論人民政協(xié)在協(xié)商民主制度建設(shè)中的重要渠道作用

★ 田曉玉

黨的十八大首次明確指出:“健全社會主義協(xié)商民主制度?！薄皡f(xié)商民主”的提出體現(xiàn)了我們黨在社會主義民主問題上偉大創(chuàng)新。人民政協(xié)在推進(jìn)社會主義協(xié)商民主制度中具有重要的作用，這種作用就如同十八大報告所強(qiáng)調(diào)的，人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道。但目前來看，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的這種渠道作用還沒有充分的發(fā)揮出來，如何更好地發(fā)揮這種渠道作用，是新形勢下我們要認(rèn)真探索和解決的重大課題。

一、充分認(rèn)識人民政協(xié)協(xié)商民主的重要渠道作用

人民政協(xié)是中國特色社會主義民主政治的重要組織和民主形式，它的全稱是中國人民政治協(xié)商會議，從名稱來看，就有協(xié)商的含義，而且政治協(xié)商是其主要職能之一，其制度設(shè)計本身就充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的基本價值取向。因此，人民政協(xié)在推進(jìn)社會主義協(xié)商民主制度中理應(yīng)發(fā)揮更大的作用，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道。

(一)黨和政府科學(xué)決策的重要渠道。人民政協(xié)既是“黨和國家決策不可缺少的信息來源”，［1］又是決策的宣傳、執(zhí)行、監(jiān)督者。人民政協(xié)人才薈萃、智力密集、匯集了各方面的專家學(xué)者，素有“人才庫”、“智囊團(tuán)”之稱，因此，人民政協(xié)是民主決策不可或缺的重要力量，它有條件有能力就國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中的重要問題進(jìn)行深入調(diào)查研究，積極開展政治協(xié)商，進(jìn)言獻(xiàn)策，為黨委、政府正確決策提供可靠依據(jù)，從而使黨政決策更加符合客觀實際，更加體現(xiàn)人民群眾的愿望和要求，更加科學(xué)可行。

(二)政黨合作議事的重要渠道。政黨之間的協(xié)商議事是中國特色民主形式，人民政協(xié)是是多黨合作議事的重要場所，是發(fā)揮政黨制度作用和優(yōu)勢的主要舞臺，是黨際協(xié)商的重要載體。正如毛澤東同志強(qiáng)調(diào)說，政協(xié)是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是黨派性機(jī)關(guān)。在人民政協(xié)中，各民主黨派作為參加單位，以黨派名義開展活動，如在政協(xié)各類會議上，以本黨派名義發(fā)言，發(fā)表意見和主張;提出黨派提案，反映社情民意;以本黨派名義或各黨派聯(lián)合開展調(diào)研等多種活動。正是通過人民政協(xié)，各民主黨派實現(xiàn)與共產(chǎn)黨合作協(xié)商，履行其參政議政和民主監(jiān)督職能，體現(xiàn)中國政黨制度的特色和優(yōu)勢。

(三)權(quán)力監(jiān)督的重要渠道。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的重要組成部分，是人民政協(xié)基本職能中最主要的職能，人民政協(xié)的一切工作，最終都要落腳到“監(jiān)督”二字上。政協(xié)的民主監(jiān)督是以協(xié)商討論和批評建議為主要形式的監(jiān)督，本質(zhì)上講是一種民主權(quán)利、民主形式和民主渠道，也是協(xié)商民主的一種體現(xiàn)。這種民主監(jiān)督不是權(quán)力對權(quán)力的制衡，而是民主對權(quán)力的約束。從實施主體看，既可以是政協(xié)組織或參加政協(xié)的黨派團(tuán)體，也可以是委員個人;從內(nèi)容看，既可以是黨和國家的重大問題，也可以是群眾關(guān)心的具體問題;從形式看，既有莊重的方式，也可以采取靈活的方法。而且，人民政協(xié)自身具有亦官亦民、位置超脫、不受局部和部門利益左右的特點(diǎn)，這種監(jiān)督優(yōu)勢是其它監(jiān)督主體所不具備的。

