關(guān)于我國開展資源環(huán)境審計若干問題的探討

□周麗紅

(太原鋼鐵(集團(tuán))有限公司，山西太原030003)

目前，隨著我國科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，自然資源開采過度、環(huán)境惡化的趨勢不斷加劇，揚(yáng)塵、浮沉、沙塵暴頻繁發(fā)生，水污染、重金屬超標(biāo)導(dǎo)致的人民生活和健康問題屢見不鮮，資源危機(jī)和環(huán)境污染已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中不可回避的嚴(yán)峻問題。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，我國針對環(huán)境污染的治理費(fèi)用由2006年的2 566億元上升至2011年的6 654.20億元，環(huán)境污染治理投資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值1.66%，這也反映出我國環(huán)境問題的嚴(yán)峻性。為此，我國在“十一五”、“十二五”規(guī)劃中增加了節(jié)能減排約束性指標(biāo)。為了促進(jìn)國家節(jié)能減排的總體目標(biāo)的實現(xiàn)，國家審計署2008年出臺的《2008年－2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，在未來的五年，審計機(jī)關(guān)要加強(qiáng)資源環(huán)境審計，在資源管理與環(huán)境保護(hù)中起到積極作用。2009年，國家審計署《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計工作的意見》，進(jìn)一步明確了今后資源環(huán)境審計工作的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)等。資源環(huán)境審計日益受到重視。

1 資源環(huán)境審計的定位

1.1 資源環(huán)境審計的定義

關(guān)于資源環(huán)境審計的定義，目前中外理論界和實務(wù)界尚未形成統(tǒng)一的理解和認(rèn)識。廣義地說，資源環(huán)境審計是對資源環(huán)境管理的某些方面進(jìn)行檢查，檢驗和核實。在我國，資源環(huán)境審計正處于起步階段，且審計的主要實施和執(zhí)行者仍然是政府，筆者較為認(rèn)同王淡濃在《加強(qiáng)政府資源環(huán)境審計促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式》對其的定義，即“資源環(huán)境審計是指審計機(jī)關(guān)為落實科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，對政府和企事業(yè)單位有關(guān)資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)的管理及經(jīng)濟(jì)活動的真實、合法和效益性所進(jìn)行的監(jiān)督、評價或鑒證工作”，該定義明確且具有可操作性。

1.2 資源環(huán)境審計在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的目標(biāo)定位

“十二五”規(guī)劃的主線是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)進(jìn)行。審計工作必須圍繞我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主線，加強(qiáng)節(jié)能減排等資源環(huán)境審計工作，通過審計健全激勵和約束機(jī)制，加快構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，更好地發(fā)揮審計工作“免疫系統(tǒng)”功能。具體來講，資源環(huán)境審計工作應(yīng)著力達(dá)到以下幾方面目標(biāo):

第一，加強(qiáng)對國家環(huán)保政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行和戰(zhàn)略規(guī)劃實施情況進(jìn)行審計，提高政策法規(guī)制度的執(zhí)行效果和環(huán)境保護(hù)工作的管理水平。

隨著我國對資源環(huán)境保護(hù)工作的日益重視，政府先后制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《征收排污費(fèi)暫行辦法》等一系列政策法規(guī)，初步形成了符合我國國情的環(huán)境保護(hù)法律體系。審計機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的監(jiān)督管理部門，加強(qiáng)對國家環(huán)保政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行和戰(zhàn)略規(guī)劃實施情況的審計監(jiān)督，可以進(jìn)一步提高有關(guān)地方政府和部門政策法規(guī)制度的執(zhí)行力度和效果。

第二，加強(qiáng)對國家資源環(huán)保資金的征收、分配、使用和管理情況進(jìn)行審計，規(guī)范資金管理，提高資金使用效果。

通過對環(huán)保資金的征收、分配、使用和管理情況進(jìn)行審計，可以揭示資源環(huán)保資金在征收使用管理上存在的損失浪費(fèi)、擠占挪用等問題，規(guī)范資金管理，確保資源環(huán)保資金使用的合法、真實和有效。近三年，國家審計署開展的資源環(huán)境審計項目中，230多名責(zé)任人、24個責(zé)任單位受到處理，其中36人被追究刑事責(zé)任，起到了很好的懲戒和警示作用。

第三，加強(qiáng)對資源環(huán)境相關(guān)項目的建設(shè)和運(yùn)營效果進(jìn)行審計，促進(jìn)資源環(huán)境管理水平的提高，維護(hù)國家資源環(huán)境安全。

近年來，國家對資源環(huán)境建設(shè)項目的投入逐年增加，對國家重點(diǎn)資源環(huán)境項目的建設(shè)和運(yùn)營效果進(jìn)行審計，可以揭示項目建設(shè)的規(guī)劃布局是否違反國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護(hù)措施是否到位、是否存在資金挪用、破壞環(huán)境、質(zhì)量和運(yùn)營達(dá)不到預(yù)期效果等問題，規(guī)范資源開發(fā)利用管理水平的提高。

