完善政策健全機(jī)制加大監(jiān)管增收節(jié)支——南充市社會養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展研究

■ 李金銘 唐成勇 張明偉 郭勇 李輝

2010年發(fā)布的《中國的人力資源狀況》白皮書預(yù)計(jì)，2035年我國將面臨兩名納稅人供養(yǎng)一名養(yǎng)老金領(lǐng)取者的情況。這意味著繳納社保人與領(lǐng)取社保人之比(即供養(yǎng)比或供養(yǎng)系數(shù))為2∶1。目前全國供養(yǎng)比為 3．2∶1， 南充市為 1．43：1，不僅低于預(yù)測的全國2035年2∶1的水平，而且還提前了24年。因此，研究南充社會養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展，是迫在眉睫的現(xiàn)實(shí)課題。

影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的主要因素

——離退休人數(shù)的井噴式增長超過了參保人數(shù)的增長，供養(yǎng)比持續(xù)走低。從2007年到2011年，南充市離退休人員增長總數(shù)達(dá)到15．87萬人，其中2009年和2011年呈井噴式增長，凈增長13．77萬人，占5年離退休總?cè)藬?shù)的86．8%，占全部退休總?cè)藬?shù)的 55．3%。 由于離退休人數(shù)大幅增長，供養(yǎng)比持續(xù)走低，大大低于全國全省平均水平。

——未來五年，離退休人數(shù)仍呈大幅增長趨勢。從參保人員年齡構(gòu)成分析，未來五年，南充市將有近5萬女性參保人員、3萬男性參保人員陸續(xù)退休，約占目前參保繳費(fèi)人員總數(shù)的20%。并且有一大批參保已繳費(fèi)滿15年的職工脫保、斷保，使供養(yǎng)比越來越小。

——當(dāng)期正常繳費(fèi)嚴(yán)重收不抵支。截至2011年底，全市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余370117萬元，但其中247091萬元為2009年解決歷史遺留問題城鎮(zhèn)集體企業(yè)“超齡人員”和失地農(nóng)民的一次性補(bǔ)費(fèi)，當(dāng)期正常繳費(fèi)為256574萬元，支出282446萬元，缺口達(dá)25872萬元，嚴(yán)重收不抵支。若今后幾年無大的收支政策變化，以2011年度基金收支為基數(shù)，可預(yù)計(jì)，該市養(yǎng)老保險(xiǎn)到2015年基金缺口將達(dá)28億元左右，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保發(fā)放前景極不樂觀。

——養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率高，當(dāng)期支付壓力加大。2005年以來，國家已連續(xù)八年增加了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，退休人員月人均養(yǎng)老金從2004年的435元提高到2012年的1487元。目前，該市養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇替代率為81．5%，高于全國80%的平均水平。替代率的高居不下，造成了養(yǎng)老金待遇支付總量的持續(xù)增長，加大了基金征集的壓力，使基本入不敷出的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金更加不堪重負(fù)。

影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的原因分析

一是個(gè)體參保人員比例高，中斷繳費(fèi)現(xiàn)象突出。由于南充屬傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)城市，規(guī)模以上大型工業(yè)企業(yè)偏少，傳統(tǒng)的國有絲紡企業(yè)改制后形成的下崗失業(yè)人員較多，全市以個(gè)體身份參保、續(xù)保人員占到了總參保人數(shù)的 80．3%。2011年，全市個(gè)體人員繳費(fèi)占基金征繳額的77．65%。但近幾年連續(xù)高漲的繳費(fèi)基數(shù)，加重了個(gè)體人員的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。近五年間，繳費(fèi)基數(shù)從21312元增長到37924元。如按此比例遞增，到2017年時(shí)，個(gè)體人員按100%繳費(fèi)將高達(dá)15258元，下崗人員和一般靈活就業(yè)人員不得不選擇中斷繳費(fèi)或繳滿15年最低年限即停止繳費(fèi)。

二是參保人員的歷史性結(jié)構(gòu)矛盾集中凸顯出來。退休人員的自然增長較快，2001—2008年，全市退休人員增長4．39萬人。同時(shí)，由于參保人員的歷史性結(jié)構(gòu)矛盾，致使近兩年出現(xiàn)退休高峰。1996年參保的個(gè)體人員2010年底已繳費(fèi)滿15年，已到齡或超齡人員于2010—2011年集中辦理退休，其中繳費(fèi)滿15年的個(gè)體參保和征地農(nóng)轉(zhuǎn)非領(lǐng)取待遇人員共計(jì)10673人，占新增退休人數(shù)的 76．5%。

