新形勢下和諧油地關(guān)系的構(gòu)建

熊 莉

（勝利石油管理局 油地工作處，山東 東營257001）

一、油地關(guān)系的現(xiàn)狀

隨著改革開放的深入，“政企合一”體制逐步解體，市場經(jīng)濟確立并得到長足發(fā)展，人們的思想也發(fā)生了翻天覆地地變化。油地關(guān)系是伴隨著油田的勘探開發(fā)建設(shè)而產(chǎn)生的一種社會現(xiàn)象。東營市是典型的“能源型城市”，對油田的依賴程度比較高，特殊的市情決定了油地關(guān)系在勝利油田和東營市的重要地位，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

1.地域不同，處理難度不同。近年來，油田某些采油廠駐地附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊，紛紛成立各種專業(yè)施工隊伍（如勝采油區(qū)內(nèi)的“承包”）到油田市場強拉強攬工程項目，漫天要價，阻擾油田工程建設(shè)，甚至出現(xiàn)了個別帶有黑社會性質(zhì)的團伙，利用恐嚇、暴力等手段，控制部分市場，從中收取管理費，嚴重擾亂了油田的施工市場。而一些地方政府為了維護當?shù)亟?jīng)濟利益，對這些施工隊伍的行為持默認甚至支持的態(tài)度，加劇了油地矛盾和油地關(guān)系協(xié)調(diào)的難度?？傊?，經(jīng)濟發(fā)達、地方財政充裕等地區(qū)的油地關(guān)系相對好處理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟欠發(fā)達等地區(qū)的關(guān)系不好處理；老油區(qū)的關(guān)系比較好處理，新開發(fā)區(qū)域的關(guān)系不好處理；采油廠各級領(lǐng)導(dǎo)及地方政府領(lǐng)導(dǎo)對油地工作重視程度高、溝通順暢的地區(qū)好處理，反之不好處理。

2.同一地域油地關(guān)系反復(fù)多變。勝利油田和其他兄弟油田一樣，是“沒有院墻的工廠”，每年需占用農(nóng)、林、牧、漁、灘涂、海域及自然保護區(qū)等多種地形地貌土地10萬余畝。勝利油田工作、生活區(qū)域和機構(gòu)設(shè)置分散，城鄉(xiāng)兼有、油地交叉，與周圍城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村有著錯綜復(fù)雜的聯(lián)系?！暗厣限r(nóng)田、地下油田，村在井邊、井在村中”，是油田與地方你中有我、我中有你、唇齒相依的真實寫照。貫穿于油田整個生產(chǎn)過程的油地關(guān)系，時常需要從市政府、縣區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村、農(nóng)戶個人逐級協(xié)調(diào)，一個環(huán)節(jié)出問題，就會前功盡棄。在油地關(guān)系的末端（村級），常常因為外部環(huán)境、個人認知水平和利益分配等因素，導(dǎo)致油地關(guān)系時而通暢，時而堵塞，反復(fù)多變，從而影響油田生產(chǎn)運行進度。

3.油地工作涉及的國家政策法律法規(guī)及政府管理部門多。隨著市場經(jīng)濟的進一步深入及各項法律法規(guī)的逐步頒布實施，油田在生產(chǎn)建設(shè)施工過程中，涉及到的相關(guān)法律法規(guī)和與之對應(yīng)的行政管理和執(zhí)法部門也愈來愈多，為油地工農(nóng)關(guān)系協(xié)調(diào)工作增加了難度。由于地方政府很多事關(guān)油田的政務(wù)分散在各個部門，這些部門分工精細、條塊分割、多頭管理，辦理起來比較繁瑣。各部門都有自己的規(guī)定和標準，有一個環(huán)節(jié)不順暢，整個項目就要受阻，導(dǎo)致工作無法繼續(xù)。

4.油區(qū)治安環(huán)境好壞，嚴重影響油地關(guān)系。近年來，國家加大了對“三小一點”（小煉油、小化工、小軋鋼、廢舊物資收購點）的打擊和治理整頓，盜油現(xiàn)象雖得到了一定的控制，但是隨著原油價格的上漲，受經(jīng)濟利益地驅(qū)動，不法分子盜竊原油的步伐并沒有停止，而且手段越來越高明。村民干擾施工、扣押車輛、挖溝斷路等違法行為時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)了破壞油井設(shè)施、盜挖輸油管線、大量盜竊原油等一批影響重大的案件，使油區(qū)治安環(huán)境進一步惡化。