第四，加強(qiáng)對資源環(huán)境領(lǐng)域中污染防治方面的審計，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

近年來，從康菲公司的漏油事件到云南曲靖鉻渣非法傾廢致污事件，諸多的環(huán)境污染事件嚴(yán)重影響人民群眾身體健康，加強(qiáng)對水、海洋、森林、大氣等的資源環(huán)境審計，可以揭露破壞生態(tài)、污染環(huán)境等重大的資源環(huán)境問題，促進(jìn)資源的有效保護(hù)和合理開發(fā)利用。

第五，加強(qiáng)對重點(diǎn)用能企業(yè)的能源利用效率、消耗水平、能源經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效果進(jìn)行審計，降低企業(yè)能源消耗，促進(jìn)國家節(jié)能減排總體目標(biāo)的實現(xiàn)。

我國傳統(tǒng)的企業(yè)發(fā)展模式是高投入低產(chǎn)出，自然資源消耗較高，環(huán)境污染嚴(yán)重，這使得生態(tài)環(huán)境的再生產(chǎn)和補(bǔ)償能力嚴(yán)重滯后。加強(qiáng)對高能耗企業(yè)的耗能情況進(jìn)行審計，可以對企業(yè)用能進(jìn)行宏觀的監(jiān)督與管理，保證國家資源的合理配置使用，提高資源利用效率，達(dá)到持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。

2 現(xiàn)階段我國資源環(huán)境審計工作存在的主要問題

我國資源環(huán)境審計工作開始于20世紀(jì)90年代中后期，從最初的審計環(huán)境保護(hù)專項資金開始，逐步擴(kuò)展到對環(huán)境建設(shè)項目、環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行和資源利用等方面的審計。過去的十多年，我國資源環(huán)境審計工作雖然取得一定成績，但由于起步晚、運(yùn)行時間短，目前在實施過程中還存在諸多問題，還不能很好適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對資源環(huán)境審計工作提出的新要求。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

2.1 相關(guān)法律法規(guī)體系不夠健全，資源環(huán)境審計法律依據(jù)不完善

據(jù)統(tǒng)計，從1979年我國制定《環(huán)境保護(hù)法》開始，已陸續(xù)下發(fā)了9部環(huán)境保護(hù)法律、15部自然資源法律、50余項環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)和部門規(guī)章、200余件政策性文件等，但就已有的法律法規(guī)來看，涉及面沒有全面覆蓋，在操作中的具體指導(dǎo)細(xì)節(jié)也存在漏洞和缺失，且現(xiàn)行的法律、法規(guī)沒有明確審計機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面的監(jiān)督、檢查職能，使得以國家審計機(jī)關(guān)為主體開展資源環(huán)境審計的法律依據(jù)不充分，容易造成審計機(jī)關(guān)與資源、環(huán)保等部門在執(zhí)法方面的職責(zé)交叉重疊、形成重復(fù)監(jiān)督，浪費(fèi)審計資源的問題。

2.2 缺乏具有中國特色的資源環(huán)境審計體系和審計評價標(biāo)準(zhǔn)

就資源環(huán)境審計自身的專業(yè)規(guī)范建設(shè)而言，我國尚處于理論探索的初級階段。我國現(xiàn)行資源環(huán)境審計評價量化指標(biāo)不全，難以進(jìn)行定量分析，審計程序不規(guī)范、審計可操作性差，影響了資源環(huán)境審計預(yù)期效果的實現(xiàn)。

2.3 資源環(huán)境審計監(jiān)督面較窄，未有效地開展績效審計

按照國際最高審計機(jī)關(guān)環(huán)境審計委員會發(fā)布的環(huán)境審計指南，環(huán)境審計的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括財務(wù)審計、合規(guī)性審計以及績效審計，三者應(yīng)該從不同的側(cè)面執(zhí)行資源環(huán)境審計的監(jiān)督、評價和鑒證職能，而我國目前開展的資源環(huán)境審計基本是以財務(wù)審計和合規(guī)性審計為主，績效審計的開展尚處于初級階段。

2.4 審計力量不足，影響資源環(huán)境審計的開展

第一，專門資源環(huán)境審計機(jī)構(gòu)尚未建立。

目前，除中央及個別省級機(jī)關(guān)設(shè)置了與資源環(huán)境審計有關(guān)的機(jī)構(gòu)外，大多數(shù)省、市、縣及國有企業(yè)都沒有獨(dú)立的資源環(huán)境審計機(jī)構(gòu)，也沒有配備專門的資源環(huán)境審計人員，很多單位都是在需要進(jìn)行資源環(huán)境審計時，將其他專業(yè)審計項目的工作人員調(diào)來進(jìn)行臨時審計，一定程度上影響了資源環(huán)境審計工作的效率和效果。

