石油工程全過程全方位法律風(fēng)險防控模式構(gòu)建

李 運(yùn)，李 楨

（河南油田分公司 第二采油廠，河南 南陽473401）

一、加強(qiáng)工程法律風(fēng)險管控的必要性與迫切性

工程法律風(fēng)險是產(chǎn)生于項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于行為人的具體行為不規(guī)范而導(dǎo)致的，與企業(yè)或項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)相違背的法律不利后果發(fā)生的可能性。法律風(fēng)險發(fā)生于工程運(yùn)作過程中，法律風(fēng)險控制是工程項(xiàng)目管理的重要手段，是全面風(fēng)險管理的重要支撐。加強(qiáng)工程法律風(fēng)險管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和經(jīng)濟(jì)效益，是油田企業(yè)工程項(xiàng)目的內(nèi)在要求，是企業(yè)適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化的必然選擇，是提升管理水平、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的迫切需要。

1.石油企業(yè)工程施工項(xiàng)目具有高風(fēng)險。工程項(xiàng)目作為集經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理、組織各方面的綜合性社會活動，具有投資大、工期長、人員流動大、涉及范圍廣、社會影響大、產(chǎn)品壽命周期長等特點(diǎn)，工程施工中涉及的法律關(guān)系多，存在的不可控因素眾多，面臨的法律風(fēng)險大，同時工程風(fēng)險具有多樣性和可變性，各種技術(shù)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險互相交織變化，法律風(fēng)險表現(xiàn)出多層次性。油田企業(yè)地理位置偏僻、競爭機(jī)制不健全，存在著土地征占矛盾突出、工程招投標(biāo)不規(guī)范、施工資質(zhì)掛靠、重結(jié)算輕合同等工程領(lǐng)域常見風(fēng)險。同時，由于油田工程具有野外施工、施工線長面廣、工藝復(fù)雜、部門協(xié)調(diào)性強(qiáng)的特點(diǎn)，面臨的技術(shù)風(fēng)險、管理風(fēng)險高，而高溫高壓、易燃易爆、高污染、毗鄰村莊與耕地的特殊施工環(huán)境，使工程面臨的安全風(fēng)險、環(huán)境保護(hù)風(fēng)險突出。

2.企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境條件發(fā)生深刻變化。從內(nèi)部變化來說，以內(nèi)控體系和全面風(fēng)險管理為代表的現(xiàn)代企業(yè)制度的推行，對法律風(fēng)險防控水平提出更高要求。HSE運(yùn)行體系全面覆蓋企業(yè)工程施工環(huán)節(jié)，安全風(fēng)險成為工程法律風(fēng)險防控的首要內(nèi)容；內(nèi)部控制體系的實(shí)施，對工程管理的合法合規(guī)化提出嚴(yán)格要求。此外，由于油田企業(yè)規(guī)模的大型化、工程投資與管理的多元化，法律風(fēng)險防控已成為工程項(xiàng)目管理重要支撐。從外部法律環(huán)境來說，我國的社會主義法治體系日趨完善。一方面各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)章制度從無到有逐步建立，并不斷修訂完善，建筑法、土地管理法、環(huán)境保護(hù)法、安全生產(chǎn)法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、招投標(biāo)法等法律法規(guī)已經(jīng)完備。另一方面地方政府監(jiān)管與執(zhí)法力度也不斷強(qiáng)化，土地管理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境評價等行政管理力度進(jìn)一步加大。與此同時，地方群眾的法律知識、依法維權(quán)意識進(jìn)一步增強(qiáng)，工程施工面臨的法律環(huán)境更加嚴(yán)厲復(fù)雜。

3.是實(shí)施走出去戰(zhàn)略的必然選擇。對于油田工程施工企業(yè)而言，加強(qiáng)法律風(fēng)險管理是實(shí)施走出去戰(zhàn)略、適應(yīng)外部市場需求的客觀要求。由于油田內(nèi)部市場空間狹小，市場競爭不斷加劇，加之國企改革，促使施工企業(yè)不斷走出去，占領(lǐng)外部市場，創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效益，在市場競爭中打造工程鐵軍。同時，企業(yè)面臨的外部競爭環(huán)境越來越復(fù)雜，企業(yè)面臨利用兩個市場、兩種資源的市場競爭壓力正在加大，如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度做大做強(qiáng)國企，成為企業(yè)的重要課題，而打造強(qiáng)大法律風(fēng)險防控體制、建立全面風(fēng)險防控體系，是企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要途徑。