5.地方建設(shè)與油田生產(chǎn)的沖突。隨著中央加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐，地方城鎮(zhèn)建設(shè)及村鎮(zhèn)道路建設(shè)的步伐明顯提速。地方城鎮(zhèn)化建設(shè)（如道路修建、擴建等）不可避免地要涉及油田臨近城區(qū)的井站、管網(wǎng)、油水井等設(shè)施的遷移。個別地方政府部門定下方案就要求油田執(zhí)行，甚至不通氣就進行施工作業(yè)，迫使油田改變原定施工井位或遷移井站、改建管網(wǎng)，打亂了油田原油生產(chǎn)布局，影響了原油開發(fā)生產(chǎn)的順利進行，造成比較大的經(jīng)濟損失。

二、影響油地關(guān)系和諧的因素

新形勢下的油地關(guān)系，不再是單純的企業(yè)與地方政府的關(guān)系，已上升為央企與地方政府、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、環(huán)境保護與持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。

1.體制因素——中央政府與地方政府的利益分配不平衡。企業(yè)與地方政府之間的矛盾從表面上看是油田與地方之間的利益矛盾，從深層次上看，國家對企業(yè)和地方政府在資源權(quán)益分配上的不平衡是造成企業(yè)與地方政府之間矛盾的根本原因。在我國，國家既是資源所有者，又是企業(yè)投資人，不僅享有所有者財產(chǎn)權(quán)益，而且享有投資者的資本收益。這種產(chǎn)權(quán)安排決定了我國石油收益分配是以整個國家利益最大化為目標的，地方政府在石油收益分配中所占比例較小，地方政府為了完成財稅指標和經(jīng)濟利益，一方面用共建合作、求援等方式取得油田支持，另一方面默許縱容“三小一點”的發(fā)展和部分不法分子的違法行為。正是這種分配的不平衡性導(dǎo)致地方與國有企業(yè)爭奪資源，地方政府以行政權(quán)力侵占石油企業(yè)的權(quán)益。

2.歷史因素——資源型城市對石油資源具有的依賴性。東營市是依靠油田開發(fā)建設(shè)而成立、發(fā)展、壯大起來的，東營市本埠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，財政收入渠道狹窄。多年來，油區(qū)內(nèi)的各級政府和村民存在“靠山吃山，靠油吃油”的思想，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，地方經(jīng)濟發(fā)展滯后，“吃拿卡要”等成為部分地區(qū)的一種習慣。一些村民甚至認為，油田是在自己的地界，拿一點、用一點理所應(yīng)當，促使某些人明目張膽地盜竊、破壞油田的生產(chǎn)物資，謀取私利，給油田正常的生產(chǎn)造成了極大的影響和破壞。

3.法制因素——尚未形成系統(tǒng)的石油能源法律體系。目前，我國還沒有完整的、專門的能源法律體系，對于石油等能源的規(guī)定，散見于《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實施細則》、《能源標識管理辦法》、《石油天然氣管道保護法》等條例規(guī)章及其他政策性文件中，效力層次低，影響力弱，對危害石油企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的違法行為懲治不力，違法成本低。

4.補償機制因素——農(nóng)戶的訴求難以滿足。長期以來，采油廠在征用土地補償、污染賠償?shù)确矫?，都是通過油地工作部門負責與當?shù)卣蛥^(qū)辦等相關(guān)部門協(xié)商處理。土地征用補償費、安置補助費、青苗補償費等通常由鄉(xiāng)政府或村委會轉(zhuǎn)手補償給當事人，層層截流后，農(nóng)戶得不到理想的經(jīng)濟補償。為此，部分農(nóng)戶采取極端手段對油田施工隊伍或生產(chǎn)設(shè)施發(fā)泄情緒，致使油地關(guān)系緊張。

5.油田內(nèi)部自身因素。在油田的開發(fā)建設(shè)過程中，難免會對周邊農(nóng)田、林地、水域、空氣質(zhì)量等產(chǎn)生不同程度的影響，盡管這些影響按照國家標準屬于可控范圍，仍然成為部分農(nóng)戶索要高額補償費的借口。另外，企業(yè)還需要不斷完善自身的工作機制，從業(yè)人員的素質(zhì)還需要不斷提高，整個油地工作需要根據(jù)宏觀形勢的變化不斷創(chuàng)新思維，探索和諧共建的新思路、新辦法、新措施。

