村務(wù)公開長效機制研究

張丹丹 顏懷坤

（四川農(nóng)業(yè)大學(xué)政治學(xué)院，雅安 625014）

實行村務(wù)公開和民主管理，是社會主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，是密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系，是實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益的必然要求。黨的十七大以來，村務(wù)公開民主管理制度體系日益完善，組織載體逐步健全，內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣。但從全國村務(wù)公開的整體情況看，村務(wù)公開在實際運行中仍存在公開內(nèi)容不全面、信息失真、形式不靈活、村干部公開動力不足等問題。要從根本上解決村務(wù)公開中存在的問題，關(guān)鍵在于建立村務(wù)公開長效機制。

一、當(dāng)前村務(wù)公開中存在的問題

1.村務(wù)公開內(nèi)容不全面，信息失真。部分農(nóng)村地區(qū)不按《村民委員會組織法》等法律法規(guī)公開村務(wù)，對于村民關(guān)心的重要村務(wù)、財務(wù)收支、土地承包以及宅基地審批等熱點問題采取不公開、粗略公開或避重就輕的方法；部分村村務(wù)公開與實際不符，存在數(shù)據(jù)造假、巧立名目的現(xiàn)象。

2.村務(wù)公開流于形式。部分村有村務(wù)公開欄無公開內(nèi)容或重村務(wù)公開欄建設(shè)、輕內(nèi)容的完善和更新；村務(wù)公開實效性差，部分村不按規(guī)定公布村務(wù)，甚至一年公開一次村務(wù)或?qū)χ匾马棇嵭惺潞蠊_；村務(wù)公開程序不規(guī)范，缺乏審議、反饋、監(jiān)督、存檔等環(huán)節(jié)。

3.村務(wù)公開發(fā)展不平衡。村務(wù)公開的發(fā)展?fàn)顩r受一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況、政治文化水平以及民主發(fā)展程度的制約。經(jīng)濟實力較強的農(nóng)村，村務(wù)公開工作相對比經(jīng)濟實力差的農(nóng)村質(zhì)量高，公開形式多樣化；城市邊緣的農(nóng)村比偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村村務(wù)公開工作開展得好。

4.村干部公開動力不足。村干部是村務(wù)公開的主要負(fù)責(zé)人，其認(rèn)識能力和貫徹執(zhí)行力度對村務(wù)公開的發(fā)展有重要影響。當(dāng)前，一些村干部對村務(wù)公開工作的認(rèn)識不足，在思想上存在不想公開、不愿公開和不敢公開的現(xiàn)象；實際工作中對村務(wù)公開制度的宣傳不到位，缺乏指導(dǎo)，很多村的村務(wù)公開工作有應(yīng)付上級之嫌。

5.村民的參與性不強。村民是村民自治的主體和村務(wù)公開的主要監(jiān)督者。但目前我國農(nóng)民整體素質(zhì)還不是很高，集體意識、民主意識以及法律意識都不是很強，這嚴(yán)重影響了村民參與村務(wù)公開的積極性，部分村民對村務(wù)公開表現(xiàn)出冷漠和不信任的態(tài)度。

二、村務(wù)公開存在問題的主要原因：長效機制的缺失

村務(wù)公開制度在實際運作中出現(xiàn)上述問題，其根源在于村務(wù)公開長效機制的不健全或缺失，造成這種情況的主要原因是：村務(wù)公開制度供給不足，壓力型體制的影響以及監(jiān)督機制的不完善。

1.村務(wù)公開制度供給不足對村務(wù)公開的影響。鄧小平曾指出：“制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵1]當(dāng)前村務(wù)公開制度供給存在不足，一是村務(wù)公開只有原則性、指導(dǎo)性的法律法規(guī)，而無具體的規(guī)則和程序。例如在《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》（中辦[2004]17號文件）中規(guī)定：“一般的村務(wù)事項至少每季度公開一次，涉及農(nóng)民利益的重大問題以及群眾關(guān)心的事項要及時公開。集體財務(wù)往來較多的村，財務(wù)收支情況應(yīng)每月公布一次?！盵2]而對于公開事項的具體分類及公布時間則由各村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己制定，這無形中增加了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級干部的自由裁量權(quán)，在一些貧困地區(qū)和民主意識相對薄弱的農(nóng)村，村干部就會選擇性地執(zhí)行這一制度；二是相關(guān)的農(nóng)村法律制度不健全，使村務(wù)公開的合法性大大降低。目前村民所關(guān)注的土地征用款分配使用、宅基地審批、重大建設(shè)工程項目招投標(biāo)、誤工補貼、招待費等問題，許多村沒有相應(yīng)的制度規(guī)范，使得村務(wù)公開在運作中缺乏公開標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范，導(dǎo)致村民對村務(wù)公開的信任度降低，一定程度上影響了村務(wù)公開制度的落實。三是村務(wù)公開制度缺乏有效的懲戒機制，使村干部公開村務(wù)的動力不足。任何一項理想、完整的制度都應(yīng)該包括規(guī)范性制度安排和懲戒性制度安排兩個部分，是行為模式和制裁手段的統(tǒng)一。[3]盡管17號文件規(guī)定對不合格的村干部可給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分或予以罷免，但鑒于農(nóng)民參與政治活動的分散性和直接民主成本的高昂化，罷免雖最具權(quán)威卻不易實施?？沙酥獾膽徒錂?quán)幾乎全掌握在村黨組織手里，村干部既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，而村民代表或監(jiān)督小組卻僅有“提出批評”或“限期改正”的權(quán)力，達(dá)不到懲戒目的，使村務(wù)公開陷入監(jiān)督無力的困境。[4]