二、工程法律風(fēng)險防控的內(nèi)涵與做法

在對企業(yè)工程領(lǐng)域法律風(fēng)險源進(jìn)行全面摸排調(diào)查，并分析評估內(nèi)外部法律環(huán)境基礎(chǔ)上，形成了全面覆蓋工程各環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險防控模式，法律風(fēng)險防范工作實(shí)現(xiàn)了由事后救濟(jì)型向事先預(yù)防、過程控制型轉(zhuǎn)變。其基本內(nèi)涵是：通過組織機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建工程法律風(fēng)險管理體制；通過點(diǎn)線面的聯(lián)動機(jī)制和流程再造，實(shí)現(xiàn)法律風(fēng)險防控程序化；通過法律風(fēng)險防控與基層業(yè)務(wù)的融合、多重管理機(jī)制管理手段相結(jié)合，構(gòu)建全面風(fēng)險管理體系，實(shí)現(xiàn)法律風(fēng)險防控同制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的融合。為構(gòu)建工程法律風(fēng)險全過程全方位防控模式，企業(yè)的主要做法是：

1.建立健全風(fēng)險防控管理體制。第一，建立健全分級管理機(jī)制。按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分層管理、權(quán)責(zé)清晰”的管理機(jī)制，形成自上而下的法律風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)架構(gòu)，在每層管理機(jī)構(gòu)中，又形成由法律部門主導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)、專業(yè)部門配合的三家協(xié)作負(fù)責(zé)機(jī)制，公司層面和二級單位層面均由總法律顧問牽頭負(fù)責(zé)，對跨部門和跨業(yè)務(wù)的風(fēng)險管理進(jìn)行組織協(xié)調(diào)。法律主管部門負(fù)責(zé)法律風(fēng)險的全過程監(jiān)督，對各類風(fēng)險要素和風(fēng)險水平進(jìn)行集中管理，對各類法律風(fēng)險進(jìn)行總體研究，尋求應(yīng)對策略，統(tǒng)籌管理資源，對分散的法律風(fēng)險信息進(jìn)行集成分析和系統(tǒng)評估。各業(yè)務(wù)部門根據(jù)各自管理活動內(nèi)容以及法律風(fēng)險的性質(zhì)，分別明確各自的管理分工和管理重點(diǎn)，落實(shí)防范責(zé)任。分級管理、有效指導(dǎo)、協(xié)作配合、各負(fù)其責(zé)的管理機(jī)制，為工程法律風(fēng)險管理提供組織保障。

第二，建立考核評價與責(zé)任追究機(jī)制。建立科學(xué)有效的考核評價與責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)施檢查、測評長效機(jī)制，形成有效的常規(guī)管理模式和制度性保障。堅持“風(fēng)險防范人人有責(zé)”的原則，明確每個職能部門的風(fēng)險防范職責(zé)，將防范工作落實(shí)到具體的崗位和人員，形成以崗定責(zé)、歸責(zé)到人的責(zé)任體制。堅持首問責(zé)任制，對于最早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的部門或人員，應(yīng)當(dāng)立即組織辦理、及時處置或主動聯(lián)系相關(guān)部門處理，否則將追究首位發(fā)現(xiàn)風(fēng)險人員的責(zé)任。堅持責(zé)任追究制，在工程項(xiàng)目組織管理規(guī)定中明確法律風(fēng)險防控責(zé)任追究辦法，自上而下層層分解防控目標(biāo)責(zé)任，對違反責(zé)任規(guī)定、給企業(yè)利益造成損害的，依據(jù)責(zé)任追究辦法進(jìn)行責(zé)任追究，杜絕懈怠違規(guī)和有法不依現(xiàn)象。

