政協(xié)界別改革與弱勢(shì)階層政治參與

盧劍峰

（浙江萬(wàn)里學(xué)院，浙江 寧波 315100）

“堅(jiān)持發(fā)揮人民政協(xié)作為大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合組織的作用”，“以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)人民政協(xié)事業(yè)”，需要有理論上的突破。中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生歷史性變革，新社會(huì)階層的涌現(xiàn)就是一個(gè)重要標(biāo)志。但是一些社會(huì)階層并沒(méi)有進(jìn)入政治過(guò)程，如2億多外來(lái)務(wù)工群體缺少參政議程的能力和機(jī)會(huì)，不能通過(guò)合法渠道維護(hù)自身的權(quán)益。另外，農(nóng)民階層發(fā)生了明顯分化，一些富裕起來(lái)的農(nóng)民成為農(nóng)村社會(huì)的精英階層，普通農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者逐漸成為利益受損階層（下文“農(nóng)民”就指農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者）。弱勢(shì)階層在政協(xié)的缺席，不僅是個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題。政協(xié)這個(gè)平臺(tái)對(duì)弱勢(shì)階層政治參與的吸納問(wèn)題沒(méi)有得到嚴(yán)肅的論證，這成了本文的研究緣起。

一、政協(xié)界別設(shè)置及相關(guān)問(wèn)題

1980年代中共中央在提出政協(xié)委員人員名單時(shí)首次提出“界別”。2004年修訂《政協(xié)章程》增加了“界別設(shè)置”內(nèi)容。

界別代表所在的黨派團(tuán)體、民族宗教和社會(huì)階層表達(dá)政治觀點(diǎn)和利益訴求，通過(guò)公共領(lǐng)域的論辯形成公共觀點(diǎn)，體現(xiàn)協(xié)商民主的特質(zhì)。“政協(xié)不只有發(fā)言權(quán)，發(fā)言還要有權(quán)威性”取決于政協(xié)建制化的程度。商議性政治的成功取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化商議過(guò)程與非正式地形成的公共輿論的共同作用。[1]（P371）但目前政協(xié)的界別設(shè)置以及制度框架明顯不支持社會(huì)交往。

目前政協(xié)界別組成由10個(gè)黨派界別、8個(gè)團(tuán)體界別、13個(gè)職業(yè)性界別和3個(gè)特邀代表界別組成。社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變遷，新社會(huì)階層沒(méi)有被吸納，界別設(shè)置存在的問(wèn)題不容回避。

第一，界別主體狹窄，弱勢(shì)階層利益代表難。中國(guó)社會(huì)已形成比較復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)。有觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)今社會(huì)階層結(jié)構(gòu)由十個(gè)社會(huì)階層組成，階層劃分以職業(yè)分類(lèi)以及組織資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源占有狀況為依據(jù)。[2]近十年社會(huì)階層分化越來(lái)越明顯，階層之間的矛盾增加。社會(huì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，權(quán)力精英和經(jīng)濟(jì)精英占據(jù)更多的公共資源，弱勢(shì)階層缺乏必要的組織和經(jīng)濟(jì)資源，社會(huì)陷入一種愈弱愈貧、愈貧愈弱的惡性循環(huán)。在放權(quán)讓利改革和市場(chǎng)化過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本制度安排決定了再分配權(quán)力、尋租能力和市場(chǎng)能力共同構(gòu)成階層分化的動(dòng)力基礎(chǔ)。[3]弱勢(shì)階層沒(méi)有尋租能力，沒(méi)有自我組織的能力。在政協(xié)外來(lái)務(wù)工者沒(méi)有代言人，農(nóng)業(yè)界真正農(nóng)民代表寥寥。政協(xié)界別植根精英，政協(xié)委員非富即貴、非官即商，界別民主成為精英民主。

