多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化問題探討

文/付建明（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)是與共和國(guó)相伴而生的一項(xiàng)基本政治制度，并將長(zhǎng)期存在和發(fā)展下去。但迄今為止，無論是從憲法層面還是普通法律層面來看，尚缺乏對(duì)這一制度比較集中、系統(tǒng)和全面的法律規(guī)范。這種制度和法律規(guī)范相對(duì)缺失狀況，顯然與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)在當(dāng)代中國(guó)政治體系和政治發(fā)展中的地位不相適應(yīng)，也限制了其作用的充分發(fā)揮。本文擬對(duì)我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化問題作一些探索性研究。

一、依法治國(guó)與我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化問題

對(duì)政黨和政黨活動(dòng)進(jìn)行明確的法律規(guī)范，是現(xiàn)代民主政治的一個(gè)基本內(nèi)容，也是民主政治發(fā)展的重要趨勢(shì)。政黨及其活動(dòng)是現(xiàn)代政治的核心，現(xiàn)代政治從一定意義上說就是政黨政治。政黨及其活動(dòng)，例如政黨的性質(zhì)和地位、由誰執(zhí)政、如何執(zhí)政，對(duì)一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的政治發(fā)展所產(chǎn)生的影響幾乎是決定性的。這一點(diǎn)，無論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家都概莫能外。政黨在現(xiàn)代政治中的這種特殊重要性，使得現(xiàn)代國(guó)家的憲法和法律必然把對(duì)政黨活動(dòng)和政黨制度的規(guī)范作為一個(gè)重要方面。其目的在于把政黨活動(dòng)納入國(guó)家法治的軌道，一方面防止政黨專橫和執(zhí)政腐敗，保證民主化進(jìn)程不受破壞，另一方面防止因政黨活動(dòng)的無序而帶來政治和社會(huì)的不穩(wěn)定。

依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是中國(guó)共產(chǎn)黨的基本治國(guó)方略，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)。中國(guó)進(jìn)入改革開放新時(shí)期以來，執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨就十分重視民主的制度化、法律化建設(shè)。鄧小平強(qiáng)調(diào)說，相對(duì)于其它因素，領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，要引起全黨的高度重視?！氨仨毷姑裰髦贫然⒎苫?，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”［1］據(jù)此，中共十五大明確提出了依法治國(guó)的基本方略：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障?！保?］我們黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中，將始終不渝地堅(jiān)持這一基本治國(guó)方略。在新形勢(shì)下進(jìn)一步完善和發(fā)展多黨合作和政治協(xié)商制度，要把制度化、法律化擺在突出的地位。

從多黨合作和政治協(xié)商制度發(fā)展的歷史看，其地位的保障、職能作用的發(fā)揮和對(duì)中國(guó)民主政治的推動(dòng)，與制度化、法律化程度密切相關(guān)。盡管多黨合作和政治協(xié)商制度與新中國(guó)同生共長(zhǎng)，但在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期里，這一制度的制度化、規(guī)范化和法律化進(jìn)程緩慢，它在實(shí)踐中的運(yùn)行，主要是通過處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨所確定的有關(guān)方針、政策（在形式上表現(xiàn)為中國(guó)共產(chǎn)黨制定的文件）來調(diào)整和規(guī)范。在“文化大革命”時(shí)期，隨著我國(guó)社會(huì)主義民主和法制被嚴(yán)重破壞，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度也名存實(shí)亡。改革開放以來，在我國(guó)努力推進(jìn)社會(huì)主義民主制度化、法律化的整體進(jìn)程中，多黨合作和政治協(xié)商制度在實(shí)現(xiàn)制度化、法律化方面不斷取得進(jìn)展。1993年八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的憲法修正案，將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”寫入憲法序言，從而使這一制度得到了憲法確認(rèn)和保障。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》明確指出，中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。這表明了多黨合作和政治協(xié)商制度必須在憲法和法治軌道上運(yùn)行。