2.“點(diǎn)、線、面”動態(tài)防控，實(shí)現(xiàn)防控程序化。通過工程項(xiàng)目中的風(fēng)險危害識別分析，梳理出風(fēng)險點(diǎn)（法律風(fēng)險的控制對象和管理起點(diǎn)），劃出流程線（法律風(fēng)險控制的流程），連接流程面（風(fēng)險控制協(xié)同機(jī)制），以點(diǎn)控線，以線控面，實(shí)施點(diǎn)、線、面三位一體的管控工作機(jī)制：根據(jù)風(fēng)險點(diǎn)的特征，按“風(fēng)險識別—危害評估—風(fēng)險應(yīng)對—監(jiān)控跟蹤”的步驟再造風(fēng)險控制流程，不同流程的結(jié)點(diǎn)連成風(fēng)險控制面，風(fēng)險點(diǎn)是法律風(fēng)險防控重要作用點(diǎn)，風(fēng)險流程線是主要檢測對象。梳理重要風(fēng)險點(diǎn)和風(fēng)險清單，對照風(fēng)險清單監(jiān)督風(fēng)險流程線的運(yùn)行動態(tài)，直接反映流程面即風(fēng)險防控協(xié)同機(jī)制的效果。通過點(diǎn)線面的聯(lián)動、流程再造，簡化了風(fēng)險防控工作步驟，抓住了風(fēng)險防控工作關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險防控程序化。

3.實(shí)現(xiàn)法律風(fēng)險防控與工程業(yè)務(wù)融合。首先，在崗位職責(zé)設(shè)置上，將項(xiàng)目法律風(fēng)險防控要求對應(yīng)到崗位、責(zé)任落實(shí)到人頭，使法律風(fēng)險防范責(zé)任落實(shí)到每個業(yè)務(wù)部門、每個崗位員工，提升崗位責(zé)任意識，實(shí)現(xiàn)人員到位、責(zé)任歸位。第二，法律風(fēng)險防控納入業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)內(nèi)容；對重點(diǎn)崗位重要部門以案說法，加強(qiáng)法律風(fēng)險宣講教育。第三，圍繞工程業(yè)務(wù)目標(biāo)設(shè)置法律風(fēng)險防控目標(biāo)，即以投資風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、進(jìn)度風(fēng)險、安全風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險為主要內(nèi)容的法律責(zé)任風(fēng)險，并按專業(yè)、跨部門細(xì)化風(fēng)險防控責(zé)任。第四，加強(qiáng)重點(diǎn)崗位審批權(quán)限審查監(jiān)督，以科學(xué)高效的原則，對工程項(xiàng)目方案立項(xiàng)、合同審批、財務(wù)結(jié)算等重點(diǎn)崗位、重要事項(xiàng)的審批進(jìn)行評估監(jiān)督。第五，加強(qiáng)法律部門與業(yè)務(wù)部門的溝通聯(lián)動，定期組織管理層的聯(lián)席會議，研究法律風(fēng)險進(jìn)展，組織相關(guān)部門現(xiàn)場協(xié)調(diào)，解決跨專業(yè)跨部門管理問題。這些舉措從組織上、管理制度、業(yè)務(wù)操作和管理細(xì)節(jié)上實(shí)現(xiàn)了法律風(fēng)險防控與工程業(yè)務(wù)的結(jié)合，提高了風(fēng)險防控的針對性和實(shí)效性。

4.構(gòu)建全面風(fēng)險管理體系。項(xiàng)目風(fēng)險管理作為全面風(fēng)險管理體系建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系合規(guī)（即法律遵循）目標(biāo)而開展的工作。首先應(yīng)樹立全面風(fēng)險管理意識，樹立大法律風(fēng)險防控概念，實(shí)現(xiàn)全面風(fēng)險防控的目標(biāo)，法律風(fēng)險防控不僅關(guān)注工程涉法可能性，更應(yīng)該關(guān)注企業(yè)生產(chǎn)、安全環(huán)保、財務(wù)風(fēng)險、信訪穩(wěn)定等全面風(fēng)險。其次，將風(fēng)險管理滲透于項(xiàng)目的整個生命周期和每一項(xiàng)活動中，將項(xiàng)目定義、開發(fā)和實(shí)施三個階段視為一個復(fù)雜的、動態(tài)的、進(jìn)化的過程，用系統(tǒng)的觀點(diǎn)方法進(jìn)行風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險分析、風(fēng)險處置和風(fēng)險監(jiān)控。再次，建立起HSE體系、內(nèi)部控制體系、法律風(fēng)險防控體系、懲治與預(yù)防腐敗體系等八個專業(yè)管理體系，并通過系統(tǒng)“整體大于局部的總合”的整合、完善和提升，建立起工程項(xiàng)目全面風(fēng)險管理體系。

