāng)前，我國正處于發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時也是矛盾凸顯期，人們的社會心理和行為方式發(fā)生深刻變化，利益訴求更加多樣，精神文化需求、自我實(shí)現(xiàn)需求更加強(qiáng)烈，社會建設(shè)所處的時代背景和文化環(huán)境日趨復(fù)雜。健康發(fā)展的社會組織是適應(yīng)變化、迎接挑戰(zhàn)的重要平臺。社會組織可以把不同群體凝聚在一起，針對不同的利益訴求打開不同的表達(dá)窗口，使社會情緒得到消解和疏導(dǎo);社會組織通過自我管理、自我服務(wù)，推動公共文化建設(shè)，使基層群眾的精神文化生活不斷豐富;社會組織在安排社會就業(yè)方面也逐漸發(fā)揮著重要作用;社會組織的公益互益的價值取向、自律互律的運(yùn)行特點(diǎn)、無償?shù)蛢數(shù)纳鐣?wù)，都具有政府組織、企業(yè)組織不可替代的功能和作用。

社會組織植根于基層群眾，是社會的末梢神經(jīng)。在社會矛盾和社會沖突緣起之時，社會組織最易察覺。健全的社會組織，能夠及時預(yù)警，迅速應(yīng)對，避免矛盾沖突的擴(kuò)大和加劇。即使在矛盾沖突發(fā)生以后，社會組織也能起到“潤滑劑”和“減壓閥”作用，達(dá)到化解社會矛盾、消除社會壓力的效果。健康發(fā)展的社會組織對理順社會情緒、化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定至關(guān)重要。

近年來，我國社會組織呈現(xiàn)出健康快速發(fā)展的良好勢頭，社會組織在社會建設(shè)中的作用越來越突出。為此，中共十七屆五中全會對社會組織建設(shè)提出了明確要求，強(qiáng)調(diào)要培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導(dǎo)其參與社會管理和服務(wù);要發(fā)揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會管理和服務(wù)合力。可以說，當(dāng)前我國社會組織建設(shè)和發(fā)展面臨著難得機(jī)遇，也肩負(fù)著重要使命。

二、國外社會組織管理創(chuàng)新中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

國外的社會組織17世紀(jì)開始出現(xiàn)，19世紀(jì)以來數(shù)量明顯增多，影響也越來越大。概括起來，國外社會組織發(fā)展具有如下特點(diǎn):

(一)自身建設(shè)不斷規(guī)范

國外社會組織大多與政府部門、企事業(yè)單位相分離，是從事公益性事業(yè)的非營利機(jī)構(gòu)，保持著較強(qiáng)的獨(dú)立性。不斷完善的內(nèi)部管理制度，使得社會組織自身能夠按照核準(zhǔn)的章程自我運(yùn)行、自我管理、自我發(fā)展。

以養(yǎng)老方面的社會組織為例，日本養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)按照法律規(guī)范保持著很強(qiáng)的獨(dú)立性，養(yǎng)老護(hù)理人員隊伍具有明顯的專業(yè)化、職業(yè)化特點(diǎn)，對養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)申辦、營運(yùn)和管理等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)化和規(guī)范化評估體系也較為完善。澳大利亞注重養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部制度與服務(wù)人員、硬件設(shè)備同等重要，管理的規(guī)范化程序相當(dāng)高。1997年，澳大利亞在老年照護(hù)方面出臺專門法律，建立了包括信息告知和公開、服務(wù)記錄保留、對專業(yè)機(jī)構(gòu)評價的配合和反應(yīng)、周圍環(huán)境和條件變化的報告、抱怨投訴處理及員工培訓(xùn)和發(fā)展等一系列制度。

(二)法制保障不斷健全

國外社會組織適應(yīng)外部環(huán)境的要求，不斷健全行業(yè)自律機(jī)制和失信懲罰機(jī)制，保障社會組織的健康有效運(yùn)行。

一方面，政府陸續(xù)出臺相關(guān)配套法律法規(guī)，保障社會組織的運(yùn)行和發(fā)展有法可依，有法必依，違法必究。再以養(yǎng)老方面社會組織發(fā)展為例。日本自20世紀(jì)60年代至今，先后出臺關(guān)于養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)的法律10余部，同時制定了大量規(guī)范養(yǎng)老組織行為的條例、法令和政策。澳大利亞1997年出臺了《老年照護(hù)法案》，將準(zhǔn)入許可與補(bǔ)助相聯(lián)系，賦予政府對補(bǔ)助資金使用者進(jìn)行事前許可、事中監(jiān)督和事后懲戒的職權(quán)，以保障資金的節(jié)約與有效利用。