(四)公民有序政治參與的重要渠道。公民有序的政治參與是推進(jìn)社會主義民主政治，保證人民當(dāng)家作主的重要形式，是協(xié)商民主的實質(zhì)。人民政協(xié)是公民政治參與的重要組織形式，是公民參與政治的一個較高層次的重要平臺。發(fā)揮各個界別的政協(xié)委員在協(xié)商民主中的作用，是落實和推動公民有序政治參與的重要途徑。政協(xié)包括各黨派、各民族、各階層、各人民團(tuán)體和各界群眾的代表人物共34個界別。政協(xié)的每個界別，都面對各自所聯(lián)系的群眾，政協(xié)委員是各個界別的代表，是本界別參與民主政治的代言人，每位政協(xié)委員的背后，都有一個龐大的、具備一定影響力和貢獻(xiàn)的社會群體。通過政協(xié)界別，政協(xié)委員可以針對本界別的問題、困難和利益，提煉共同的愿望和主張，把社會各階層、各群體、各族各界代表人士愿望的表達(dá)、訴求的提出，納入到民主和法制的軌道，使社會各界人士廣泛、積極、有序地參與國事。政協(xié)這種界別形式體現(xiàn)了人民民主參與的團(tuán)體性和廣泛性的特點(diǎn)，它把分散的、個體式的、自發(fā)的人民參與集中聯(lián)合起來，并轉(zhuǎn)變?yōu)閳F(tuán)體性、自覺性、經(jīng)常性甚至是制度化的協(xié)商與參與，從而提高了人民民主參與的渠道，提高了人民政治參與的水平與效率。

(五)化解社會矛盾的重要渠道。發(fā)展社會主義民主政治是一個循序漸進(jìn)的歷史過程，既不能過急、更不可能過激，必須以政治穩(wěn)定為前提。而人民政協(xié)為化解各種沖突和矛盾提供了一種制度支撐和制度保障。人民政協(xié)組織代表面廣，政治包容性強(qiáng)，對各種社會政治力量具有親和力。一方面，它通過平等的對話、溝通、協(xié)商等方式，協(xié)調(diào)各方群眾的利益，特別是反映和維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益，促進(jìn)社會公平正義。另一方面，它對一些可能影響社會穩(wěn)定的現(xiàn)象或苗頭，及早做出預(yù)判，提出處理問題的意見和建議，幫助黨委、政府及時有效地解決各種矛盾和問題，消除各種不穩(wěn)定因素，積極發(fā)揮政治“緩沖帶”、社會“減壓閥”、“穩(wěn)定器”的作用，從而達(dá)到協(xié)調(diào)關(guān)系、疏導(dǎo)情緒、化解矛盾、消除阻力、增加助力，形成合力的效果，營造一種安定團(tuán)結(jié)、公平和諧的社會氛圍。

人民政協(xié)的上述渠道作用主要體現(xiàn)在政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項職能的履行與發(fā)揮上，發(fā)揮好三項職能是推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)的重要保證和實踐要求。

二、目前人民政協(xié)作為協(xié)商民主渠道的現(xiàn)狀

人民政協(xié)從1949年9月誕生迄今，一直是以協(xié)商民主的方式參與治國理政的。雖然在文革時期，人民政協(xié)遭受了很大的破壞，但是改革開放之后，我們黨和國家都非常重視政協(xié)的作用，出臺了很多制度規(guī)定，十七大、十八大更是強(qiáng)調(diào)把政治協(xié)商納入決策程序。目前黨和政府在出臺重大決策都要經(jīng)過政協(xié)討論，聽取民主黨派成員和政協(xié)委員的建議、意見，尤其是在中央層面體現(xiàn)更為明顯。比如三峽工程、西部大開發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地、抗擊非典、宏觀調(diào)控、建設(shè)社會主義新農(nóng)村等問題，都經(jīng)過政協(xié)充分的討論協(xié)商，政協(xié)協(xié)商民主作用得到一定的體現(xiàn)。但是，不能否認(rèn)，總體上看，人民政協(xié)協(xié)商民主的重要渠道作用并沒有充分的發(fā)揮出來，還存在著理論與現(xiàn)實、應(yīng)然與實然的差距。