三、構(gòu)建和諧油地關(guān)系的途徑

多年來，油田與地方政府在合作共建中保持了相對穩(wěn)定和諧的關(guān)系，但部分區(qū)域還存在一些不和諧因素，個別地區(qū)油地關(guān)系仍是油田開發(fā)建設(shè)的“攔路虎”，不同程度地影響和制約著油田的勘探開發(fā)。

1.增強整體意識，共促和諧發(fā)展?！巴谒{天下，共飲黃河水”，油地雙方都是東營的主人，共同生活在黃河口這一片美麗富饒的土地上，謀求共同進步、共同發(fā)展是雙方共同的心愿。建設(shè)和諧的油地關(guān)系，不僅需要油田的努力，更需要地方政府的大力支持與積極配合。油地雙方要立足于“油地結(jié)合、互惠雙贏、共同發(fā)展”的原則，積極開展油地共建，利用特殊的地緣和依存關(guān)系，淡化“所有”思想，強化“所在”意識。截止2010年底，雙方共完成油地共建項目30余項，其中共建水保生態(tài)林4處，共建油區(qū)道路53條217km，既促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，又為油田節(jié)省了大量的征地和工程費用，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和社會效益的雙提高。只要油地雙方遇事?lián)Q位思考，加強溝通協(xié)調(diào)，把油地關(guān)系中的突出矛盾當作自己的事情去處理解決，就能營造出油地雙方“同進退、共發(fā)展”的良好局面。

2.健全法律，依靠法治保和諧。呼吁立法機構(gòu)加快《能源法》的立法步伐，提高法律效力層次，確保油田企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、對外協(xié)調(diào)、油區(qū)治理、打擊涉油犯罪等工作有法可依。加強地方法規(guī)的配套建設(shè)，明確油地雙方在處理具體事項上的法律主體地位。在執(zhí)法過程中各司其職，地方政府及相關(guān)部門要依法辦事、熱情服務(wù)，嚴厲打擊各種違法行為，為油田企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。通過法制建設(shè)，規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)，實現(xiàn)油地關(guān)系從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變，最大限度地調(diào)動雙方的積極性，確保發(fā)展的速度和質(zhì)量。

3.增強溝通機制，搭建互動平臺。多年的實踐證明，油田與地方政府及農(nóng)戶的關(guān)系具有接觸時間長、工作頭緒多的特點。因此，油田應(yīng)與地方政府建立多層次的溝通機制，堅持高層會晤、油地部門聯(lián)席會議以及基層工作座談會等制度。油地雙方建立健全聯(lián)防聯(lián)治機制，對重點油氣井、油氣聯(lián)合站、油氣罐區(qū)、油庫等重要基礎(chǔ)設(shè)施，實行承包責任制；大力開展工農(nóng)共建、文明油區(qū)創(chuàng)建活動，密切油地關(guān)系，創(chuàng)建模范油區(qū)；在重要設(shè)施建設(shè)、整體規(guī)劃部署上公開公平地進行協(xié)商，本著互惠互利的原則，制定相應(yīng)的發(fā)展策略，從而達到增進相互了解和信任，實現(xiàn)企地關(guān)系的良性互動。

4.內(nèi)外兼修，練好內(nèi)功建和諧。為了確保生產(chǎn)，油田在堅持“自防為主”的基礎(chǔ)上，應(yīng)主動爭取地方政法部門的支持，通過聯(lián)席會議、油區(qū)重大案件通報、社會治安檢查等一系列綜合治理制度，深入開展油區(qū)工農(nóng)共建工作，通過抓教育、抓防范、抓打擊等有效措施，保障油區(qū)穩(wěn)定。在處理油地關(guān)系具體問題上，一方面油田企業(yè)立足自我，嚴厲打擊各種違法行為，維護自身利益；另一方面，不斷提高從業(yè)人員的素質(zhì)，把握處事原則，講究協(xié)調(diào)藝術(shù)，即符合國家政策的積極辦，合情合理的協(xié)商辦，無理要求的拒絕辦，不斷增強油地工作的效率和效果?？傊?，只要我們以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持統(tǒng)籌的方略、靈活的方式，創(chuàng)新地開展工作，就能破解瓶頸，開創(chuàng)一個“雙贏”的局面，構(gòu)建和諧共贏的油地關(guān)系。