推進體制改革 優(yōu)化縣域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境

★ 許奕鋒

改革開放以來，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就，但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，制約縣域經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展的體制障礙依然較多。從根本上看，縣域經(jīng)濟發(fā)展的潛力與動力皆來自于改革，需要切實以體制改革的突破來優(yōu)化縣域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，從而促進縣域經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一、堅持科學(xué)發(fā)展，推進理論創(chuàng)新

實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新是體制變革的先導(dǎo)和縣域經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動力。堅持科學(xué)發(fā)展，推動理論創(chuàng)新，才能為優(yōu)化縣域經(jīng)濟發(fā)展奠定理論與制度基石。

(一)發(fā)揮土地多重功能，夯實縣域經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)

在縣域經(jīng)濟發(fā)展中，生產(chǎn)投入要素有自然資源、勞動力、資本和技術(shù)等，而自然資源是“指經(jīng)過相當(dāng)長時間積累起來的、蘊藏于自然界的、有開采價值和可供人類開發(fā)利用的土地和礦物資源”，其中土地作為自然資源的重要組成部分，是縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要投入要素。隨著我國近年來工業(yè)化進程的加快，資本、科技以及管理對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻大大超越自然資源包括土地對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，這種態(tài)勢就往往容易使人們越發(fā)忽視土地對經(jīng)濟發(fā)展的重要性。然而在人地關(guān)系高度緊張的情況下，土地是縣域經(jīng)濟發(fā)展的基本生產(chǎn)資料，由此也就決定了土地資源配置的公平原則必然高于效率原則。土地作為最基本的公共資源、最基本的民生需求品，是最大、最具活力、最有增值潛力的重要資產(chǎn)。因此，從土地功能視角，運用土地功能理論和社會保障理論，研究人與土地的關(guān)系，充分發(fā)揮土地的資本功能、生態(tài)功能、儲備功能、社會功能以及保障功能等多重功能，有利于夯實縣域經(jīng)濟的發(fā)展基礎(chǔ)。

(二)創(chuàng)新社會保障體系，鞏固縣域經(jīng)濟群眾基礎(chǔ)

縣域經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟的重要支撐點，處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強社會保障體系建設(shè)對鞏固縣域經(jīng)濟發(fā)展的群眾基礎(chǔ)具有重要的現(xiàn)實意義。當(dāng)前，只有加強社會保障能力建設(shè)，形成有效的社會保障體系，才能維護縣域經(jīng)濟發(fā)展的社會穩(wěn)定局面。因此，應(yīng)創(chuàng)新建立科學(xué)的社會保障體系，調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系，避免因收入懸殊而造成社會內(nèi)部人與人、階層與階層之間的嚴重對立。通過保險、救濟等方式改善因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的貧富差距，使得部分喪失勞動力、失業(yè)、老弱以及極低收入者等基本生活得以基本保障。特別是要能減輕因自然、人為災(zāi)害的損失而導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)性破壞。各種突發(fā)性災(zāi)害事件一旦發(fā)生，通過保險賠償?shù)确绞?，使得局部和少?shù)人的損失由社會或大多數(shù)人承擔(dān)，而不致于部分社會成員在走投無路的情況下產(chǎn)生破壞性行為。為縣域經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)中的民眾基本生活提供有效保障，才有利于促進縣域經(jīng)濟健康和諧的向前發(fā)展。

(三)創(chuàng)新工業(yè)化理論體系，完善縣域經(jīng)濟理論基礎(chǔ)

理論的價值在于指導(dǎo)實踐并在實踐中尋找新的理論生長點。當(dāng)前如何在資源短缺、環(huán)境形勢嚴峻、人口和技術(shù)制約的條件下合理有效推進工業(yè)化，是我國縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的重大理論和實踐問題。自黨的十六大報告提出要走一條新型的工業(yè)化道路以來，我國出現(xiàn)了研究工業(yè)化和中國新型工業(yè)化道路的熱潮，提出了許多創(chuàng)新的觀點，為我國乃至世界的工業(yè)化理論發(fā)展作出了重要貢獻。比如提出了工業(yè)化中的“兩個趨向”理論、工業(yè)化中的“農(nóng)民非農(nóng)化”與“農(nóng)地非農(nóng)化”協(xié)調(diào)理論以及后發(fā)優(yōu)勢劣勢和比較優(yōu)勢理論，對我國工業(yè)化進程發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。所以，要著眼于當(dāng)下縣域經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的新情況新問題，對縣域經(jīng)濟理論進行系統(tǒng)的、深入的思考和研究，對縣域經(jīng)濟理論體系進行探索性的構(gòu)建，為當(dāng)前縣域經(jīng)濟改革和發(fā)展尋求思想與理論武器，可以幫助我們更好地掌握經(jīng)濟規(guī)律、適時調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟更好更快發(fā)展。

