我國新出臺政策法規(guī)對油田企業(yè)的影響分析

房 蕾，馮玉寶，張國臣

（勝利油田分公司 經(jīng)濟(jì)開發(fā)研究院，山東 東營257000）

近期，我國一批涉及油氣行業(yè)的政策法規(guī)陸續(xù)出臺，節(jié)能環(huán)保、土地管理、用水管理更加嚴(yán)格，石油特別收益金起征點上調(diào)，涉企稅費負(fù)擔(dān)有所減輕，這些法規(guī)政策的變化將對油田企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生重要影響。

一、稅費政策調(diào)整，企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)有所減輕

1.石油特別收益金起征點上調(diào)。2011年12月29日，財政部出臺《關(guān)于提高石油特別收益金起征點的通知》（財企〔2011〕480號），從2011年11月1日起將石油特別收益金起征點由40美元／桶提高到55美元／桶，仍實行5級超額累進(jìn)從價定率計征，按月計算、按季繳納。目前油田資源條件變差、難動用儲量不斷增加，油田生產(chǎn)經(jīng)營中投入的人力、物力、財力不斷增加，成本持續(xù)增長，尤其是我國東部老油田油氣田勘探開發(fā)的成本不斷升高，加之2011年資源稅改革加大了油田的稅負(fù)支出，油田的利潤空間不斷被壓縮。石油特別收益金起征點的上調(diào)，減少了石油特別收益金繳納額，在一定程度上對沖了2011年資源稅改革給油田帶來的稅費支出增加，緩解了油田生產(chǎn)經(jīng)營的壓力，有利于老油田的勘探開發(fā)。

2.涉及油田的行政事業(yè)性收費被取消。2011年12月財政部、發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于公布取消253項涉及企業(yè)行政事業(yè)性收費的通知》（財綜〔2011〕127號）。其中，如山東省財政廳、物價局轉(zhuǎn)發(fā)了該文件，取消了19項涉企行政事業(yè)性收費，其中取消了涉及勝利油田的落地原油管理費、工農(nóng)工作協(xié)調(diào)費、水工程占用補償費、石油勘探開發(fā)排污費等有12項費用，進(jìn)一步緩解了油田生產(chǎn)經(jīng)營壓力。

二、國家土地政策進(jìn)一步趨緊，油田土地管理的壓力進(jìn)一步加大

土地作為油田企業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，土地管理問題已經(jīng)逐步上升為影響企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的重要問題。油田面臨著國家土地政策日益緊縮和自身可持續(xù)發(fā)展的雙重壓力，確保油田生產(chǎn)建設(shè)用地成為油田生產(chǎn)經(jīng)營的重要保障。

1.國家加大閑置土地處置力度，油田未利用土地保有難度增大。2012年7月1日《閑置土地處置辦法》出臺。該辦法規(guī)定，對閑置土地情況嚴(yán)重的地區(qū)，在土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)等方面采取限制新增加建設(shè)用地、促進(jìn)閑置土地開發(fā)利用的措施。該辦法的實施加大了對地方政府處理閑置用地的督促，東營市政府為爭取更多的新增建設(shè)用地指標(biāo)，將會積極采取各種手段加大對油田未利用土地的回收和處置。因此，石油企業(yè)現(xiàn)有的未利用土地如不及時加以開發(fā)、利用，一旦被政府認(rèn)定為閑置土地，就面臨被無償收回的風(fēng)險。

2.土地使用標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，油田建設(shè)用地審查監(jiān)管力度加大。2012年9月，國土資源部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，要求嚴(yán)格按照建設(shè)項目用地適用的供地政策和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，對石油和天然氣工程項目建設(shè)用地等控制指標(biāo)加強審查和監(jiān)管。對未按有關(guān)批準(zhǔn)文件或合同要求執(zhí)行的，追究土地使用者的責(zé)任，依法收回全部或部分土地使用權(quán)并收取違約金。目前國家土地用地標(biāo)準(zhǔn)不斷細(xì)化，油田建設(shè)用地控制指標(biāo)的審查和監(jiān)管力度加大一旦出現(xiàn)超標(biāo)用地油田將承擔(dān)法律責(zé)任，面臨被收回的風(fēng)險。

3.《土地法》即將修訂，征地費用將大幅增加。2012年11月29日國務(wù)院常務(wù)會討論通過《土地管理法修正案（草案）》，據(jù)了解，農(nóng)村集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍，這也預(yù)示著，今后油田生產(chǎn)建設(shè)用地的征地費用將大幅增加，征地難度不斷加大。

三、節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，油田清潔生產(chǎn)面臨更多挑戰(zhàn)

