論新形勢(shì)下我國(guó)稅收征管模式的完善

◆薛海駿

近20 年來，伴隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，特別是信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，納稅人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨多樣化、復(fù)雜化，稅源結(jié)構(gòu)發(fā)生著重大變化，各國(guó)稅收征管面臨巨大挑戰(zhàn)，進(jìn)入重要改革時(shí)期。新中國(guó)成立以來，我國(guó)稅收征管模式經(jīng)歷了數(shù)次變革，但稅務(wù)機(jī)關(guān)在工作實(shí)踐中仍然存在著較多的不足，稅收成本較高，稅收效率偏低，與世界發(fā)達(dá)國(guó)家稅收征管模式還有很大的距離。在此背景之下，探討我國(guó)現(xiàn)代稅收管理模式的健全完善對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用具有重要意義。

一、我國(guó)稅收征管模式及其評(píng)析

稅收征管模式是指國(guó)家及稅務(wù)機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)稅收征管目標(biāo)，在稅收征管過程中對(duì)相互聯(lián)系、相互制約的稅收征管組織機(jī)構(gòu)、征管人員、征管形式、征管方法等要素進(jìn)行有機(jī)組合所形成的規(guī)范形式。①王明明，康忠貴：《進(jìn)一步完善我國(guó)稅收征管模式的研究》，《稅務(wù)研究》，2010 年第1 期，第86-88 頁(yè)。

新中國(guó)成立以來，我國(guó)的稅收征管模式經(jīng)歷了數(shù)次變革。20 世紀(jì)50 年代到80 年代初，我國(guó)采取的是“一員進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管、征管查合一”的征管模式，即稅務(wù)專管員模式。②韋冬民：《對(duì)完善我國(guó)現(xiàn)行稅收征管體制的思考》，《國(guó)際商務(wù)財(cái)會(huì)》，2011 年第5 期，第81-82 頁(yè)。1988 年，我國(guó)稅收征管開始進(jìn)行改革，打破了傳統(tǒng)的征管查一體的稅收專管員模式，建立“征、管、查三分離”或“征管與檢查兩分離”的征管模式，初步實(shí)現(xiàn)了征管模式由傳統(tǒng)的保姆式管理向按稅收征管業(yè)務(wù)職能分工的專業(yè)化管理轉(zhuǎn)變，大幅提高稅收征管效率。③韋志清：《試論我國(guó)稅收征管模式的完善》，上海：復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文,2007 年，第17-19 頁(yè)。1996 年又明確了“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的稅收征管新模式，2004 年稅務(wù)總局在原有征管模式基礎(chǔ)上進(jìn)行了重新表述，增加了“強(qiáng)化管理”，形成34 字模式，進(jìn)一步優(yōu)化和完善了征管模式，這種模式首次明確了納稅人的納稅主體地位，普遍建立納稅人主動(dòng)申報(bào)納稅制度，計(jì)算機(jī)得到了廣泛應(yīng)用，真正開始實(shí)現(xiàn)了“征管查”的三分離，建立起較為嚴(yán)密的稅源監(jiān)控和稅務(wù)稽查制度，總體內(nèi)容與世界先進(jìn)國(guó)家稅收征管模式基本接軌。④韋志清：《試論我國(guó)稅收征管模式的完善》，上海：復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文,2007 年，第17-19 頁(yè)。

然而，隨著世情、國(guó)情、稅情的不斷變化，當(dāng)前模式也已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，在運(yùn)行過程中暴露出諸多矛盾和問題：一是納稅遵從方面，自主申報(bào)的納稅要求與納稅人法制觀念淡薄、納稅遵從度較低之間的矛盾；二是稅源監(jiān)控方面，稅源嚴(yán)重流失與稅源監(jiān)控不力之間的矛盾；三是技術(shù)手段方面，先進(jìn)的征管手段與相對(duì)低素質(zhì)的稅務(wù)征管人員之間的矛盾；四是分工配合方面，征管查分工制衡與協(xié)調(diào)配合之間的矛盾。①岳樹民：《中國(guó)稅制優(yōu)化的理論分析》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003 年版，第43-47 頁(yè)。面對(duì)這些矛盾和問題，我國(guó)的稅收征管模式改革已刻不容緩。

二、現(xiàn)代稅收征管的創(chuàng)新和發(fā)展

（一）現(xiàn)代稅收征管模式理論發(fā)展

隨著在經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展，新的稅收征管理論不斷推陳出新。②倫玉君：《中國(guó)改革開放以來稅收征管的基本經(jīng)驗(yàn)及改革展望》，《稅收經(jīng)濟(jì)研究》,2011 年第5 期，第28-33 頁(yè)。