從目前的實(shí)際情況來看，筆者認(rèn)為，我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商制度的法治化程度還相對(duì)較低，同我國(guó)新階段民主政治建設(shè)和發(fā)展的要求仍然存在一定差距。最突出的表現(xiàn)就是迄今為止我國(guó)尚未在憲法中對(duì)多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)作出專門的條款規(guī)定，也沒有專門的法律來調(diào)整政黨關(guān)系、規(guī)范多黨合作和政治協(xié)商制度，而我國(guó)政治體系和政治運(yùn)行中的其他基本要素，包括人大、政府、法院和檢察院，其地位、職能、作用、活動(dòng)原則及其相互關(guān)系，不僅憲法作了集中的規(guī)定，而且制定了專門的基本法律來規(guī)范和調(diào)整。多黨合作和政治協(xié)商制度在制度化、法律化方面這種較為滯后的狀態(tài)，應(yīng)該得到盡快地改變，以適應(yīng)新階段中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的制度化和法治化趨勢(shì)。

二、多黨合作和政治協(xié)商制度是否需要進(jìn)一步法律化

政黨制度的法治化總的來說主要體現(xiàn)在兩大層面上：一是憲法的規(guī)范，二是在普通法層面制定專門的政黨法律或法規(guī)。

憲法的規(guī)范無疑是最根本的規(guī)范。憲法對(duì)政黨制度的規(guī)范通常有兩種形式。一種是在成文的憲法典中進(jìn)行明確規(guī)定，其內(nèi)容主要涉及公民組織政黨的自由權(quán)利、政黨的政治功能、政黨地位及相互關(guān)系、政黨組成及活動(dòng)限制，乃至明確規(guī)定實(shí)行何種政黨制度。例如：意大利憲法第19條規(guī)定，為了按照民主原則參與決定國(guó)家政策，一切公民均有自由組織政黨的權(quán)利。法國(guó)憲法第4條規(guī)定，各黨派和團(tuán)體得以自由地組織和進(jìn)行活動(dòng)，但必須遵守國(guó)家主權(quán)原則和民主原則。俄羅斯憲法第13條規(guī)定，俄聯(lián)邦承認(rèn)政治多樣性和多黨制；所有公眾社團(tuán)在法律面前一律平等。我國(guó)憲法則在序言中確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。另一種是憲法慣例，即政黨的政治活動(dòng)、政黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系等等，主要不是通過成文法律而是通過慣例來調(diào)整。例如：美國(guó)的總統(tǒng)選舉，根據(jù)憲法的明文規(guī)定，政黨和選舉沒有直接關(guān)聯(lián)，但實(shí)際上是由民主黨和共和黨兩黨控制，即民主黨和共和黨分別（通過預(yù)選）提出總統(tǒng)候選人進(jìn)行競(jìng)選，勝者當(dāng)選總統(tǒng)；在英國(guó)等議會(huì)制國(guó)家，內(nèi)閣由國(guó)會(huì)的多數(shù)黨組成，其領(lǐng)袖出任首相；等等。在中國(guó)，多黨合作和政治協(xié)商制度的運(yùn)行也形成了一些憲法慣例，例如：國(guó)家的大政方針和有關(guān)重大問題，首先由中國(guó)共產(chǎn)黨同民主黨派和各界人士進(jìn)行協(xié)商，形成統(tǒng)一意見，然后再按照法律程序由人大決策、政府執(zhí)行；全國(guó)政協(xié)同全國(guó)人大同期舉行，政協(xié)委員列席人大會(huì)議；等等。在當(dāng)代世界各國(guó)，憲法對(duì)政黨、政黨活動(dòng)和政黨制度的規(guī)范，大多是兩種形式兼有。

制定專門的政黨法律對(duì)政黨和政黨活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范是當(dāng)代政黨制度法律化的一個(gè)重要趨勢(shì)。例如德國(guó)，鑒于“二戰(zhàn)”期間納粹專橫和希特勒獨(dú)裁對(duì)民主制度的嚴(yán)重破壞和給全世界帶來的巨大災(zāi)難，于是在戰(zhàn)后非常重視政黨立法，于1960年代制定了世界上最早同時(shí)也被認(rèn)為是最為完備和成熟的政黨法即《關(guān)于政黨的法律》。迄今，世界上已經(jīng)有幾十個(gè)國(guó)家制定和頒布了政黨法。如果說憲法的有關(guān)規(guī)定提供了政黨、政黨活動(dòng)和政黨制度的基本原則，那么專門的政黨立法，包括基本法律和單行法規(guī)，則把憲法確定的原則具體化，提供更為明確和全面的規(guī)范，從而進(jìn)一步推進(jìn)政黨活動(dòng)的制度化、規(guī)范化、法律化進(jìn)程。