二、轉(zhuǎn)變政府職能，推進行政體制改革

(一)深化投資體制改革

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展的層次性和區(qū)域性日益突出，縣域內(nèi)的投資體制改革取得了積極進展，但仍然存在諸多問題，比如企業(yè)投資決策權(quán)沒有完全落實，政府審批項目的范圍仍然過寬，審批程序比較繁瑣，企業(yè)難以成為真正獨立的投資主體和市場主體;一些政府投資工程管理不夠嚴格規(guī)范，投資決策的科學(xué)化、民主化水平和項目管理的專業(yè)化水平不高，尤其是缺乏嚴格有效的監(jiān)督機制和責(zé)任追究機制，出現(xiàn)投資失誤往往無人承擔(dān)最終責(zé)任;全社會固定資產(chǎn)投資的宏觀調(diào)控方式尚不適應(yīng)新形勢的要求，由于市場主體信息不靈盲目投資的現(xiàn)象比較普遍，投資監(jiān)管制度不夠完善，力度薄弱，使建設(shè)程序違規(guī)違章、招投標暗箱操作、資金使用失控等問題時有發(fā)生，等等。因此，進一步深化投資體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能，更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，注意把握好改革投資管理制度，確立企業(yè)投資主體地位;需要完善政府投資體制，提高政府投資的社會效益和效率需要;加強和改善投資宏觀調(diào)控，促進總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化;需要加強和改進投資的監(jiān)督管理，規(guī)范和維護投資與建設(shè)的市場秩序，建立起新的投資體制，推動投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化新格局的發(fā)展，從而促進縣域經(jīng)濟的持續(xù)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)建立健全公共財政體制

隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和完善，借鑒西方公共財政理論，建立健全促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的公共財政體制有著重要的現(xiàn)實意義。我們要著重構(gòu)建規(guī)范的財政收入體系，調(diào)整完善財政支出結(jié)構(gòu)，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，完善分稅制財政管理體制。與此同時，要改革完善預(yù)算管理制度，大力夯實預(yù)算管理的基礎(chǔ)性工作，防范和化解財政風(fēng)險，建立起一套完整的財政分配、使用和監(jiān)督管理機制，不斷培植新的經(jīng)濟增長點支持縣域經(jīng)濟發(fā)展。比如在預(yù)算制度改革方面，可以適當(dāng)增加預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金數(shù)量，逐步減少對一般競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的直接投資，逐步加大對社會保障、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、環(huán)境保護等社會公益性事業(yè)的投入和支持力度，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。還比如通過有關(guān)技術(shù)支持，加大國庫集中收付制度改革力度重點支持解決“三農(nóng)”問題，不斷深化公共財政體制改革。

(三)推進行政管理體制改革

加大行政管理體制改革，減少管理層次，降低行政成本，這既是深化我國行政管理體制改革、積極推進制度創(chuàng)新的客觀需要，也是促進縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)健康發(fā)展、全面建成小康社會目標的重要環(huán)節(jié)。我們需要行政管理體制改革的各個方面進行多層次和系列的配套協(xié)調(diào)，按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢且監(jiān)督有力，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的轉(zhuǎn)變，深化政府機構(gòu)改革，加強依法行政和制度建設(shè)，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供行政管理體制保障。