2012年，國家繼續(xù)加大對節(jié)能減排的要求，節(jié)能安全環(huán)保繼續(xù)成為政策導(dǎo)向，油田生產(chǎn)經(jīng)營面臨更高要求。

1.油氣行業(yè)節(jié)能減排要求進(jìn)一步提高，油田面臨資金、技術(shù)壓力。2012年8月6日，國務(wù)院發(fā)布《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)〔2012〕40號），對節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)工作提出明確要求。到“十二五”末，我國單位GDP能耗將在2010年基礎(chǔ)上下降16%，節(jié)能6.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量減少8%，氨氮和氮氧化物排放總量減少10%。近年來，我國石油企業(yè)始終將節(jié)能減排作為國有企業(yè)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，做了大量卓有成效的工作，在清潔生產(chǎn)、結(jié)構(gòu)調(diào)整升級等方面出現(xiàn)了新的發(fā)展，取得了新的成效。但是油田的主要生產(chǎn)系統(tǒng)技術(shù)仍較為落后、效率較低、能耗較高，對生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行大規(guī)模的技術(shù)改造、設(shè)備升級需要大量的資金，油田在資金、技術(shù)等方面面臨著比較大的壓力。

2.新增四項企業(yè)排污制度，企業(yè)負(fù)責(zé)人環(huán)保責(zé)任更重。2012年8月27日，全國人大常委會首次審議《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案。草案新增四項制度：企業(yè)負(fù)責(zé)人環(huán)保責(zé)任制度，即要求企業(yè)負(fù)責(zé)人向職工代表大會報告環(huán)保工作并接受監(jiān)督；企業(yè)自檢公開制度，即企事業(yè)單位須按“國標(biāo)”安裝使用監(jiān)測設(shè)備，監(jiān)測所排放污染物，數(shù)據(jù)納入國家數(shù)據(jù)監(jiān)測體系并公布；排放污染物申報和征繳費用制度，即企業(yè)未超標(biāo)也要向環(huán)保部門申報登記，按污染物的種類和對環(huán)境的危害程度繳費；限期治理制度，即超標(biāo)排放單位制訂限期治理計劃，如逾期未治理完畢，除加收排污費、罰款外，相關(guān)責(zé)任人還將被追究行政和法律責(zé)任。

3.公益訴訟制度建立，油田生產(chǎn)經(jīng)營面臨更多社會監(jiān)督。2012年8月，全國人大常委會通過《民事訴訟法》修訂案，自2013年1月1日起施行。新《民事訴訟法》增加了公益訴訟制度，規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)、有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，并明確將環(huán)境污染等損害公共利益的行為納入公益訴訟范圍。我國公益訴訟制度的確立，增加了環(huán)境保護(hù)的公眾參與度，使油田安全環(huán)保工作面臨更多的社會監(jiān)督，對油田生產(chǎn)經(jīng)營工作提出了更高要求。一旦發(fā)生環(huán)境污染事件，油田不僅要承擔(dān)高額的民事賠償費用，也要承擔(dān)刑事責(zé)任，油田相關(guān)負(fù)責(zé)人還將被追究行政責(zé)任。作為環(huán)境污染的高危行業(yè)，油田更應(yīng)繃緊安全環(huán)保這根弦，切實承擔(dān)好企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任。

四、國家出臺規(guī)劃將海洋油氣開發(fā)裝備制造作為重點發(fā)展市場

2012年2月，《海洋工程裝備制造業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃（2011－2020）》發(fā)布，提出加快培育和發(fā)展海洋資源勘探、開采等相關(guān)重點裝備，逐步實現(xiàn)自主設(shè)計建造，形成品牌，使之成為我國海洋工程裝備制造業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)品。工信部發(fā)布的《高端裝備制造業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》和《海洋工程裝備科研項目指南（2012年）》再次將海洋工程裝備制造列入重點，將海洋油氣勘采的相關(guān)裝備作為海工裝備研發(fā)的主攻領(lǐng)域，明確了海上油田環(huán)保作業(yè)船研發(fā)、海洋鉆井平臺用深海隔水管系統(tǒng)研究及關(guān)鍵部件研制等18個重點方向，引導(dǎo)企業(yè)加強海洋油氣開發(fā)裝備研制。油田企業(yè)所在地市也陸續(xù)出臺政策推動石油裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國家和地方政府出臺的加快石油裝備發(fā)展的政策，將為油田石油裝備企業(yè)帶來新的發(fā)展機遇，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、設(shè)備升級換代，也將為油田勘探開發(fā)提供更好、更有效的設(shè)備支撐，有利于油田勘探開發(fā)建設(shè)。