我國(guó)的多黨合作和政治協(xié)商制度是否要進(jìn)一步法治化以及如何推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)這一進(jìn)程，這在理論界一直存在不同意見和觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的多黨合作和政治協(xié)商制度的一個(gè)突出的特點(diǎn)就是它的政治性而非法律性，事實(shí)上我國(guó)過去主要通過處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨的方針、政策以及政協(xié)章程等從政治上對(duì)多黨合作和政治協(xié)商進(jìn)行規(guī)范是成功的，已經(jīng)形成了比較健全和穩(wěn)定的制度和運(yùn)行機(jī)制，目前處于一種良好的運(yùn)行狀態(tài)，同時(shí)憲法也對(duì)這一制度進(jìn)行了確認(rèn)，沒有必要在憲法中作進(jìn)一步的規(guī)定，更沒有必要制定專門的政黨法。相反，如果把多黨合作和政治協(xié)商制度法律化，反而會(huì)造成我國(guó)整個(gè)政治體制和政治運(yùn)行的混亂。第二種觀點(diǎn)是，為更好地發(fā)揮多黨合作和政治協(xié)商制度在我國(guó)政治生活中的作用，并保證它長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)這一制度的憲法化。目前我國(guó)憲法只是以敘述的方式將多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)寫進(jìn)了序言，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該在憲法正文中制定專門條款加以規(guī)定，賦予其明確的憲法地位并規(guī)定其活動(dòng)的基本原則。但不需要制定專門的政黨法，因?yàn)樵诂F(xiàn)代政黨政治中，政黨法并非開展政黨活動(dòng)和確立政黨制度的必要前提，目前在世界上制定和頒布了政黨法的國(guó)家也只是少數(shù)，政黨政治發(fā)達(dá)的西方國(guó)家除德國(guó)以外，都沒有制定專門的政黨法，考慮到我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商制度形成和發(fā)展的傳統(tǒng)，制定政黨法在我國(guó)更沒有必要。第三種觀點(diǎn)則特別強(qiáng)調(diào)制定政黨法的必要性，認(rèn)為在我國(guó)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的大背景下，實(shí)現(xiàn)政黨活動(dòng)、政黨關(guān)系和政黨制度法治化，有必要制定專門的政黨法律。有了政黨法，在法制范圍內(nèi)規(guī)范政黨活動(dòng)、處理黨際關(guān)系、實(shí)現(xiàn)多黨合作才具有可操作性，從而也才能為多黨合作和政治協(xié)商提供更切實(shí)的保障。

筆者以為，為適應(yīng)我國(guó)民主政治法制化的趨勢(shì)，必須解放思想，進(jìn)一步推進(jìn)多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化進(jìn)程；實(shí)現(xiàn)多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化，首先要體現(xiàn)在憲法層面，即在憲法中用專門條款對(duì)多黨合作和政治協(xié)商制度進(jìn)行規(guī)定，然后在條件成熟時(shí)可考慮制定專門的政黨法律，為多黨合作和政治協(xié)商提供進(jìn)一步的操作規(guī)則。其理由主要有下述三個(gè)方面：

第一，從政黨制度與憲法的關(guān)系看，現(xiàn)代政黨和政黨制度本身就是憲法的產(chǎn)物，只有當(dāng)一個(gè)國(guó)家有了憲法，人民才有了結(jié)社自由，也才有建立政黨的權(quán)利。而政黨和政黨制度的產(chǎn)生和發(fā)展，又要受憲法的調(diào)整和規(guī)范，政黨和政黨制度憲法化是現(xiàn)代民主政治的一個(gè)帶有規(guī)律性的普遍現(xiàn)象。盡管憲法對(duì)政黨活動(dòng)的調(diào)整在很多情況下是通過慣例來實(shí)現(xiàn)的，但這并不意味著對(duì)成文規(guī)定重要性的否定。實(shí)際上，憲法的成文化是憲法發(fā)展的主要趨勢(shì)，而當(dāng)代世界各國(guó)的成文憲法多數(shù)（約三分之二）都涉及到有關(guān)政黨的內(nèi)容。我國(guó)學(xué)者在一項(xiàng)有關(guān)政黨法律制度的研究中就明確列舉了75個(gè)國(guó)家（地區(qū)）憲法中的政黨條款。［3］因此，在憲法中制定專門的政黨條款對(duì)政黨活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范是與當(dāng)代政黨和政黨制度憲法化的普遍趨勢(shì)相適應(yīng)的。尤其是，在我國(guó)的政治傳統(tǒng)中，憲法慣例的約束力歷來比較低，加上中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)政黨制度和政治生活中具有特殊地位和影響，對(duì)多黨合作和政治協(xié)商制度的憲法規(guī)范條文化就更顯必要。