三是解決了舊的歷史遺留問題，卻埋下新的隱患。2008年，全市將1．8萬名原城鎮(zhèn)集體企業(yè)超齡人員納入了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，當(dāng)年底，退休人數(shù)較上年增長7179人。2009年，將全市9．6萬名已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員納入養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，其中大部分為繳費(fèi)即領(lǐng)取待遇的超齡人員，致使當(dāng)年全市共有離退休人員 19．57 萬人，較 2008 年凈增 9．2 萬余人，其中當(dāng)年領(lǐng)取待遇的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員達(dá)6．6萬余人，占征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參?？倲?shù)的69．4%。2011年，又再次將2．3萬名未參保集體企業(yè)退休人員納入養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，年底退休人員達(dá)到24．66 萬人，較上年增長 4．31 萬人。

四是民營企業(yè)參保不積極，企業(yè)申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)低。南充市大多數(shù)民營企業(yè)經(jīng)營規(guī)模較小，效益不高，認(rèn)為要拿出職員工資百分之三十幾的比例繳納五大保險(xiǎn)，會增加企業(yè)“負(fù)擔(dān)”，所以參保積極性不高。絕大多數(shù)餐飲、洗浴、娛樂等員工流動(dòng)性大的企業(yè)，幾乎未給員工參加社會保險(xiǎn)。在已參保企業(yè)中，絕大多數(shù)企業(yè)均是按省平工資最低60%的基數(shù)申報(bào)繳費(fèi)，部分企業(yè)職工的實(shí)際工資收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到最低申報(bào)基數(shù)，致使企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳困難。

五是現(xiàn)行政策造成夫妻選擇性參保和斷?，F(xiàn)象。男女退休年齡和調(diào)待造成的待遇差異，造成夫妻選擇性參保。如一對同齡夫婦同時(shí)參保，妻子2006年退休現(xiàn)已拿到每月1040元的養(yǎng)老金，而丈夫到2011年辦理退休后養(yǎng)老金才每月663元，多繳費(fèi)1.7萬元反而養(yǎng)老金少377元，況且妻子比丈夫還多領(lǐng)了6年，按正常死亡年齡計(jì)算，利益竟相差10多萬元?，F(xiàn)行政策規(guī)定，在職員工即使繳納社保滿15年，在未到法定退休年齡時(shí)，不可隨意中斷繳納社保費(fèi)；但個(gè)體參保人，不管是否繳納滿15年，都可中途暫停繳納社保，只要在法定退休年齡前，累計(jì)繳納社保達(dá)到規(guī)定的最低繳費(fèi)年限15年，就不影響辦理退休手續(xù)，按月領(lǐng)取退休金。因此，個(gè)體人員中斷?，F(xiàn)象比較突出。

實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展對策建議

1.宏觀層面要進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。

一是提升統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力。統(tǒng)籌層次的高低與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支撐能力的大小成正比。國家應(yīng)進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度，盡快實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)向全國統(tǒng)籌過渡，以實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制度到基金積累制。改革社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制，人財(cái)物由?。ㄈ珖┐怪惫芾?，使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制與統(tǒng)籌層次一致。以省為單位建立統(tǒng)一社會保險(xiǎn)信息系統(tǒng)平臺，搞好測算、建立風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制，建立正常的基金調(diào)劑機(jī)制。

二是降低社保門檻，真正做到“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”。對小型私營企業(yè)，可以考慮適當(dāng)調(diào)整繳費(fèi)比例減輕企業(yè)壓力，如將單位繳費(fèi)比例下調(diào)3個(gè)百分點(diǎn)，或給予就業(yè)貢獻(xiàn)大的私營企業(yè)一定數(shù)額的社保資金補(bǔ)貼，鼓勵(lì)私營企業(yè)給所有員工參保，提高參保繳費(fèi)積極性。對下崗失業(yè)人員，降低滯納金收取標(biāo)準(zhǔn)，允許其續(xù)保，最大限度吸納斷保人員補(bǔ)繳欠費(fèi)?？茖W(xué)制定可供選擇的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減輕低收入人群繳費(fèi)壓力，形成進(jìn)得來、繳得起、繳得長、多繳多得的氛圍和良性發(fā)展趨勢。

三是建立不同人群之間社保相互接續(xù)機(jī)制。為了切實(shí)保障所有參保人員在享受待遇上的合理公平，縮小待遇差，國家應(yīng)盡快出臺職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移具體辦法，盡量做到公平合理。應(yīng)逐步淡化戶籍條件限定，只要參保人員有續(xù)保意愿和有持續(xù)繳費(fèi)能力，可將外省回鄉(xiāng)就業(yè)或從事個(gè)體經(jīng)營的人員納入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老保險(xiǎn)有保障，哪里就業(yè)都一樣”。