1.稅收戰(zhàn)略管理模式

稅收戰(zhàn)略管理理論指的是稅務(wù)部門作為重要的公共職能部門，通過實(shí)施有效的稅收戰(zhàn)略管理，確定具有前瞻性的組織發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)化行政管理，優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)，以提升自身的環(huán)境適應(yīng)能力和綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，從而提升稅收征管的運(yùn)行效率。稅收戰(zhàn)略管理理論作為一種新的管理途徑和思維方式日益引起世界各國(guó)政府的高度重視。OECD 成員國(guó)大都設(shè)置了稅收戰(zhàn)略管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)制定、實(shí)施和控制稅收管理戰(zhàn)略，把提高納稅人稅收遵從度作為優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，把人力資源開發(fā)以及稅收征管社會(huì)化等作為重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模式

最先將稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模式引入稅收征管工作之中的是澳大利亞。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是指稅務(wù)機(jī)關(guān)通過合理的資源分配，分析識(shí)別制度性的稅收風(fēng)險(xiǎn)，并按照風(fēng)險(xiǎn)的高低進(jìn)行等級(jí)排序，把有限的征管資源優(yōu)先應(yīng)用于高風(fēng)險(xiǎn)群體的防控上，從而達(dá)到高效管理納稅人，促進(jìn)納稅人自覺遵從的目的，使稅收征管更具針對(duì)性、更有實(shí)效性。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)合理配置資源，降低征納雙方的遵從成本，同時(shí)提高稅收遵從度有明顯成效。OECD 成員國(guó)中大部分國(guó)家如新西蘭、英國(guó)、加拿大、法國(guó)、愛爾蘭、荷蘭、挪威和美國(guó)等國(guó)都建立了促進(jìn)納稅人自我遵從的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模式。

3.流程再造管理模式

流程再造，又稱業(yè)務(wù)流程重組（Business Process Reengineering）是20 世紀(jì)90 年代美國(guó)哈默提出的，是指運(yùn)用從一個(gè)或一系列連續(xù)的操作即業(yè)務(wù)流程對(duì)管理過程進(jìn)行全面的調(diào)查研究和細(xì)致分析，徹底改革不合理環(huán)節(jié)，取消不必要的環(huán)節(jié)，從而達(dá)到提高管理效率的目的。③Michael Hammer，James Champy ：《Reengineering the Corporation》,Harper Business Press,1993，11-17。近年來, 不少稅務(wù)機(jī)關(guān)都或多或少地做過一些業(yè)務(wù)重組的嘗試,將信息技術(shù)的應(yīng)用引入傳統(tǒng)稅收征管模式中,重新設(shè)計(jì)稅收征管的流程。

（二）現(xiàn)代稅收征管模式的國(guó)際實(shí)踐

現(xiàn)代化的稅收征管理論正將傳統(tǒng)的稅收征管模式逐步解構(gòu)，各國(guó)關(guān)于稅收征管模式改革的探索方興未艾。

1.美國(guó)的征管模式

美國(guó)建立了十分完善的納稅服務(wù)機(jī)制和嚴(yán)密的稅收?qǐng)?zhí)法機(jī)制。提出了“納稅服務(wù)+稅收?qǐng)?zhí)法=納稅遵從”的理論。以“通過提供最高質(zhì)量的服務(wù)，幫助納稅人理解和履行納稅義務(wù)，統(tǒng)一公平地執(zhí)行稅法”為戰(zhàn)略目標(biāo)。引入了風(fēng)險(xiǎn)管理理念，稅務(wù)部門通過全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)代碼掌握納稅人的涉稅信息，對(duì)納稅人的涉稅風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析識(shí)別，依靠專業(yè)化的審計(jì)對(duì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，建立起嚴(yán)密、系統(tǒng)的稅源監(jiān)控體系。在全國(guó)各地建立了十大稅務(wù)管理計(jì)算中心，建立起以“納稅申報(bào)-稅款核算-稅款征收-欠稅催繳-爭(zhēng)議處理”為基本內(nèi)容的現(xiàn)代征管流程和科學(xué)、有效的預(yù)警指標(biāo)體系和評(píng)估模型，通過法律化方式建立良好的部門協(xié)作化體系。④戴芳：《論我國(guó)現(xiàn)行稅收征管模式的風(fēng)險(xiǎn)防范》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012 年第4 期，第30-33 頁(yè)。