5.突出重點(diǎn)要害部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險防控。重點(diǎn)要害部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是風(fēng)險防控的關(guān)鍵。通過制度規(guī)范、崗位約束、過程監(jiān)督、結(jié)果考核，完善規(guī)章制度，切實(shí)堵塞管理漏洞。合同管理是項(xiàng)目管理的核心。在制度規(guī)范上：制定合同管理辦法，明確合同管理崗位職責(zé)與考核，推行合同管理目標(biāo)責(zé)任制，采取結(jié)果績效與行為效績結(jié)合、定量分析與定性分析結(jié)合的合同管理效績評估，重視合同履行反饋分析和合同后評估，完善了合同閉環(huán)管理，實(shí)現(xiàn)了合同管理系統(tǒng)的信息化；在管理細(xì)節(jié)上：推行中石化合同示范文本，嚴(yán)格合同條款審查審批，重點(diǎn)加強(qiáng)對合同工期、工程造價、不可抗力因素的細(xì)化量化，加強(qiáng)對合同情形變更的預(yù)防，明確合同違約責(zé)任和爭議解決方式，杜絕了先上項(xiàng)目后簽合同、防范“黑白合同”現(xiàn)象。通過合同風(fēng)險管控的關(guān)聯(lián)性，抓住了整個項(xiàng)目法律風(fēng)險防控的核心 。

6.多重管理體系與管理手段相結(jié)合。法律風(fēng)險隱含在業(yè)務(wù)管理流程中，法律風(fēng)險防控與HSE、審計監(jiān)督、內(nèi)控、崗位廉政隱患治理橫向關(guān)聯(lián)、縱向融合，對工程法律風(fēng)險實(shí)現(xiàn)內(nèi)外結(jié)合、全方位管理。如工程開工與施工階段，結(jié)合HSE系統(tǒng)進(jìn)行安全環(huán)保風(fēng)險重點(diǎn)防控；在工程簽證審批與竣工結(jié)算環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對工程預(yù)算審計監(jiān)督，控制投資風(fēng)險。加強(qiáng)對擁有人、財、物業(yè)務(wù)處置權(quán)的關(guān)鍵崗位監(jiān)控，防范崗位廉政風(fēng)險；工程發(fā)包、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)監(jiān)督管理按照內(nèi)控要求進(jìn)行整改完善。另外，通過建立“司法—政府—企業(yè)”聯(lián)動機(jī)制，將法律手段與行政管理、中介協(xié)調(diào)機(jī)制結(jié)合，如涉地涉農(nóng)糾紛，可利用與地方政府間溝通機(jī)制，請地方主管部門行政執(zhí)法，或請鄉(xiāng)鎮(zhèn)支油辦組織協(xié)調(diào)。多重管理體系、多種管理手段相結(jié)合，形成全方位防控網(wǎng)絡(luò)。

7.與制度建設(shè)結(jié)合，注重管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新。通過查漏補(bǔ)缺、建立防范措施、完善制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)與管理創(chuàng)新。在項(xiàng)目管理模式上，通過加強(qiáng)對EPC工程模式的研究，大膽嘗試業(yè)主＋EPC＋PMC施工管理模式，實(shí)現(xiàn)工程管理模式與風(fēng)險防控模式突破；在管理程序上，將項(xiàng)目施工管理與設(shè)計委托、方案下達(dá)、工程變更權(quán)力相分離，理清管理權(quán)限，優(yōu)化管理程序，提高管理效率；在人力資源管理上，實(shí)施了重要崗位人員定期輪換、優(yōu)化崗位專業(yè)搭配，既加強(qiáng)了業(yè)務(wù)互補(bǔ)又利于崗位風(fēng)險監(jiān)督；在內(nèi)部審計方面，將結(jié)算審計與跟蹤審計結(jié)合互補(bǔ)，加強(qiáng)工程過程審計跟蹤。在技術(shù)創(chuàng)新方面，通過執(zhí)行施工現(xiàn)場標(biāo)準(zhǔn)化、采用先進(jìn)施工材料、優(yōu)化安裝工藝、采用管線焊接檢測先進(jìn)技術(shù)，提升施工質(zhì)量降低工程風(fēng)險。