另一方面，職能部門切實(shí)加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管。為促進(jìn)社會組織行為規(guī)范，推動社會組織有序發(fā)展，民政、稅務(wù)、審計、檢察、司法等多個部門聯(lián)動，采取多種形式，借助各種手段，強(qiáng)化登記管理和行政監(jiān)督，構(gòu)建了針對社會組織的多元監(jiān)管格局。

(三)政府與社會組織的功能定位逐漸明晰

西方國家也曾經(jīng)歷過“政府主導(dǎo)一切”的階段，對社會組織的認(rèn)識是逐步改進(jìn)的。上世紀(jì)90年代以來，包括聯(lián)合國在內(nèi)的一些國際組織和許多國家都設(shè)立了鼓勵社會管理創(chuàng)新的“公共服務(wù)獎”。美國、巴西、南非等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或社會組織設(shè)立了鼓勵政府創(chuàng)新的獎勵計劃。隨著社會管理改革創(chuàng)新，西方國家對社會組織的功能定位愈加明晰，政府和社會組織職能的分離步伐隨之加快。目前，大多數(shù)西方國家通過稅收優(yōu)惠、財政直接撥款、購買公共服務(wù)、建立戰(zhàn)略支持框架體系、政府機(jī)構(gòu)改革等手段，為社會組織提供支持性服務(wù)。政府對自身的定位從“全能保姆”變成了“合作者和引導(dǎo)者”。

“9.11”事件后，特別是次貸危機(jī)后，美國公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)較大變化，創(chuàng)新風(fēng)氣日濃。一方面，政府有限度的擴(kuò)張權(quán)力、擴(kuò)大影響，以更加積極的姿態(tài)參與公共服務(wù);另一方面，加大對 NGO的支持力度，進(jìn)一步發(fā)揮民間組織的服務(wù)功能［1］，在支持社會組織發(fā)展壯大，以便更好地承擔(dān)社會服務(wù)責(zé)任方面不遺余力。

三、著力推動我國社會組織科學(xué)發(fā)展

我國的社會組織發(fā)展歷史悠久。最早甚至能追溯到先秦時代的“會黨”、“社會”之說。但我國社會管理創(chuàng)新起步較晚，有關(guān)社會管理創(chuàng)新的研究直到最近幾年才開始重視。從實(shí)際來看，社會組織承擔(dān)歷史使命的準(zhǔn)備還明顯不足，推動社會組織科學(xué)發(fā)展至少需要從以下三個方面著力。

(一)發(fā)揮黨委和政府的主導(dǎo)作用，培育構(gòu)建社工精神

社工精神是指公民積極參與社會工作的意識。它不單是“個人自掃門前雪”，也不光是“鋤強(qiáng)扶弱做好事”，它是一種為國為民的熱情，一種追求公平正義的理性。在博大精深的中華傳統(tǒng)文化中，助人為樂、扶貧幫困已成為人性的內(nèi)核，向善的力量，但在當(dāng)代中國，這些傳統(tǒng)美德似乎還沒有得到充分發(fā)揚(yáng)，還沒有成為每個中國人自覺選擇的行動準(zhǔn)則。中國公民的社工精神還處在喚醒階段。相比之下，一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)過多年的培育，不但構(gòu)建了較為完備的社會組織網(wǎng)絡(luò)，而且為本國公民注入了強(qiáng)烈的公民意識，人人具有服務(wù)國家、服務(wù)社會的充分自覺。比如，新加坡除了數(shù)百名專業(yè)社工外，由熱心人士創(chuàng)辦的各種民間組織和社會服務(wù)中心還有幾千個，從事社會工作的社工義工不計其數(shù)。［2］社工精神成為社會精神的一個重要支柱，成為公民普遍認(rèn)同的一種社會價值選擇。