2.日本的征管模式

日本的稅收征管制度經(jīng)過近百年的發(fā)展已經(jīng)形成了獨(dú)具特色、相對(duì)完善的一整套制度。實(shí)施藍(lán)色申報(bào)制度，以“增強(qiáng)納稅人的納稅意識(shí)，引導(dǎo)納稅遵從，降低稅收征收成本”為戰(zhàn)略目標(biāo)，一方面通過多種形式為納稅人提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，一方面內(nèi)設(shè)的“查察部”負(fù)責(zé)稅務(wù)稽查審計(jì)工作，重點(diǎn)查處高風(fēng)險(xiǎn)的大案、要案以及懲處和威懾涉稅犯罪活動(dòng)。以“自行核算、自行申報(bào)、自行納稅”為基本流程，以計(jì)算機(jī)技術(shù)為依托，建立了全國(guó)統(tǒng)一的征管信息綜合管理系統(tǒng)(KSK 系統(tǒng))，與有關(guān)部門如銀行、海關(guān)、保險(xiǎn)、金融及大企業(yè)的管理系統(tǒng)實(shí)施聯(lián)網(wǎng)，注重利用第三方情報(bào)信息，通過良好的部門協(xié)作實(shí)施嚴(yán)密的稅源監(jiān)控。

3.德國(guó)的征管模式

德國(guó)將稅務(wù)部門的職能定位為納稅服務(wù)部門，稅收征管的首要目的即為納稅人提供需要的服務(wù)。同時(shí)，所有公共部門通過唯一的固定的身份鑒定號(hào)碼實(shí)施情報(bào)交換，廣泛利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，打造“稅源認(rèn)定、納稅申報(bào)、稅務(wù)代理，稅款繳納、稅務(wù)檢查”的基本流程。建立起獨(dú)立于征收管理的稅收稽查審計(jì)部門，對(duì)稅收違法行為的懲處十分嚴(yán)厲。通過法律規(guī)定公共部門、銀行金融機(jī)構(gòu)負(fù)有提供信息、協(xié)助調(diào)查的法定義務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的共享。①王文娟：《現(xiàn)行征管模式下提高稅收征管能力的研究》，成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2010 年，第38-40 頁(yè)。

綜上，通過對(duì)現(xiàn)代稅收征管模式理論和實(shí)踐的分析總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代稅收征管模式普遍把“稅收遵從”作為稅收優(yōu)先戰(zhàn)略，建立起促進(jìn)納稅人自愿遵從的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，以稅收信息化為支撐實(shí)行稅收信息化管理，以法制化為制度保障建立嚴(yán)密的部門協(xié)作制度和信息交換監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。這是當(dāng)前現(xiàn)代稅收征管模式發(fā)展的基本趨勢(shì)及主要特征。

三、進(jìn)一步改革和完善稅收征管模式

（一）當(dāng)前稅收征管模式改革評(píng)析

近年來，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)起了新一輪的稅收征管改革。2008 年成立納稅服務(wù)和大企業(yè)管理司，引入稅收風(fēng)險(xiǎn)管理、征管手段信息化的發(fā)展戰(zhàn)略，2009 年提出信息管稅新思路并開展專業(yè)化試點(diǎn)工作，2010 年下發(fā)專業(yè)化試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見確立八個(gè)省市開展試點(diǎn)工作，2011 年啟動(dòng)了以稅收征管現(xiàn)代化為目標(biāo)的稅收征管改革工作。通過一系列的改革，充分吸取當(dāng)代最先進(jìn)的管理理念、方法，利用信息技術(shù)手段，以提高納稅遵從為目標(biāo)，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以流程再造為路徑，逐步對(duì)原有的征管模式進(jìn)行專業(yè)化、現(xiàn)代化改革，取得了良好的成效。

然而，當(dāng)前的改革大多是在原有征管模式的框架之下進(jìn)行一定程度的調(diào)整，尚未形成新的、系統(tǒng)的模式，一些矛盾和問題也隨著改革的深化不斷暴露出來，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)征管模式的理論創(chuàng)新忽視了我國(guó)的具體國(guó)情；二是強(qiáng)調(diào)征管模式的技術(shù)性而相對(duì)忽視征管工作的基礎(chǔ)；三是強(qiáng)調(diào)征管模式的制約性忽視模式要素的內(nèi)部聯(lián)系。

（二）完善我國(guó)稅收征管模式的基本原則

即使存在一個(gè)完美的稅收征管模式，也并不一定能保障稅制的完美運(yùn)行?，F(xiàn)代稅收征管模式必須建立在一定的基礎(chǔ)條件之上，必須創(chuàng)造一定的內(nèi)外部環(huán)境才能充分發(fā)揮作用。

筆者認(rèn)為，我國(guó)稅收征管模式的完善應(yīng)在以下三個(gè)原則的指導(dǎo)下進(jìn)行：

一是稅收征管模式必須與社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)?，F(xiàn)代化的稅收征管模式是建立在相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)之上的。只有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、法治建設(shè)、公民素質(zhì)達(dá)到相應(yīng)的水平，才能為稅收征管改革提供必要的條件。