第二，界別邊界不清，交叉重疊設(shè)置多。政協(xié)界別強(qiáng)調(diào)和表達(dá)的是各界別組織及其成員利益的多元性，這對(duì)界別設(shè)置提出明確要求。在政協(xié)界別中，黨派和團(tuán)體界別相對(duì)穩(wěn)定，職業(yè)界別隨社會(huì)結(jié)構(gòu)變化有較大變動(dòng)。界別設(shè)置沒(méi)有統(tǒng)一嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，一些界別的設(shè)置隨意性較大，界別的重復(fù)與交叉問(wèn)題普遍存在。如，社會(huì)科學(xué)界、科學(xué)技術(shù)界、科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)構(gòu)成身份模糊不清，區(qū)分不明顯。同樣，共青團(tuán)界和青聯(lián)界、科協(xié)界和科技界的成員重疊。有些界別規(guī)模超大，有些界別人數(shù)過(guò)少，界別之間比例不合理。如，十一屆政協(xié)委員中，文藝界147人，科技界112人，經(jīng)濟(jì)界145人，特邀人士166人，農(nóng)業(yè)界65人，教育界107人，全國(guó)總工會(huì)63人，宗教界65人，體育界22人。[4]公務(wù)員身份的委員多，教育工作者身份的委員多。這些問(wèn)題使政協(xié)界別的代表性受到質(zhì)疑。

第三，政協(xié)官僚化，委員角色意識(shí)淡。全國(guó)政協(xié)界別中，中國(guó)共產(chǎn)黨、民主黨派和人民團(tuán)體實(shí)質(zhì)上已行政化，委員都是公務(wù)員身份。經(jīng)濟(jì)界、農(nóng)業(yè)界、教育界、體育界、醫(yī)藥衛(wèi)生界、無(wú)黨派界、特邀界等界別活動(dòng)平臺(tái)虛無(wú)，職業(yè)界別官僚化傾向嚴(yán)重，委員與其界別民眾沒(méi)有經(jīng)常性聯(lián)系，消解了民主監(jiān)督能力。政協(xié)委員的產(chǎn)生黨委部門(mén)控制，實(shí)際上是黨委委任。委員沒(méi)有角色意識(shí)和代表責(zé)任。如，農(nóng)業(yè)界委員大部分是來(lái)自機(jī)關(guān)、國(guó)企、事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)、研究員，真正的農(nóng)民代表屈指可數(shù)；工會(huì)界委員絕大部分是各級(jí)工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)自各行各業(yè)基層工會(huì)組織的代表也少得可憐?！疤貏e邀請(qǐng)人士”更是精英中的精英，不是官僚就是官僚的盟友，這些人士無(wú)明確使命，無(wú)履職方向，卻人數(shù)龐大。如，西安市政協(xié)第十三屆政協(xié)委員575名，特別邀請(qǐng)人士（含特邀港澳人士）達(dá)101名之多?！叭晃瘑T”普遍存在，即，當(dāng)一屆委員，不發(fā)言，不提議案，不參加調(diào)研。一全國(guó)政協(xié)委員的話引人好笑，“我愛(ài)國(guó)，我不添亂，從不反對(duì)或棄權(quán)。”“三不委員”與“愛(ài)國(guó)委員”曝露出政協(xié)委員參政議政能力以及政治素質(zhì)問(wèn)題。

概言之，社會(huì)結(jié)構(gòu)分層出現(xiàn)新階層，政協(xié)平臺(tái)卻沒(méi)有開(kāi)放充分的機(jī)會(huì)，弱勢(shì)群體話語(yǔ)權(quán)不足，組織化程度低。弱勢(shì)階層也是沉默階層的現(xiàn)實(shí)拷問(wèn)政協(xié)界別設(shè)置的開(kāi)放性與公正性。