第二，專業(yè)人才缺乏。

資源環(huán)境審計是一門專業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的學(xué)科，涉及環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科知識，審計手段也從傳統(tǒng)的賬目審計，擴(kuò)展到運(yùn)用自然科學(xué)技術(shù)，比常規(guī)審計具有更高的科學(xué)技術(shù)含量。而我國現(xiàn)有資源環(huán)境審計人員的專業(yè)知識絕大多數(shù)是會計、審計等經(jīng)濟(jì)類專業(yè)，而資源環(huán)境審計所需的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境工程學(xué)、建筑工程學(xué)等專業(yè)知識方面的審計人員依然十分匱乏。

3 推進(jìn)資源環(huán)境審計工作的應(yīng)對措施

面對我國經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化面臨的實際問題，我國審計機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化資源環(huán)境審計監(jiān)督，努力推進(jìn)資源環(huán)境審計突破性發(fā)展。為此，應(yīng)采取以下措施:

3.1 增強(qiáng)全社會環(huán)境保護(hù)意識

要實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，提高全民的環(huán)保意識十分重要。目前，有些地方仍然存在為了自身利益，不惜侵占、挪用環(huán)保資金，浪費(fèi)資源等現(xiàn)象。審計機(jī)關(guān)要著力提高資源環(huán)境審計的主動性、時效性和建設(shè)性，促進(jìn)全民環(huán)境保護(hù)意識的增強(qiáng)，確保國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 修訂和完善環(huán)境保護(hù)和審計立法，制訂資源環(huán)境審計準(zhǔn)則和指標(biāo)評價體系

一是修訂和完善現(xiàn)有法律、法規(guī)。通過修訂《審計法》、《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境審計政策、制度，以法規(guī)的形式明確政府審計機(jī)關(guān)在環(huán)境管理體系中特定的地位、職責(zé)和權(quán)限，尤其要明確政府審計機(jī)關(guān)審計決定的強(qiáng)制執(zhí)行性，增加審計的權(quán)威性。二是制訂資源環(huán)境審計準(zhǔn)則和指標(biāo)評價體系。盡快制訂出操作性較強(qiáng)的資源環(huán)境審計準(zhǔn)則和相關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)，努力構(gòu)建資源環(huán)境審計的效益評價指標(biāo)體系，規(guī)范資源環(huán)境審計工作，提高審計效率和效果，降低審計風(fēng)險。

3.3 著力推進(jìn)績效審計和專項審計，積極構(gòu)建資源環(huán)境審計的多元化工作格局

樹立全新的以績效評價為目標(biāo)的績效審計理念，堅持從財政財務(wù)收支入手，以責(zé)任履行和責(zé)任追究為重點(diǎn)，逐步擴(kuò)大資源環(huán)境績效審計的范圍與比重，加強(qiáng)對政府履行職責(zé)過程中的政策執(zhí)行、資金使用、項目效益和行政效能等方面的審計分析，切實提高審計監(jiān)督的實效。與此同時，加大對礦產(chǎn)資源、生態(tài)保護(hù)、核廢棄物等方面的專項審計，實現(xiàn)多元化資源環(huán)境審計工作的新格局。

3.4 加強(qiáng)建設(shè)資源環(huán)境審計隊伍

首先，設(shè)立專門的審計工作機(jī)構(gòu)。建立資源環(huán)境審計機(jī)構(gòu)，明確審計工作的職責(zé)和任務(wù)，配備一定數(shù)量的專職審計人員，以適應(yīng)資源環(huán)境審計工作的要求。其次，培養(yǎng)審計專業(yè)人才。加強(qiáng)對現(xiàn)有審計人員的培訓(xùn)力度，有針對性地選送審計人員接受資源環(huán)境學(xué)科的學(xué)習(xí)，幫助審計人員不斷更新知識、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高素質(zhì);優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，引進(jìn)熟悉資源管理和環(huán)境保護(hù)技術(shù)的專門人才，充實審計隊伍。最后，積極聘請外部專家，彌補(bǔ)審計人員專業(yè)的不足，提高審計工作質(zhì)量。

3.5 加強(qiáng)與國外環(huán)境審計組織的溝通與合作，學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)理論和經(jīng)驗

加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家資源環(huán)境審計的學(xué)術(shù)交流和理論研究，跟蹤國內(nèi)外環(huán)境績效審計理論與實踐的發(fā)展方向，及時掌握國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗和審計方法，有利于我國的資源環(huán)境審計事業(yè)更快更好地發(fā)展。

［1］陳正興.環(huán)境審計［M］.北京:中國審計出版社，2001.

［2］王淡濃.加強(qiáng)政府資源環(huán)境審計促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式［J］.審計研究，2011(5).

［3］李 媛.我國環(huán)境資源審計的現(xiàn)狀與對策［J］.企業(yè)研究，2010(12).

［4］陶崇萬.在“兩型社會”建設(shè)背景下提升資源環(huán)境審計的探索［J］.審計月刊，2010(1).

［5］李 雪，詹原瑞.我國環(huán)境審計基本問題的研究［J］.北方交通大學(xué)學(xué)報，2002(12).