(一)對政協(xié)的作用認(rèn)識不足。目前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對政協(xié)的作用還存在不正確的認(rèn)識:有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為政治協(xié)商沒有太大的作用，是走走過場，形式上表示一下;有的領(lǐng)導(dǎo)干部對協(xié)商有“怕麻煩”的思想，認(rèn)為過政協(xié)協(xié)商影響效率;有的領(lǐng)導(dǎo)干部本身的民主意識淡漠，缺乏民主作風(fēng)，甚至是大權(quán)獨(dú)攬，根本就不屑于政協(xié)的民主協(xié)商和民主監(jiān)督;有的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至本身就把政協(xié)當(dāng)作擺設(shè)，所以，在人事安排上把那些快退休或者無法提拔上去的干部安排到政協(xié)。正是因為領(lǐng)導(dǎo)干部思想上不重視在一定程度上導(dǎo)致人民政協(xié)作用的弱化。

(二)缺乏有效的制度機(jī)制作保障。目前來看，對于發(fā)揮人民政協(xié)的民主作用，已經(jīng)制定了相關(guān)的制度，比如《中國人民政治協(xié)商會議章程》、《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》等等。可以說，制度的大框架已經(jīng)存在，而且比較科學(xué)合理，但是目前來看，有些已經(jīng)建立起來的制度還過于籠統(tǒng)，缺乏具體程序，不利于實際操作，在實踐中很難加以實施和執(zhí)行。比如，十七大及十八報告中都強(qiáng)調(diào)“政治協(xié)商納入決策程序”，但由于缺乏明確具體的制度規(guī)定及明確的環(huán)節(jié)和流程設(shè)計，造成政治協(xié)商還只是一種咨詢性政治參與，沒有形成一種程序性的政治參與，制度在實施的時候彈性很大。

(三)民眾政治參與的廣度和深度不夠。目前，政協(xié)、尤其是上層政協(xié)的委員大多為社會知名人士和精英分子，一大批社會弱勢群體，處于社會的最底層的人是卻很難通過政協(xié)來表達(dá)自己的聲音，沒有通過政協(xié)這一渠道得到很好的關(guān)注。造成這一現(xiàn)象的主要原因在于界別設(shè)置還缺乏廣泛的代表性。應(yīng)該說，由界別組成是人民政協(xié)組織的顯著特色，界別的設(shè)置有利于發(fā)揮政協(xié)的作用。但是，目前，界別的設(shè)置還不盡合理，在一定程度上影響了政協(xié)作用的發(fā)揮。一方面，界別設(shè)置滯后，沒有能夠很好的反映社會體制和社會結(jié)構(gòu)所發(fā)生的變化，未能涵蓋主要的社會階層，代表新的社會階層、新興行業(yè)的委員及農(nóng)民委員較少。另一方面，界別的設(shè)置和界別構(gòu)成的特色不夠鮮明，交叉重疊、界限模糊。如;民建與工商聯(lián)、臺盟與臺聯(lián)、九三學(xué)社與科技界等黨派界別和團(tuán)體界別有交叉，科協(xié)與科學(xué)技術(shù)界之間也有交叉。由于界別設(shè)置還缺乏一定代表性和科學(xué)性，影響了政協(xié)作用的充分發(fā)揮。

(四)協(xié)商民主還缺少全面性和公開性?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》所規(guī)定的人民政協(xié)的協(xié)商內(nèi)容涵蓋甚廣，如重要方針政策及重要部署、政府工作報告、財政預(yù)算、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、重要法律法規(guī)草案、人事安排、行政區(qū)劃變動、群眾生活的重大問題等都屬于協(xié)商內(nèi)容。但實際情況是:一些重要方針政策及重要部署、重要法規(guī)草案、人事安排、行政區(qū)劃變動、重大工程建設(shè)和招投標(biāo)等很少由黨政提交到政協(xié)來協(xié)商的。目前，能夠在政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容僅限于一些比較具體的、微觀的問題，如環(huán)境污染、計劃生育、文物保護(hù)等問題。同時，目前我們的民主協(xié)商的過程和結(jié)果還存在著透明性、公開性不夠，暗箱操作、幕后操作的問題。