二、弱勢(shì)階層應(yīng)納入政協(xié)參與

如前所述，政協(xié)參與就是指界別參與。弱勢(shì)階層在政協(xié)界別中還是空白。本文無(wú)意對(duì)弱勢(shì)階層作整體分析，而把重點(diǎn)放在規(guī)模最大的兩個(gè)弱勢(shì)階層，即農(nóng)民階層與外來(lái)務(wù)工階層上。農(nóng)民和外來(lái)務(wù)工者是不是獨(dú)立的社會(huì)階層，是有爭(zhēng)議的。一般認(rèn)為，外來(lái)務(wù)工者指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)或非農(nóng)領(lǐng)域務(wù)工的勞動(dòng)者，是戶籍制度下一種特殊身份標(biāo)識(shí)。外來(lái)務(wù)工者既不屬于農(nóng)民，也不屬于體制保護(hù)的工人。在橫向分層，外來(lái)務(wù)工者與其他階層同是社會(huì)建設(shè)的主力軍，不分高低貴賤；在縱向分層，他們則是社會(huì)地位比較低的層級(jí)。[5]不合理的制度和利益關(guān)系的存在，使外來(lái)務(wù)工者這一特殊階層逐漸固定?！艾F(xiàn)階段中國(guó)的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，自然、自發(fā)形成的，它還正在變動(dòng)過(guò)程中，還不合理，與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)及其要求還不相適應(yīng)?！盵2]（P5）外來(lái)務(wù)工群體就是一個(gè)變動(dòng)社會(huì)的獨(dú)立的社會(huì)階層。這一階層并不會(huì)很快從社會(huì)經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)“消失”。

農(nóng)民和外來(lái)務(wù)工者通過(guò)合法方式參與政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過(guò)程的程度很低，表達(dá)利益觀點(diǎn)和態(tài)度的途徑嚴(yán)重不足。亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》中寫(xiě)道，“區(qū)分現(xiàn)代化國(guó)家和傳統(tǒng)國(guó)家，最重要的標(biāo)志乃是人民通過(guò)大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響?！彼J(rèn)為“政治現(xiàn)代化最基本的方面就是要使全社會(huì)性的社團(tuán)得以參政，并且還需要形成諸如政黨一類(lèi)的政治機(jī)構(gòu)來(lái)組織這種參政，以便使人民參政能超越村落和城鎮(zhèn)范圍?！盵6]（P34）亨廷頓的政治制度化思想對(duì)解決弱勢(shì)群體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題具有重要的啟示。政治參與、利益表達(dá)以及維權(quán)機(jī)制的不足，使弱勢(shì)階層形成“政治冷漠”，對(duì)體制內(nèi)機(jī)構(gòu)的政治信任很低。一份對(duì)廣州和長(zhǎng)沙的調(diào)查顯示，雖然有一半以上的外來(lái)務(wù)工者在利益被損害時(shí)會(huì)找政府部門(mén)，但不到三分之一的外來(lái)務(wù)工者會(huì)認(rèn)為找的效果是“有用”，沒(méi)找政府部門(mén)的原因是“找了也沒(méi)有用”。[7]體制性排斥堵塞了外來(lái)務(wù)工者的參與渠道。社會(huì)排斥本質(zhì)上不在經(jīng)濟(jì)方面，而在政治和社會(huì)方面。人們歡迎外來(lái)勞動(dòng)力到城市工作，卻很少愿意把他們視為有資格享受公民權(quán)的成員。外來(lái)務(wù)工者沒(méi)有自己的組織，政治參與度也明顯低于其他社會(huì)群體。

相比較而言，農(nóng)民政治參與的途徑似乎比較豐富，如有村民自治組織、人大代表選舉、行政復(fù)議和行政訴訟、信訪等。但這些制度規(guī)定不能解決農(nóng)民自身的權(quán)益問(wèn)題，目前使用多也飽受爭(zhēng)議的途徑就是信訪。當(dāng)權(quán)益受侵損，他們靠非制度性方式，如群體抗?fàn)幓虮┝S權(quán)。農(nóng)民組織化（比如成立農(nóng)會(huì)）的政治風(fēng)險(xiǎn)大，大部分維權(quán)是個(gè)人性的，因此多以失敗告終。盡管農(nóng)民的政治參與已經(jīng)從動(dòng)員性參與向自主性參與發(fā)展，但缺乏合法制度規(guī)范是社會(huì)管理失序的問(wèn)題所在。