社工精神需要黨委政府的有效培育和科學(xué)建構(gòu)。近年來，我國高度重視社工精神的培育，中共十七大明確提出，要加強(qiáng)公民意識教育。各級黨委政府把培育和弘揚(yáng)志愿者精神擺在更加突出的位置，志愿者工作網(wǎng)絡(luò)在城市社區(qū)逐步建立健全，在重大活動、重大事件中，志愿者成為一道亮麗的風(fēng)景。但工作力度還需進(jìn)一步加大。應(yīng)發(fā)揮好黨委和政府的主導(dǎo)作用，把社工精神的培育與解決社會就業(yè)有機(jī)結(jié)合起來;與建立健全社會服務(wù)法律保障體系有機(jī)結(jié)合起來;與繼承發(fā)揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德有機(jī)結(jié)合起來;與公民道德養(yǎng)成教育有機(jī)結(jié)合起來。通過有效工作，使社工精神成為公民意識的重要方面，成為每個公民的自我需求。

(二)推動政社分離，實(shí)現(xiàn)社會組織社會化

長期以來，我國大多數(shù)社會組織主要依靠國家或地方財政撥款維持運(yùn)作。這種單靠“輸血”存活而不能自我“造血”的方式，培養(yǎng)的是吃“大鍋飯”的心理，結(jié)果往往是激勵機(jī)制消失、組織活力喪失、優(yōu)秀人才流失，社會組織缺乏謀求發(fā)展的主動性，養(yǎng)尊處優(yōu)，無所作為，“官辦”色彩濃厚［3］，功利主義滋生。

由于“血源”大多從政府獲得，我國社會組織普遍沒有“斷奶”，而政府的“奶水”有限，社會組織自我生存的能力明顯不足。據(jù)《2011年中國慈善捐助報告》，2010年度全國捐贈資金共計87.1億多元，其中流向政府部門、有政府背景的慈善組織及紅十字會占58.3%，各類基金會占34.8%，慈善組織之外的社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位和福利機(jī)構(gòu)僅占1.3%。可見，社會組織擁有的捐助資源是匱乏的。由于社會組織在組織運(yùn)作上，尤其是在經(jīng)濟(jì)上過分依賴政府支持，“等靠要”思想嚴(yán)重，社會組織不能社會化，也不能很好地服務(wù)于社會，這是我國社會組織與國外社會組織在成熟度上比較明顯的差距。

規(guī)范社會組織發(fā)展，需要切實(shí)推動社會組織與政府部門、企事業(yè)單位等的分離。應(yīng)從職能、機(jī)構(gòu)、人員、財務(wù)、場地等方面著手，切實(shí)抓緊抓好“五脫鉤”工作，努力使社會組織去除“官辦”色彩，消除依附性和依賴性，在有效的社會服務(wù)中開辟和拓展生存空間。

(三)遵循客觀規(guī)律，推動社會組織科學(xué)發(fā)展

當(dāng)前，我國社會組織總量偏少，結(jié)構(gòu)也不盡合理，互益性的行業(yè)協(xié)會商會偏多，公益性、慈善性、服務(wù)性組織偏少;強(qiáng)勢群體的組織偏多，弱勢群體、困難群體的組織偏少;服務(wù)工商企業(yè)的偏多，服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生保健、文化教育、生態(tài)環(huán)境等方面的偏少。

我國中部地區(qū)某地級市民政部門截至2011年末的數(shù)據(jù)顯示，該市登記注冊的社會組織共1620多家，與政府組織、企業(yè)組織漸成鼎足之勢。但這1620多家社會組織中，只有三分之一在正常運(yùn)轉(zhuǎn)，三分之一勉強(qiáng)維持，還有三分之一已接近“停擺”。此外，民辦非企業(yè)單位數(shù)量只有社會團(tuán)體的一半(在發(fā)達(dá)地區(qū)前者要遠(yuǎn)多于后者)，而作為社會組織“三分天下必有其一”的基金會，還處于空白狀態(tài)。在這種情況下，有關(guān)部門給該市提出社會組織發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，要求到2015年社會組織發(fā)展數(shù)量突破3000家。這種對社會組織拔苗助長式的要求，違背了社會組織發(fā)展規(guī)律，必將導(dǎo)致重數(shù)量輕質(zhì)量、重當(dāng)前輕長遠(yuǎn)、重組建輕發(fā)展的不良局面。