第二，從我國(guó)的實(shí)際情況看，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，在當(dāng)代中國(guó)的政治體系中具有十分重要的地位，但這沒有在憲法中得到應(yīng)有體現(xiàn)。眾所周知，全面確認(rèn)和規(guī)范國(guó)家的社會(huì)制度和政治制度是憲法的一個(gè)基本任務(wù)，也是其主要內(nèi)容之一，我國(guó)憲法作為社會(huì)主義類型的憲法就更是如此。從實(shí)際的情況來看，我國(guó)憲法在總綱中集中規(guī)定了我國(guó)的社會(huì)制度和國(guó)家制度，包括社會(huì)主義的根本制度、人民民主專政的國(guó)體、人民代表大會(huì)的根本政治制度，以及民族區(qū)域自治制度，等等，但唯獨(dú)對(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)，沒有作出專門的規(guī)定，而只是以敘述的方式寫在序言中。這一方面對(duì)憲法本身來說是一個(gè)缺陷，即沒有能夠全面規(guī)范我國(guó)的基本政治制度；另一方面又使多黨合作和政治協(xié)商制度在實(shí)踐中的運(yùn)行缺乏充分的憲法依據(jù)，而難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

第三，就制定專門的政黨法而言，盡管當(dāng)代世界各國(guó)頒布了政黨法的只是少數(shù)，但如果我們注意到世界上第一部政黨法的問世只是1960年代后期的事情，距今還不到50年的時(shí)間，已經(jīng)有幾十個(gè)國(guó)家頒布了政黨法，就不能不承認(rèn)這是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)，也是現(xiàn)代法治的一個(gè)基本走向。我國(guó)作為一個(gè)存在眾多黨派、實(shí)行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的國(guó)家，在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上制定一部專門的政黨法律，一方面可以為中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政提供更確切的法律依據(jù)，進(jìn)一步把黨的執(zhí)政活動(dòng)納入法治軌道，真正做到依法治國(guó)，另一方面又可以為處理黨際關(guān)系和民主黨派維護(hù)自身權(quán)利、在法律范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)與共產(chǎn)黨的合作以及參政議政提供基本準(zhǔn)則。這對(duì)多黨合作和政治協(xié)商制度的進(jìn)一步健全、完善和發(fā)展應(yīng)該說是有益的。當(dāng)然，制定專門的正黨法律是十分復(fù)雜的事情，必須謹(jǐn)慎行事，一定要經(jīng)過充分的調(diào)研、論證和立法準(zhǔn)備，在條件完全成熟時(shí)付諸實(shí)施。

三、多黨合作和政治協(xié)商制度法律化的實(shí)施

我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商制度的進(jìn)一步法律化，應(yīng)該主要體現(xiàn)在憲法層面。那么如何實(shí)現(xiàn)憲法對(duì)多黨合作和政治協(xié)商制度的規(guī)范？根據(jù)多黨合作和政治協(xié)商制度在我國(guó)政治生活中的實(shí)際地位和作用，以及我國(guó)憲法在結(jié)構(gòu)和體系上的特點(diǎn)，筆者的意見是，通過憲法修正案，在現(xiàn)行憲法總綱中增加規(guī)定一條，專門對(duì)多黨合作和政治協(xié)商制度及人民政協(xié)進(jìn)行規(guī)定，內(nèi)容主要應(yīng)包括對(duì)這一制度本身及中共所提出的實(shí)施這一制度的基本方針的確認(rèn)，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位、各民主黨派的合作和參政地位的確認(rèn)，明確規(guī)定各黨派享有憲法范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等的權(quán)利，對(duì)人民政協(xié)的組織、活動(dòng)和政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的基本職能進(jìn)行原則規(guī)定。此條新的規(guī)定可考慮作為憲法第四條放在原規(guī)定的第三條之后，因?yàn)槲覈?guó)憲法第一條是對(duì)人民民主專政的國(guó)體和社會(huì)主義根本制度的規(guī)定，第二條和第三條是對(duì)人民代表大會(huì)的根本政治制度及其組織和活動(dòng)的基本原則的規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為與人民代表大會(huì)制度并列的基本政治制度，對(duì)它的規(guī)定理應(yīng)緊接對(duì)人大制度的規(guī)定之后。原來的第四條是對(duì)我國(guó)的民族關(guān)系和民族區(qū)域自治制度的規(guī)定，可順延為第五條，后面的條款依此類推。