三、完善金融及其配套體制改革

(一)建立縣域經(jīng)濟融資金融體制

由于投資時間長、風(fēng)險大、收益低等因素影響，縣域經(jīng)濟發(fā)展中普遍存在融資難、融資貴的問題。解決這一問題亟需完善金融及其配套體制改革，需要政府、銀行和企業(yè)的協(xié)同努力。加快我國金融體制縱向改革、市場化改革和放權(quán)讓利改革進程，需要打破大一統(tǒng)的金融政策、法制、監(jiān)管、資源的資金壟斷體系。在我國縣域金融改革方面，創(chuàng)新突破的重點是要構(gòu)建和完善縣級地方金融管理體系，創(chuàng)新性探索縣級地方金融管理職能，推動縣域金融差異化發(fā)展。需要加強民間金融監(jiān)控，大力培育縣域金融機構(gòu)，完善縣域金融組織體系，加快推進縣域金融市場化改革相關(guān)制度建設(shè)。充分發(fā)揮金融的資源配置功能，盤活用好農(nóng)民資產(chǎn)，構(gòu)建縣域金融發(fā)展的引導(dǎo)機制、風(fēng)險補償機制和風(fēng)險分擔(dān)機制，完善縣域金融人才引進和培養(yǎng)機制。與此同時，必須加大誠信建設(shè)力度，積極打造良好的縣域經(jīng)濟金融生態(tài)和融資環(huán)境，形成企業(yè)、銀行與政府三者良性互動的共贏局面。

(二)完善財稅、金融及土地支持體系

在縣域經(jīng)濟發(fā)展中，財稅、金融及土地支持體系必須與縣域經(jīng)濟發(fā)展的特點、目標和進程相適應(yīng)。通過立法形式，明確在縣及縣以下設(shè)有經(jīng)營性機構(gòu)的銀行類金融機構(gòu)，在保證資金安全的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營性分支機構(gòu)新增存款的一定比例用于支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，國家對其承擔(dān)的風(fēng)險給予一定的收入補償，鼓勵金融機構(gòu)承擔(dān)一定的回饋義務(wù)，可在分賬核算的前提下，對其農(nóng)村金融業(yè)務(wù)可給予免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠政策。我們可以參考荷蘭“綠色投資基金”的做法，結(jié)合我國縣域經(jīng)濟發(fā)展實際，可考慮由財政投入專項資金，鼓勵金融機構(gòu)從樹立良好品牌形象的出發(fā)，籌集資金設(shè)立生態(tài)農(nóng)業(yè)專項貸款，由環(huán)保部門對申請者進行審核后，由政策性金融機構(gòu)或委托其他金融機構(gòu)給予低息貸款，環(huán)保部門負責(zé)監(jiān)督。將承包開發(fā)荒山荒地，發(fā)展林業(yè)的農(nóng)戶，納入專項貸款的范圍。同時，將資源稅擴大到植物資源和動物資源，適當(dāng)提高資源稅種的稅率來調(diào)整和引導(dǎo)資金流向，減少非納稅資源的肆意浪費和破壞，為經(jīng)濟單位創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境，保護農(nóng)民利益。在支持農(nóng)村保險發(fā)展的財稅政策方面，可以探索建立支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險、農(nóng)村醫(yī)療保險的財稅補償機制，鼓勵金融機構(gòu)適度開展混業(yè)經(jīng)營，投資或合資組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險和農(nóng)村醫(yī)療保險公司。

(三)構(gòu)建縣域經(jīng)濟發(fā)展人才支持體系

構(gòu)建服務(wù)于縣域經(jīng)濟發(fā)展大局的合理人才體系，緊緊圍繞發(fā)展要務(wù)，堅持以人為本，樹牢科學(xué)的發(fā)展觀和科學(xué)的人才觀，不斷提高縣域經(jīng)濟發(fā)展的人才隊伍建設(shè)水平。找準構(gòu)建適合縣域經(jīng)濟發(fā)展的合理人才體系的差距，明確縣域經(jīng)濟發(fā)展對人才的需求，充分做好現(xiàn)有人才狀況的調(diào)查研究和結(jié)構(gòu)分析，科學(xué)合理地規(guī)劃當(dāng)前和今后一段時期各行業(yè)對各類人才的需求量及內(nèi)部結(jié)構(gòu)體系，為有針對性地構(gòu)建合理人才體系提供科學(xué)依據(jù)。特別是對農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)、水利水電、礦產(chǎn)等行業(yè)的現(xiàn)有人才要掌握其全面的情況，建立健全縣域人才信息庫。要全面了解縣域這些人才所掌握的技能技術(shù)，并努力使這些技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展和生產(chǎn)效率的大幅度提高。同時，對縣域各行業(yè)人才的布局、結(jié)構(gòu)及緊缺狀況要作全面了解，對縣域人才的薄弱環(huán)節(jié)要采取調(diào)整、補充、交流、引進和提高等途徑，充分發(fā)揮在縣域經(jīng)濟的全面提升和發(fā)展中人才這一最關(guān)鍵的重要作用和支撐。同時通過深化縣域人才制度改革，完善縣域人才評價選拔機制和分配激勵機制，積極推動構(gòu)建合理的縣域人才體系。