三、工程法律風(fēng)險防控的實(shí)踐效果與意義

1.工程法律風(fēng)險防控機(jī)制形成，實(shí)現(xiàn)了法律同業(yè)務(wù)的融合。通過工程項(xiàng)目法律風(fēng)險流程的架構(gòu)實(shí)施，形成了以法律主管部門為主導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門為主體、全面參與、落實(shí)到崗、植入基層業(yè)務(wù)、動態(tài)監(jiān)控、閉環(huán)管理的全方位工程法律風(fēng)險管理機(jī)制，避免了法律風(fēng)險防控與業(yè)務(wù)管理“兩張皮”的情況，實(shí)現(xiàn)法律風(fēng)險防控同業(yè)務(wù)的有效融合，創(chuàng)新了管理模式，加強(qiáng)了制度融合創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了全面風(fēng)險管理，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)法律風(fēng)險管理的制度化、規(guī)范化、程序化，豐富了企業(yè)法律風(fēng)險防控體系的內(nèi)涵，拓寬了企業(yè)法律風(fēng)險防控體系的外延。

2.有效防范化解各類風(fēng)險?！耙婪?、合規(guī)、公平誠信”的法治理念取代了傳統(tǒng)慣例，法律風(fēng)險防控成為企業(yè)和項(xiàng)目組一項(xiàng)重要制度保障。在防控建設(shè)過程中，對外加大外部市場工程投標(biāo)風(fēng)險調(diào)研，理清涉農(nóng)糾紛解決機(jī)制；對內(nèi)整頓了內(nèi)部承發(fā)包市場，實(shí)行企業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)動態(tài)淘汰考核機(jī)制，規(guī)范工程招標(biāo)和分包管理制度，實(shí)現(xiàn)合同信息化和全程監(jiān)控閉環(huán)管理，各類經(jīng)濟(jì)糾紛、法律訴訟實(shí)現(xiàn)零發(fā)案率，有效防范了各類風(fēng)險。

3.施工企業(yè)綜合競爭力不斷增強(qiáng)。通過清理項(xiàng)目管理程序、規(guī)范管理制度、優(yōu)化項(xiàng)目管理組織，促進(jìn)了先進(jìn)的管理方式、先進(jìn)管理理念的運(yùn)用。強(qiáng)化了項(xiàng)目前期風(fēng)險防控，優(yōu)化施工組織，引進(jìn)了先進(jìn)工藝，企業(yè)產(chǎn)能工程達(dá)產(chǎn)率逐步提升，經(jīng)濟(jì)效益得到提高，施工隊(duì)伍素質(zhì)和管理水平得到提高，企業(yè)的客戶滿意率不斷上升，外部市場開拓空間不斷加大，企業(yè)核心競爭力穩(wěn)步增強(qiáng)。

4.促進(jìn)了企業(yè)管理制度的完善和深化。工程法律風(fēng)險防范機(jī)制的建設(shè)，完善了項(xiàng)目管理流程和制度，規(guī)范了項(xiàng)目運(yùn)營行為，加強(qiáng)了內(nèi)部控制，支持了全面風(fēng)險管理，促進(jìn)了企業(yè)管理的規(guī)范化、制度化、體系化。通過實(shí)行工程項(xiàng)目重大決策法律論證制度、優(yōu)化資源配置、組建工程項(xiàng)目聯(lián)合體、建立風(fēng)險信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對于提升企業(yè)特別是施工企業(yè)公司執(zhí)行力，提高抗風(fēng)險能力和國際競爭能力，具有導(dǎo)向性的作用.