二是稅收征管模式必須與稅制模式相適應(yīng)。稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是稅收征管模式改革的基礎(chǔ)和保障，稅收征收管理必須與稅收制度相協(xié)同，才能發(fā)揮稅收征管的效應(yīng)。

三是稅收征管模式必須與稅收征管目標(biāo)相適應(yīng)。稅收征管模式必須能夠體現(xiàn)稅收征管目標(biāo)，應(yīng)圍繞著稅收征管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行，以稅收征管目標(biāo)為導(dǎo)向設(shè)計(jì)稅收征管模式。①?gòu)垷槪骸秾?duì)我國(guó)稅收征管改革問題的思考》，《財(cái)政研究》,2011 年第9 期，第27-28 頁(yè)。

（三）改革和完善我國(guó)稅收征管模式的設(shè)想

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有征管模式的缺陷和不足，結(jié)合當(dāng)前稅收征管改革過程中暴露出來的矛盾和問題，筆者認(rèn)為，我國(guó)稅收征管模式的設(shè)計(jì)應(yīng)從我國(guó)的具體國(guó)情出發(fā)，綜合考慮我國(guó)的社會(huì)環(huán)境、稅制結(jié)構(gòu)、征管目標(biāo)，有選擇的借鑒外國(guó)在稅收征管上的積極經(jīng)驗(yàn)，建立“以納稅申報(bào)為基礎(chǔ)，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為依托，優(yōu)化納稅服務(wù)，規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法，促進(jìn)納稅遵從”的現(xiàn)代化的征管模式。這種模式對(duì)現(xiàn)行征管模式進(jìn)行必要的揚(yáng)棄, 既保留了它的先進(jìn)性、合理性和科學(xué)性, 又彌補(bǔ)了它忽視國(guó)情、忽略管理、處罰不力等方面的不足, 同時(shí)突出了納稅申報(bào)在征管中的基礎(chǔ)作用, 其根本目的是為了促進(jìn)納稅人自愿遵從稅法，降低稅收征管成本，提高稅收征管效率。②蔡軍：《論深化稅收征管制度的改革》，《揚(yáng)州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報(bào)》,2001 年第3 期，第25-28 頁(yè)。

一是建立以自我評(píng)定制度為基礎(chǔ)的納稅申報(bào)體系。首先，落實(shí)納稅人自我申報(bào)制度，稅務(wù)機(jī)關(guān)主要向納稅人提供規(guī)范化的政策確定性服務(wù)和多元化的辦稅選擇，促進(jìn)其自愿遵從。其次，規(guī)范稅收征管核心流程，基于納稅人自我評(píng)定制度，打造“納稅人自主申報(bào)—受理申報(bào)—稅收評(píng)定—違法調(diào)查—稅款追征—爭(zhēng)議處理”的基本程序。再次，構(gòu)建稅收評(píng)定新模式，在受理納稅申報(bào)之后，稅務(wù)機(jī)關(guān)按照規(guī)范的稅收評(píng)定程序?qū)ι陥?bào)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)和確定。

二是構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的現(xiàn)代稅收征管體系。運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理、情報(bào)管理和分類管理的理念，構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以情報(bào)管理為驅(qū)動(dòng)，以分類管理為手段的現(xiàn)代稅收征管體系，確立風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向下的稅收征管流程，建立情報(bào)管理驅(qū)動(dòng)下的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，深化分類管理的差別化遵從管理方法。通過風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定優(yōu)先對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)納稅人實(shí)施稅收評(píng)定，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)作用推進(jìn)現(xiàn)有信息資源情報(bào)化，通過稅收評(píng)定的專業(yè)細(xì)分設(shè)置進(jìn)一步深化分類管理。

三是構(gòu)建以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的“信息管稅”模式。建立完善的稅收信息化應(yīng)用機(jī)制，以推廣總局“金稅三期”為契機(jī)，以創(chuàng)新稅收GRP（Government Resource Planning，政府資源規(guī)劃）系統(tǒng)為平臺(tái)，實(shí)行信息技術(shù)統(tǒng)一集中管理，為實(shí)現(xiàn)稅收管理各項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)提供強(qiáng)有力的信息化支撐。建立稅務(wù)首席信息官（CIO）制度實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)與技術(shù)的有效融合，運(yùn)用ITIL 服務(wù)理念建立起健全的管理規(guī)范，引入先進(jìn)的信息技術(shù)工具加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，注重?cái)?shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)技術(shù)和數(shù)據(jù)情報(bào)應(yīng)用。引入聯(lián)機(jī)分析處理（OLAP），深化數(shù)據(jù)加工挖掘分析，推進(jìn)稅務(wù)系統(tǒng)私有云建設(shè)。普及虛擬化技術(shù)，依托移動(dòng)辦公、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代技術(shù)手段下的信息管稅“模式”。