四、完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，扎實推進體制改革

完善縣域經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌有關(guān)政策、規(guī)劃、制度與措施等，實現(xiàn)對財政金融、管理投資、社會保障等方面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立政府主導(dǎo)、民眾參與和企業(yè)協(xié)同的縣域經(jīng)濟發(fā)展格局，多方面深層次扎實推進體制改革。

(一)以組織建設(shè)為載體統(tǒng)籌體制改革

黨的十八大報告指出:“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利?！卑腰h的基層組織建設(shè)與縣域經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合，走一條圍繞經(jīng)濟建設(shè)工作推動基層黨組織創(chuàng)先爭優(yōu)、通過基層黨組織創(chuàng)先爭優(yōu)促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的新路子。黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。隨著縣域經(jīng)濟發(fā)展日益加快的新形勢，作為上層建筑的基層組織建設(shè)如何適應(yīng)深刻變化的經(jīng)濟基礎(chǔ)，以黨的基層組織建設(shè)作為載體統(tǒng)籌體制改革，基于此探索建立融合互補、并進提高的基層組織建設(shè)工作和縣域經(jīng)濟發(fā)展的新格局，已經(jīng)成為一個亟待解決的重大課題。

(二)以改革規(guī)劃為指南推進體制改革

根據(jù)黨中央國務(wù)院和省委省政府有關(guān)縣域經(jīng)濟的文件精神和要求，結(jié)合各地實際，編制縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。改革規(guī)劃必須明確縣域經(jīng)濟發(fā)展的具體要求和具體任務(wù)，突出解決制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的重點和難點，切實明確以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等發(fā)展方向，改造提升縣域傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育和發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)?？h域各個有關(guān)部門應(yīng)以改革規(guī)劃為指南，認真履行好改革職責(zé)。具體來說，發(fā)展改革部門要做好綜合性經(jīng)濟體制改革方案制定和組織實施，切實加強對各項改革的總體指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合配套;對涉及面寬、影響大的專項改革方案，在制定和實施過程中，積極參與，做好協(xié)調(diào)工作。相關(guān)部門根據(jù)分工，健全相應(yīng)內(nèi)部機構(gòu)，配備高素質(zhì)的工作人員，負責(zé)專項改革方案制定和組織實施。堅持一切從縣域具體實際出發(fā)，善于從戰(zhàn)略上思考、從整體上謀劃、從措施上落實。

(三)以目標管理為抓手狠抓體制改革

目標管理以科學(xué)管理和行為科學(xué)理論為基礎(chǔ)，是一項涉及諸多方面的系統(tǒng)工程。在縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制改革中，可以探索建立以目標管理為抓手，按照改革具體要求，抓好改革有關(guān)工作的具體落實。在體制改革中的各項改革方案出臺前，明確提出相關(guān)的責(zé)任單位，制定科學(xué)的改革責(zé)任目標。在體制改革實施過程中，根據(jù)黨委政府的統(tǒng)一安排，通過有效方式加強對改革工作的監(jiān)督檢查和關(guān)聯(lián)考核以及效果評估。體制改革是一項綜合性、配套性很強的工作，目標管理同樣也離不開糾正改錯機制，在相關(guān)部門的密切合作下，加強對改革方案實施情況跟蹤調(diào)研，及時對問題較多的改革措施進行調(diào)整和糾偏并提出完善和推進改革工作的政策建議，確保體制改革順利進行。在充分發(fā)揮縣域各有關(guān)部門自主推進改革的積極性、創(chuàng)造性的同時，加強改革方案制定和實施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力，從而扎實有效做好體制改革的各項工作。

總之，目前我國縣域經(jīng)濟已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的基層經(jīng)濟、基本支柱和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，是國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。我國縣域經(jīng)濟發(fā)展迅速，但在新的形勢下縣域經(jīng)濟發(fā)展還面臨著市場經(jīng)濟體制尚未建立、市場經(jīng)濟體系不夠完善、配套制度運行較差等問題，特別是而制約縣域經(jīng)濟發(fā)展活力和動力的就是現(xiàn)行的有關(guān)體制和機制。因此，要加強體制改革和制度完善，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展與體制改革的并駕齊驅(qū)與有機融合，以減少體制因素對于縣域經(jīng)濟發(fā)展的阻力，從而促進縣域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的不斷優(yōu)化。

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