2.壓力型體制對村務(wù)公開的影響。壓力型政治體制是指在農(nóng)村的權(quán)力體系中有兩種相對獨立的權(quán)力：一種是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)，另一種是自下而上的村民委員會自治權(quán)，由于傳統(tǒng)的金字塔式權(quán)力運行習(xí)慣，村民委員會并未充分發(fā)揮其村民自治組織的作用，更多的是行使村級準(zhǔn)行政組織的職能，在農(nóng)村治理中，更多受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)和控制。這種壓力型的政治體制很容易導(dǎo)致鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村一把手書記“集權(quán)式”控制、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村相互爭權(quán)奪利或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村形成利益格局的出現(xiàn)，[5]從而造成目前農(nóng)村基層民主的非均衡發(fā)展，使得村民自治難以有效推進，村務(wù)公開制度難以貫徹落實。

3.村務(wù)監(jiān)督機制不完善對村務(wù)公開的影響。對村務(wù)公開進行監(jiān)督是確保村務(wù)公開真實、有效的必要環(huán)節(jié)，而當(dāng)前村務(wù)公開中存在村務(wù)公開監(jiān)督小組和民主理財小組職能不清、監(jiān)督意識不強、村務(wù)監(jiān)督委員制度不成熟、村兩委矛盾突出等問題，大大削弱了村級內(nèi)部監(jiān)督力量；同時上級監(jiān)督不到位，使村務(wù)公開在執(zhí)行中缺乏具體的指導(dǎo)和經(jīng)常性的監(jiān)督。

三、構(gòu)建村務(wù)公開長效機制的路徑選擇

村務(wù)公開長效機制的構(gòu)建應(yīng)從現(xiàn)有的制度、體制、機制等方面進行完善和創(chuàng)新。

1.建立健全村務(wù)公開制度。健全的制度是村務(wù)公開長效機制建立的前提，因此要完善現(xiàn)有的村務(wù)公開法律法規(guī)，加大制度建設(shè)力度。研究制定《村務(wù)公開程序》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，進一步規(guī)范村務(wù)公開內(nèi)容，明確村務(wù)公開程序，促進村務(wù)公開和民主管理工作的規(guī)范化、程序化和制度化；制定農(nóng)村審計文書示范文本，起草《關(guān)于進一步加強農(nóng)村審計工作意見》，規(guī)范審計的程序和內(nèi)容，建立農(nóng)村審計違紀(jì)問題移交制度和責(zé)任追究制度，確保審計監(jiān)督職能有效發(fā)揮；[6]要加強制度創(chuàng)新，在村務(wù)公開制度中引入懲戒性制度安排。如浙江省杭州市江干區(qū)的村（社）股份制財務(wù)會計集中辦公制度、山東濰坊市寒亭區(qū)的村務(wù)公開民主管理的網(wǎng)絡(luò)化管理方式、廣東省佛山市的社會中介組織參與村級財務(wù)管理制度、廣東省云浮市的陽光村務(wù)工程和陜西省眉縣的“政務(wù)、村務(wù)公開”四級聯(lián)動制度等。[7]另一方面，要加強對村干部的懲戒力度。目前從廣大農(nóng)村的實際看，有些地區(qū)將村務(wù)公開成效與村干部績效考核、民主評議、農(nóng)村的黨風(fēng)廉政建設(shè)以及創(chuàng)先爭優(yōu)活動有機結(jié)合起來。如在村務(wù)公開制度中凸出考核和責(zé)任追究制度，對工作突出的村干部給予獎勵，對弄虛作假、變形執(zhí)行政策的干部進行處罰，只有將他們的經(jīng)濟利益同政策績效聯(lián)系在一起，才能杜絕工作中的形式主義。[8]