外來(lái)務(wù)工者和農(nóng)民階層既缺乏縱向的政治參與，也缺乏橫向的自治組織。這兩個(gè)階層在政治生態(tài)中喪失了話語(yǔ)權(quán)，除了自身知識(shí)和信息貧乏外，主要是制度缺陷造成的。參與的制度瓶頸誘發(fā)了眾多社會(huì)沖突。歷史告訴人們，民主制度是一個(gè)低成本表達(dá)利益的政治方式，弱勢(shì)階層應(yīng)成為發(fā)展民主政治的一個(gè)重要?jiǎng)恿Α?/p>

三、政協(xié)界別需進(jìn)一步改革

界別民主是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)多元化的積極回應(yīng)，界別改革應(yīng)考慮以下四方面。

一是擴(kuò)展政協(xié)界別，完善各階層的利益表達(dá)渠道。在制度設(shè)計(jì)上，政協(xié)界別的覆蓋應(yīng)包容社會(huì)各界人士、社會(huì)各階層、各職業(yè)群體，弱勢(shì)階層、弱勢(shì)群體在人民政協(xié)能找到自己的界別歸屬。我的主張是，新增“外來(lái)務(wù)工界”，恢復(fù)“農(nóng)民界”。外來(lái)務(wù)工階層的利益表達(dá)，在政協(xié)界別可以有層次的考慮，一是增設(shè)外來(lái)務(wù)工階層，二是在工會(huì)界別中擴(kuò)充外來(lái)務(wù)工者代表，三是在整合后的政協(xié)界別中有外來(lái)務(wù)工者選舉出的委員。讓真正代表外來(lái)務(wù)工者和農(nóng)民利益的政協(xié)委員出現(xiàn)在政協(xié)舞臺(tái)。政協(xié)界別“去官還民”，讓“官”的角色淡下去，讓“民”的角色強(qiáng)起來(lái)。界別各主體的政治地位是平等的，作用也應(yīng)均衡，這樣有利于協(xié)商民主的發(fā)揮，也有利于社會(huì)團(tuán)結(jié)。

二是提升階層的組織化程度，支持社團(tuán)發(fā)育。如何改變?nèi)鮿?shì)階層低組織化狀態(tài)？托克維爾指出，美國(guó)的政治結(jié)社在一定程度上維護(hù)了個(gè)體的正當(dāng)合法權(quán)利和獨(dú)立自由。“當(dāng)公民在一切事情上都有結(jié)社的能力和習(xí)慣時(shí)，他們無(wú)論在小事上，還是在大事上，都會(huì)自愿地結(jié)合起來(lái)。但是，只允許他們可以在小事上結(jié)社的時(shí)候，他們的熱情和才干都會(huì)消失?！盵8]（P648）結(jié)社為公民參與公共事務(wù)，進(jìn)入公共領(lǐng)域提供了渠道。社會(huì)弱勢(shì)階層的結(jié)社可有效避免社會(huì)渙散，培養(yǎng)公共精神，積累社會(huì)資本?！罢紊钤浇咏セ菰瓌t基礎(chǔ)上的政治平等的理想狀態(tài)，政治生活越采取自治的狀態(tài)，就可以說(shuō)這個(gè)共同體越有公共精神?！迸撂啬峡偨Y(jié)道，“建立社會(huì)資本并非易事，然而，它卻是使民主得以運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素?！盵9]（P101、217）農(nóng)民也好，外來(lái)務(wù)工者也好，都應(yīng)當(dāng)支持建立屬于他們自己的社團(tuán)組織。通過(guò)社團(tuán)組織推動(dòng)階層共同利益的實(shí)現(xiàn)。弱勢(shì)階層不能簡(jiǎn)單地被代表，而應(yīng)支持社會(huì)階層、利益群體組建合法社團(tuán)。成立農(nóng)民協(xié)會(huì)，對(duì)國(guó)家立法與政策施加影響，約束基層政權(quán)違法行政行為，增強(qiáng)與強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的博弈與談判能力。外來(lái)務(wù)工者階層通過(guò)政黨、工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織參與當(dāng)?shù)卣问聞?wù)并發(fā)揮其應(yīng)有的影響。政協(xié)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定外來(lái)務(wù)工者委員，允許外來(lái)務(wù)工者組建自己的社團(tuán)，開(kāi)展政治參與民主培訓(xùn)，讓他們和本地人一起進(jìn)行社會(huì)管理。