推動社會組織科學(xué)發(fā)展，需要堅持以人為本，著眼現(xiàn)實(shí)環(huán)境，遵循客觀規(guī)律，重視基礎(chǔ)工作，推動統(tǒng)籌平衡。應(yīng)牢牢把握加強(qiáng)社會建設(shè)這個大局，在鼓勵數(shù)量增長的同時優(yōu)化結(jié)構(gòu)，規(guī)范發(fā)展互益性組織，大力發(fā)展公益慈善組織，支持發(fā)展弱勢群體組織，推動發(fā)展面向基層、面向農(nóng)村的社會組織，用心發(fā)展關(guān)系群眾切身利益的社會組織，力爭后發(fā)趕超，實(shí)現(xiàn)社會組織全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

(四)加大宣傳力度，營造良好的社會環(huán)境

現(xiàn)在是信息時代，對自身形象的宣傳是必須的。我國民政部門登記的基金會有2500多家，但知名度和影響力遠(yuǎn)不如美國的一些基金會，如福特基金會、蓋茨基金會等。究其原因，就在于國內(nèi)的社會組織對自身宣傳不夠。美國高校都設(shè)立了以募集教育資金為主要目的的非營利性組織——教育基金會。2011年6月，有關(guān)研究對比了我國10所高校教育基金會的高校網(wǎng)站和美國2010年市值排名前50名的高校教育基金會網(wǎng)站上的檢索量，發(fā)現(xiàn)前者跟后者有著巨大差距。［4］研究表明，美國的高校教育基金會在網(wǎng)絡(luò)宣傳方面給予了較高的重視力度。在形象宣傳，尤其是網(wǎng)絡(luò)宣傳方面，西方的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。社會組織應(yīng)加大自我推銷的力度，借助當(dāng)代發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，在擴(kuò)大自身的知名度和提升社會影響力方面多做工作，以知名度和影響力提升自身“造血”功能，更好地服務(wù)社會、造福社會。

(五)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揮基層黨組織在社會組織建設(shè)中的作用

中國社會有著“覆蓋面廣、密度大、植入縱深的執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的組織網(wǎng)格”［5］。但是，我國社會組織中黨的建設(shè)亟待加強(qiáng)。甘肅省武威市社會組織網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的有關(guān)數(shù)據(jù)能夠說明問題。該市有社會組織1450個，其中民辦非企業(yè)單位260個，但建立黨組織的民辦非企業(yè)單位只有21個，黨組織覆蓋率僅占民辦非企業(yè)單位總數(shù)的7.7%。推動社會組織科學(xué)發(fā)展，一方面應(yīng)降低社會組織準(zhǔn)入門檻，簡化社會組織辦事程序，特別是對基層群眾需要的，在加強(qiáng)文化建設(shè)、促進(jìn)社會和諧等工作中發(fā)揮重要作用的社區(qū)(基層)社會組織，應(yīng)以務(wù)實(shí)方式登記或備案，使他們具備合法身份，有效開展活動，并積極開展對工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會服務(wù)類社會組織進(jìn)行直接登記的試點(diǎn)擴(kuò)面，不斷增強(qiáng)社會組織的發(fā)展活力。另一方面，積極探索社會組織與黨建工作“同登記，同年檢，同換屆，同評估”的“四同”模式，做到成熟一個，組建一個，鞏固一個，帶動一批。

總之，我國社會組織發(fā)展既面臨著改革創(chuàng)新的巨大壓力，也面臨著難得的歷史機(jī)遇。對于中國的公共政策制定者來說，既要吸收西方的精華，為我所用，又要結(jié)合中國實(shí)際，走出一條符合中國國情、具有中國特色的社會組織發(fā)展之路。

［1］柏學(xué)翥、唐燦明.美國公共管理中政府與非政府組織跨組織整合趨勢［J］.中國行政管理，2011，(9).

［2］陳小澄.新加坡社會工作的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.中國社會報，2012，(7):24.

［3］魏曄玲.公益類事業(yè)單位“內(nèi)動力”缺失調(diào)查［J］.前線，2011，(9).

［4］郭秀晶.我國高校教育基金會的現(xiàn)狀分析與發(fā)展路徑選擇［J］.天津大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009，(3).

［5］侯建會.從國情差異看中國社會管理創(chuàng)新的特殊要求［J］.陜西社會主義學(xué)院學(xué)報，2012，(2).