2.積極推進農(nóng)村基層政治體制改革。要加快轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府職能，強化民主意識，加強對村務(wù)公開的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。各級黨委、政府要將村務(wù)公開民主管理工作列入重要議事日程，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，加強組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)。各級村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)成員單位要各司其職、各負(fù)其責(zé)，相互支持、相互配合，逐步形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制；要加大村民自治的力度，深化村級民主選舉制度，加強村級民主管理、民主決策和民主監(jiān)督制度建設(shè)。例如，浙江省近年來在加強村民自治制度建設(shè)上積極探索創(chuàng)新：2005年3月杭州市余行區(qū)唐家埭村在全國首創(chuàng)“自薦海選”的無候選人直接選舉方式；在2008年換屆選舉中，金華市在全市4000多個村莊普遍實行村干部創(chuàng)業(yè)承諾機制。又如，紹興新昌縣開展的制定“村務(wù)公約”活動，臺州溫嶺市的“民主懇談法”，衢州市衢江區(qū)實行的“五步工作法”，金華武義縣通過建立“村務(wù)監(jiān)督委員會”。[8]這些做法不僅推動了村民自治的進程，而且為村務(wù)公開民主管理提供了良好的民主環(huán)境。

3.不斷完善村級民主監(jiān)督機制。一要強化村級內(nèi)部監(jiān)督，提高監(jiān)督能力。明確村務(wù)公開監(jiān)督小組和民主理財小組的監(jiān)督職能，提高其成員的法律意識和監(jiān)督能力；完善村務(wù)監(jiān)督委員制度、村民會議（或村民代表大會）制度，突出村民代表大會和村民會議及村務(wù)監(jiān)督委員會在村務(wù)公開中的監(jiān)督作用；加強基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，以農(nóng)村廉政建設(shè)推進村務(wù)公開民主管理工作。要激發(fā)村民參與村務(wù)管理的主動性，逐漸提高群眾的監(jiān)督能力。二要加強村級以上（縣、鄉(xiāng)）監(jiān)督指導(dǎo)部門對村務(wù)公開工作的監(jiān)督，建立監(jiān)督檢查、考核驗收制度，由縣、鄉(xiāng)兩級紀(jì)檢、監(jiān)察、民政、農(nóng)經(jīng)、財政等有關(guān)部門組成督查驗收小組，定期或不定期地對各行政村村務(wù)公開工作的情況，尤其是財務(wù)收支情況進行監(jiān)督檢查、審核驗收，發(fā)現(xiàn)問題及時予以糾正，保證村務(wù)公開工作真正落到實處。[9]引入第三方的監(jiān)督進入村級權(quán)力構(gòu)架系統(tǒng)。從村民自治的角度看，村民會議（或村民代表會議）是村級最高權(quán)力機構(gòu)和決策機構(gòu)，但從當(dāng)前我國大部分農(nóng)村的權(quán)力運行來看，村民委員會的權(quán)力凌駕于村民會議（村民代表大會的權(quán)力）之上，加之村級內(nèi)部監(jiān)督薄弱，上級監(jiān)督又不到位，使得很多村的村民自治演變?yōu)榇迕裎瘑T會自治，而村民委員會又是村務(wù)公開的執(zhí)行主體，在村民委員會權(quán)力不受監(jiān)督或監(jiān)督不力的情況下，村務(wù)公開制度很容易受村干部個人行為和素質(zhì)的影響，在現(xiàn)實中出現(xiàn)不公開或公開流于形式的問題。因此，引入第三方的監(jiān)督，加強村級監(jiān)督的權(quán)威性成為深化村務(wù)公開工作的一個重要方向。從當(dāng)前各地的實踐創(chuàng)新來看，從村級權(quán)力內(nèi)部成立一個獨立的監(jiān)督組織——村務(wù)監(jiān)督委員會（如浙江武義縣“后陳經(jīng)驗”），或?qū)⒓o(jì)檢委監(jiān)督納入村級民主監(jiān)督機制（如湖北省通山縣試行將村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察和山西省陽光農(nóng)廉網(wǎng)的建立與推廣）是近年來村級民主監(jiān)督制度創(chuàng)新的有效形式。

本文為“211”雙支計劃階段性成果。

[1] 鄧小平文選（第2卷）.北京：人民出版社，1994.333.

[2] 中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見[N].光明日報，2006-06-22.

[3] 賀雪峰.論理想村級組織的制度基礎(chǔ) [J].政治學(xué)研究，1998，（3）.

[4][8] 楊翠平，徐增陽.從公共政策視角看村務(wù)公開與民主管理過程中的問題及對策選擇[J].調(diào)研世界，2006，（9）.

[5] 楊嶸均.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關(guān)系視閾中“村務(wù)公開”的困境及其破解路徑[J].中國行政管理，2007，（5）.

[6] 全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組2012年工作要點［EB/OL］.百度文庫，2012-02-21.

[7] 李默海.村民自治的現(xiàn)實路徑［EB/OL］，2008-12-08.

[9] 黃夢其.村務(wù)公開：讓村務(wù)真正得以公開[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2003，（15）.