實(shí)現(xiàn)多黨合作和政治協(xié)商制度及其組織形式人民政協(xié)的憲法化，有兩個(gè)問題需要明確。

一個(gè)是人民政協(xié)的性質(zhì)問題。在以往修改憲法的過程中，有人主張憲法對(duì)政協(xié)性質(zhì)的規(guī)定，應(yīng)該“把全國(guó)政協(xié)作為上院，具有監(jiān)督政府和從事外交活動(dòng)的權(quán)力。把全國(guó)人大作為下院?！保?］這個(gè)觀點(diǎn)實(shí)際上在理論界至今仍然有影響，但筆者認(rèn)為這種意見有欠妥當(dāng)。其一，提出這一意見的初衷顯然是為了使人民政協(xié)在我國(guó)的政治生活中發(fā)揮更大的作用，但改變?nèi)嗣裾f(xié)性質(zhì)，把它納入國(guó)家政權(quán)體系，并非其發(fā)揮作用的必要前提，也不能必然保證它發(fā)揮更大作用，相反，其原有優(yōu)勢(shì)的喪失則不可避免。其二，我國(guó)以人民代表大會(huì)為核心的政權(quán)體系和權(quán)力運(yùn)作，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，并且在長(zhǎng)期的發(fā)展中已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制，把政協(xié)納入國(guó)家政權(quán)體系，是對(duì)人民代表大會(huì)制度的一個(gè)帶有根本性的改變，這勢(shì)必會(huì)造成國(guó)家權(quán)力運(yùn)行乃至整個(gè)政治生活的混亂，并且在短期內(nèi)難以改變。其三，我國(guó)的政治體制從總體上看包括政權(quán)體制和政黨體制兩個(gè)基本方面，前者的主體是人民代表大會(huì)制度，后者的主體就是多黨合作和政治協(xié)商制度。很顯然，把人民政協(xié)作為上院納入國(guó)家機(jī)關(guān)體系，一方面使多黨合作和政治協(xié)商制度失去原有的物質(zhì)載體和組織形式，從而出現(xiàn)生存和發(fā)展危機(jī)，另一方面又造成我國(guó)整個(gè)政治體制嚴(yán)重失衡，從而導(dǎo)致運(yùn)行障礙。

另一個(gè)問題是要不要把人民政協(xié)的基本職能特別是民主監(jiān)督的職能在憲法中加以規(guī)定。持反對(duì)意見者認(rèn)為，民主監(jiān)督主要是就政治方面和黨派關(guān)系而言的，把它寫進(jìn)憲法就變成一個(gè)法律問題，會(huì)造成政協(xié)同人大、政府的關(guān)系復(fù)雜化和權(quán)力關(guān)系的混亂。這種看法實(shí)際上是把政治協(xié)商制度的憲法化與人民政協(xié)的國(guó)家化混淆起來了。把人民政協(xié)作為上院使其國(guó)家機(jī)關(guān)化如前所述是不切實(shí)際的，但是，在憲法中對(duì)多黨合作制度和人民政協(xié)進(jìn)行規(guī)定，主要是強(qiáng)化它的憲法地位，同時(shí)規(guī)范其活動(dòng)，而不是要改變其性質(zhì)和發(fā)揮職能作用的方式。憲法確認(rèn)人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能，只是使這一職能和作用的發(fā)揮有了憲法保障，使其具有應(yīng)有的約束力，但這種監(jiān)督的性質(zhì)并沒有改變，仍然主要是適用于黨派之間，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督仍然是一種民主監(jiān)督，采取與政協(xié)性質(zhì)相適應(yīng)的意見、建議和批評(píng)方式，而并不會(huì)因?yàn)閼椃ǖ拇_認(rèn)和規(guī)定就必然會(huì)變成權(quán)力性監(jiān)督或者法律監(jiān)督。所以，以此為理由反對(duì)憲法對(duì)人民政協(xié)的職能進(jìn)行確認(rèn)是站不住腳的。

［1］鄧小平文選（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．146．

［2］江澤民文選（第2卷）［M］．北京：人民出版社，2006．28-29．

［3］何力平．政黨法律制度研究［M］．哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003．162-211．

［4］全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室政治組．中國(guó)憲法精釋［M］．北京：中國(guó)民主法制出版社，1996．86．