四是做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，平衡養(yǎng)老待遇。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的背景下，社保政策可以考慮參保時(shí)不分城鄉(xiāng)，不分戶籍，只要參保者本人愿意，都可以選擇參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳納相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，享受同樣的養(yǎng)老待遇，這樣做既縮小了城鄉(xiāng)居民與企業(yè)職工的待遇差，又能維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。同時(shí)，建議國家逐步建立和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社保制度、全國統(tǒng)一的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、五險(xiǎn)合一社會保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，從頂層設(shè)計(jì)、社保政策、運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)手段上防范選擇性參保、重復(fù)參保、重復(fù)領(lǐng)取待遇的現(xiàn)象發(fā)生。

2.地方黨政要進(jìn)一步加大社保工作力度。

發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，加大投入力度。充分就業(yè)是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)供養(yǎng)比的前提和基礎(chǔ)，只有實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，勞動(dòng)者才有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的能力。地方政府應(yīng)不斷調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改善投資環(huán)境、培育支柱產(chǎn)業(yè)，以發(fā)展來解決發(fā)展中面臨的困難和問題。此外，還要加大財(cái)政投入，建立地方政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)投入正常增長機(jī)制。

建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)社保法執(zhí)行力度?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》明確“縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的社會保險(xiǎn)工作”。養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳應(yīng)上升到政府行為，要求各相關(guān)行政部門綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段，強(qiáng)制規(guī)范用人單位為職工參保繳費(fèi)。

改革績效考核制度，及時(shí)公布信息。強(qiáng)化責(zé)任目標(biāo)，把擴(kuò)面征繳、社保制度運(yùn)行及社保覆蓋面等工作納入政府年度工作目標(biāo)進(jìn)行考核。政府要定期向社會公布企業(yè)參保相關(guān)信息，促使企業(yè)在社會輿論與誠信機(jī)制的雙重制約下，主動(dòng)參保繳費(fèi)，維護(hù)職工合法權(quán)益。

3.社保部門要進(jìn)一步采取增收節(jié)支措施。

細(xì)分目標(biāo)對象，抓好擴(kuò)面工作。只有不斷擴(kuò)大實(shí)際參保繳費(fèi)人員的覆蓋面，才能有效解決基金缺口的問題。對參保擴(kuò)面征繳目標(biāo)和重點(diǎn)應(yīng)瞄準(zhǔn)四個(gè)方面：一是根據(jù)就業(yè)部門掌握的企事業(yè)用工登記情況，督促正常生產(chǎn)經(jīng)營但未參保的民營企業(yè)及時(shí)登記參保繳費(fèi)；二是聯(lián)合工商、經(jīng)信、住建、安監(jiān)、國土、人社等部門，通知并督促城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織及時(shí)參保繳費(fèi)；三是集中精力、統(tǒng)一辦理好新征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參保繳費(fèi)工作，特別是要把40歲以下人員納入?yún)⒈７秶?；四是統(tǒng)一把所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位中由財(cái)政預(yù)算支付經(jīng)費(fèi)的臨聘人員全部強(qiáng)制納入?yún)⒈＃B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)單位繳納部分由財(cái)政預(yù)算，個(gè)人繳納部分由用人單位從工資中代扣代繳，直接劃轉(zhuǎn)社保基金專戶。

加大監(jiān)管力度，嚴(yán)格控制基金支出。在辦理新參保或辦理退休手續(xù)時(shí)，實(shí)行公安、銀行、社?！叭W(wǎng)合一”比對處理業(yè)務(wù)，現(xiàn)場采集或驗(yàn)證頭像、指紋，以遏制個(gè)別人員提前進(jìn)入“退休”行列。每年集中開展領(lǐng)取養(yǎng)老金指紋認(rèn)證，對特殊原因無法到指定地點(diǎn)現(xiàn)場認(rèn)證的退休人員，安排專人上門慰問和認(rèn)證。建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，打擊冒領(lǐng)騙領(lǐng)養(yǎng)老金的行為，加大稽核力度，減少養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的流失。對原始檔案明確記錄有特殊工種及工作時(shí)間的人員進(jìn)行復(fù)核；對申請病退、工傷退休人員進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定，符合條件才允許辦理退休。

強(qiáng)化科學(xué)管理，確?；鸢踩\(yùn)行。加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程、崗位設(shè)置、節(jié)點(diǎn)內(nèi)審等一系列內(nèi)部控制，做到統(tǒng)一化、制度化和規(guī)范化。嚴(yán)格執(zhí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支兩條線管理，堅(jiān)持所有基金收入、支出專戶核算，防止基金被擠占挪用的現(xiàn)象發(fā)生，確?；鸢踩椒€(wěn)運(yùn)行。

（本文為南充市社會養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展研究課題，課題組長李金銘系南充市社保局局長。本刊發(fā)表時(shí)有刪節(jié)）