(五)合作議事的質(zhì)量有待提高。目前，黨派成員在各級權(quán)力機(jī)關(guān)、政府部門和司法系統(tǒng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人數(shù)太少，而且民主黨派擔(dān)任正職的少，幾乎都是副職，這個職務(wù)就決定民主黨派從整體上處于權(quán)力的邊緣，加之知情渠道有限，政治信息流動不暢，影響了民主黨派合作議事的質(zhì)量。同時，由于民主黨派成員手里缺少權(quán)力，有的人擔(dān)心自己的前途，弄得不好，連自己的飯碗也保不住，共產(chǎn)黨在征求意見的時候，常常是唱贊歌，很多人不敢講真話、心里話。因此，合作議事的氛圍不是很濃厚。

(六)政協(xié)的積極性有待提高。黨政部門和政協(xié)相比較而言，黨政是主體，政協(xié)是客體，只有主體主動，客體才會更好的發(fā)揮作用，但是實際上，由于黨政部門及領(lǐng)導(dǎo)干部對政協(xié)工作的不重視，政協(xié)想發(fā)揮民主的作用，但又存在著“主體不主動、客體難行動”的思想，由于這種思想的存在，也導(dǎo)致了在實際政治生活中政協(xié)本身存在著“三怕”的現(xiàn)象:一怕被說成是“爭權(quán)”，引起誤會。二怕越位，引起反感。三怕“自找麻煩”，這就在很大程度上也制約了政協(xié)民主作用發(fā)揮。

三、充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主渠道的作用

(一)增強(qiáng)對人民政協(xié)重要性的認(rèn)識。人民政協(xié)作用發(fā)揮的深度和廣度，很大程度上取決于黨委和政府特別是各級領(lǐng)導(dǎo)對政協(xié)性質(zhì)、地位和作用的認(rèn)識，取決于黨委和政府以及領(lǐng)導(dǎo)者對政協(xié)的重視程度與需求程度，取決于政協(xié)發(fā)揮作用的外部環(huán)境。因此，要想更好的發(fā)揮政協(xié)在推進(jìn)民主政治中的作用，必須加大對人民政協(xié)民主作用的宣傳力度，借助報紙、廣播電視和網(wǎng)絡(luò)等媒體，利用各種方式，在全社會廣泛宣傳人民政協(xié)的地位、作用和貢獻(xiàn)，通過宣傳，擴(kuò)大人民政協(xié)在全社會的影響，尤其是要讓領(lǐng)導(dǎo)干部和各政協(xié)委員充分認(rèn)識到人民政協(xié)的重要地位和重要作用，認(rèn)識到人民政協(xié)對于民主政治巨大的推進(jìn)作用，從而轉(zhuǎn)變觀念，更加尊重政協(xié)、善待政協(xié)，支持政協(xié)，把政協(xié)的作用充分發(fā)揮出來。

(二)加強(qiáng)促進(jìn)政協(xié)更好發(fā)揮作用的制度機(jī)制建設(shè)。要發(fā)揮好人民政協(xié)的民主渠道作用最主要的在于制度機(jī)制建設(shè)。正如鄧小平同志所指出的，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。制度機(jī)制是發(fā)揮好政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、政治參與的保障。因此，要努力推進(jìn)人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。對政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的范圍、內(nèi)容、方式、程序、采納落實、及時反饋、檢驗效果辦法等做出明確的具有可操作性的規(guī)定。比如針對“政治協(xié)商納入決策程序”而言，就應(yīng)該在以下幾個方面下功夫:第一，協(xié)商的原則要制度化。要把協(xié)商納入決策程序，要真正在決策前協(xié)商，和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商，而不是在決策后協(xié)商，不是決策過程中的信息通氣，也不是決策后或即將決策時的情況通報。第二，協(xié)商的內(nèi)容要規(guī)范化。在協(xié)商的內(nèi)容上，協(xié)商什么，何時協(xié)商、在什么范圍內(nèi)協(xié)商、協(xié)商意見如何辦理和反饋等都要明確的硬性規(guī)定;第三，協(xié)商的形式要程序化。制度化必須有一定的規(guī)范和程序作保證才能實現(xiàn)，如果沒有程序，制度、規(guī)范形同虛設(shè)。協(xié)商民主必須依靠嚴(yán)密科學(xué)的程序來保證制度和規(guī)范的落實。程序就猶如一個封閉的環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，缺乏一個環(huán)節(jié)就會有漏洞，民主協(xié)商就會出現(xiàn)問題。第四，協(xié)商的實施要法制化。應(yīng)該把民主協(xié)商置于法律的框架內(nèi)。目前，民主協(xié)商還沒有較為完善的實體法律支撐，使得其缺乏具有強(qiáng)制性普遍約束力的可操作性規(guī)范?？傊?，政協(xié)應(yīng)建立高效有序的運(yùn)行機(jī)制，建立健全各項議事規(guī)則和工作程序，認(rèn)真按制度辦事，逐步減少隨意性，在抓好已有規(guī)章制度貫徹落實的同時，進(jìn)一步的建立健全各項制度。