三是完善界別聯(lián)系機(jī)制，推行政協(xié)委員選舉制。沒(méi)有民意基礎(chǔ)的政協(xié)委員不具有正當(dāng)性，也不具有代表性。民眾投票選自己信任的人進(jìn)入政協(xié)擔(dān)任委員，是一種不可或缺的民主形式。要破除對(duì)選舉的恐懼心理，把民主選舉作為一種政治學(xué)習(xí)。政協(xié)委員的選舉難度低于人大代表的選舉。政協(xié)委員實(shí)行選舉，基礎(chǔ)工作是界別改革。在界別改革基礎(chǔ)上科學(xué)分配界別委員名額，界別內(nèi)部通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生委員。探索界別成員內(nèi)部競(jìng)選的機(jī)制，實(shí)行差額選舉制。改造政協(xié)委員結(jié)構(gòu)，減少官員任委員的比例，形成以基層群眾代表為主體的委員結(jié)構(gòu)。步驟上，可在原有協(xié)商產(chǎn)生委員的機(jī)制基礎(chǔ)上，拿出一定比例的名額通過(guò)選舉產(chǎn)生，然后逐步擴(kuò)大選舉比例。總之把政協(xié)發(fā)展成參政議政的民主機(jī)構(gòu)。

四是加強(qiáng)民意代表能力，推進(jìn)政協(xié)委員專(zhuān)職化。政協(xié)委員兼職化弱化了職能發(fā)揮。明星委員長(zhǎng)期不參加會(huì)議，損害了人民政協(xié)的形象。政協(xié)委員專(zhuān)職化，有利于增強(qiáng)社會(huì)各界別的活力和政治協(xié)商的效力，有助于推動(dòng)民主與法治進(jìn)程。讓弱勢(shì)階層的委員率先專(zhuān)職起來(lái)，其政治意義和社會(huì)意義更大。政協(xié)委員專(zhuān)職化對(duì)委員素質(zhì)提出了高要求，在提升政協(xié)委員參政素質(zhì)的同時(shí)，對(duì)專(zhuān)職委員應(yīng)設(shè)置辦公室，配備輔助人員，以提高議案的質(zhì)量。長(zhǎng)遠(yuǎn)看政協(xié)委員專(zhuān)職化是方向，地方可創(chuàng)造條件，積極試點(diǎn)，為政協(xié)制度創(chuàng)新打基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

政協(xié)界別改革堅(jiān)持?jǐn)U大團(tuán)結(jié)與增強(qiáng)包容的原則，積極回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的新特點(diǎn)和新現(xiàn)象，調(diào)整利益表達(dá)的主體，關(guān)注弱勢(shì)階層的利益表達(dá)問(wèn)題。為遏制不斷擴(kuò)大的利益分化勢(shì)頭，維持社會(huì)公正和諧，人民政協(xié)應(yīng)開(kāi)放給各個(gè)社會(huì)階層，而不是有選擇地向強(qiáng)勢(shì)階層開(kāi)放。好的政治開(kāi)放是一種社會(huì)各階層的均衡參與，而壞的政治開(kāi)放是一種不均衡參與。作為政治策略的人民政協(xié)，還是作為政治結(jié)構(gòu)或政治制度的人民政協(xié)，都應(yīng)將龐大的弱勢(shì)階層的政治參與納入其中。通過(guò)改革界別設(shè)置，讓弱勢(shì)階層有暢通的利益表達(dá)機(jī)制。弱勢(shì)階層的政協(xié)參與，是一個(gè)低成本高收益的制度設(shè)計(jì)，是協(xié)商民主的中國(guó)實(shí)踐。社會(huì)階層只有結(jié)成社團(tuán)，才能突出政協(xié)界別的政治屬性。因此應(yīng)改革政協(xié)界別設(shè)置，擴(kuò)大參與主體，提升各階層的組織化程度。通過(guò)民主促進(jìn)團(tuán)結(jié)是人民政協(xié)的改革方向。

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