五、出臺頁巖油氣開發(fā)鼓勵政策，民營資本積極進(jìn)入

2011年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)頁巖氣為新發(fā)現(xiàn)礦種，成為我國的第172個礦種。2012年5月國土資源部公布《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確鼓勵支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域。2012年12月，財政部出臺頁巖氣開發(fā)補貼標(biāo)準(zhǔn)，2012年至2015年補貼標(biāo)準(zhǔn)為0.4元／立方米。2012年12月，在國土資源部第二輪頁巖氣招標(biāo)中，兩家民營公司雙雙中標(biāo)，分別拿下了貴州鳳崗頁巖氣二區(qū)塊、三區(qū)塊。當(dāng)前美國加快天然氣出口、民營企業(yè)進(jìn)入頁巖氣勘探開發(fā)，在一定程度上將給石油企業(yè)帶來沖擊。

六、建議

1.加強節(jié)能減排、安全環(huán)保工作，確保油田綠色生產(chǎn)、承擔(dān)社會責(zé)任?！笆胤ń?jīng)營、達(dá)標(biāo)排放”是企業(yè)必須恪守的信念。一是加強安全環(huán)保管理，嚴(yán)格執(zhí)行國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，進(jìn)一步落實環(huán)保責(zé)任，健全完善環(huán)保管理制度，防微杜漸，塑造安全、綠色形象。特別對位于環(huán)境敏感地區(qū)、重要水體、中心城市附近的勘探作業(yè)，在裝置調(diào)整、裝置大修改造、開停工、惡性天氣條件時，要時刻警覺，全天候全過程負(fù)責(zé)，杜絕事故發(fā)生。二是提高油田清潔生產(chǎn)水平，加大安全、技術(shù)投入，對油氣生產(chǎn)設(shè)施進(jìn)行技術(shù)改造、升級換代，加快采油污水減排和污水資源化利用項目建設(shè)，加大污水回注回灌力度，逐步實現(xiàn)污染源全部達(dá)標(biāo)排放。

2.建立用地合理規(guī)劃、存量土地整理等集約節(jié)約用地的長效機制。油田在長期的發(fā)展過程中，形成了較豐富的土地資源。多數(shù)廢棄油氣水井、場站、道路處于閑置狀態(tài)，大量農(nóng)業(yè)用地位于城市規(guī)劃區(qū)，隨著城市的建設(shè)發(fā)展，開發(fā)利用的潛力較大。一是建立用地合理規(guī)劃機制。在油田產(chǎn)能建設(shè)區(qū)域總體規(guī)劃和設(shè)計中，對各類站場的合理布局和站址選擇應(yīng)充分考慮；既要滿足生產(chǎn)工藝流程通暢，符合安全環(huán)保的要求，又要對節(jié)約用地、保護(hù)耕地，提高土地利用率等諸多方面統(tǒng)籌兼顧；二是建立存量土地長效處置機制。從控制源頭做起，在重復(fù)利用和置換上多做文章，深挖節(jié)地潛力，根據(jù)勘探開發(fā)周期規(guī)律，積極探索長效處置機制。對可能具備再利用條件的未利用土地，充分發(fā)揮定向井、水平井等新技術(shù)，完善開發(fā)井網(wǎng)，重復(fù)利用現(xiàn)有土地，減少征地面積；對偏遠(yuǎn)、零散的廢棄井、場站、進(jìn)井路用地，油田可與地方政府協(xié)商，積極爭取政策，將進(jìn)行復(fù)墾，置換成規(guī)模較大的建設(shè)用地，用于油田后勤廠站搬遷建設(shè)或生活基地的建設(shè)；對缺乏再利用價值和利用規(guī)劃的未利用土地，本著油地雙贏、節(jié)約利用土地的原則，交還給地方政府，以換取政府對油田生產(chǎn)建設(shè)的支持。

3.加快技術(shù)攻關(guān)，加強海洋石油工程裝備技術(shù)研發(fā)和更新。建議圍繞《海洋工程裝備科研項目指南（2012年）》和《高技術(shù)船舶科研計劃2012年度項目指南》中的研發(fā)重點，一是加快產(chǎn)業(yè)資源整合，共建石油裝備產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。在工藝、技術(shù)、新產(chǎn)品研發(fā)等方面支持油田改制企業(yè)，促使各企業(yè)提升產(chǎn)品檔次，擴大生產(chǎn)規(guī)模，建成具有較強核心競爭力和輻射帶動力各具特色的龍頭企業(yè)。二是充分利用油田自身雄厚的科研力量和具有特色的科研成果，依托多個重點實驗室，加強油氣勘探開發(fā)前沿技術(shù)的研發(fā)，研發(fā)成果可以有償轉(zhuǎn)讓方式或以技術(shù)入股方式提供給從事石油裝備制造的企業(yè)，為石油裝備制造業(yè)科技創(chuàng)新提供支持。