(三)進(jìn)一步擴(kuò)大政協(xié)的代表性和廣泛性。政協(xié)應(yīng)在界別構(gòu)成上體現(xiàn)更廣泛的社會代表性和包容度，使政協(xié)真正做到“代表大多數(shù)、兼顧各方面”，提高各界群眾對政協(xié)工作的參與度，使各階層、各界別的利益訴求在政協(xié)這個舞臺上都能得到表達(dá)。因此，在界別設(shè)置上，要做到:一是體現(xiàn)代表的合理性，要增加農(nóng)民、加工制造業(yè)、服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的代表人數(shù)。二是界別中的人數(shù)比例要合理，要隨著社會形勢、社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，不斷擴(kuò)大新的社會階層、新興行業(yè)的委員人數(shù)比例。三是在界別的設(shè)置和構(gòu)成上要避免交叉重疊，體現(xiàn)其鮮明的特色。同時，在委員產(chǎn)生上要建立推舉或選舉相接合的機(jī)制，使政協(xié)中既有高素質(zhì)的參政人才，又有可反映民意的代表人人士，減少領(lǐng)導(dǎo)同志退休前的過渡性安排。

(四)不斷提高政協(xié)委員的履職能力。政協(xié)的主體是委員，充分發(fā)揮廣大政協(xié)委員的作用，是人民政協(xié)履行職能的重要保證。黨政部門要從選好委員，培訓(xùn)好委員，擴(kuò)大委員的知情范圍和參與程度，采取多種方式激勵委員，解決委員應(yīng)有的政治、生活待遇，開展經(jīng)常性的活動方面為政協(xié)委員排憂解難，創(chuàng)造條件，從而調(diào)動廣大政協(xié)委員參政的積極性和主動性。

(五)營造人民政協(xié)履職的良好環(huán)境。一是不斷優(yōu)化政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子和政協(xié)機(jī)關(guān)干部的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)，提高政協(xié)機(jī)關(guān)的活力。二是創(chuàng)造一個寬松的政治環(huán)境。民主黨派一位高層領(lǐng)導(dǎo)人曾說:共產(chǎn)黨的肚量就是我的膽量。寬松的政治環(huán)境是參政黨更好地發(fā)揮作用，政協(xié)委員更好地履行職能的政治保障。三是要為政協(xié)履行職能提供經(jīng)費(fèi)保障，使政協(xié)組織有條件組織政協(xié)委員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，有條件組織調(diào)研考察等活動。沒有財政上的支持要搞好政協(xié)工作是非常困難的。

總之，人民政協(xié)是我國民主政治建設(shè)的一大創(chuàng)造，在推進(jìn)社會主義協(xié)商民主政治建設(shè)中具有不可替代的作用，我們要充分的發(fā)揮和利用政協(xié)的這種民主形式和民主渠道，把我國的民主政治建設(shè)推向更高的階段。

［1］李瑞環(huán).2001年6月20日政協(xié)九屆全國委員會常務(wù)委員會第十四次會議閉幕式上的講話［N］.人民日報，2001－6－30，(4).