山西城鄉(xiāng)生態(tài)一體化制度建設路徑研究

劉 曄

（山西省社會科學院能源經(jīng)濟研究所，山西 太原 030006）

黨的十八大確立了生態(tài)文明建設的突出地位，指出保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，制度建設是推進生態(tài)文明建設的重要保障。推進城鄉(xiāng)生態(tài)一體化是建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的客觀要求，相關制度建設亦成為城鄉(xiāng)生態(tài)一體化建設的重要環(huán)節(jié)。改革開放以來，山西城鄉(xiāng)生態(tài)化建設經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)意義上的污染控制和生態(tài)恢復（環(huán)境保護階段），到主動修正工業(yè)文明弊端，探索資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展道路（生態(tài)文明階段）的轉(zhuǎn)變。目前，全省城鄉(xiāng)生態(tài)化建設雖取得了積極進展，但受城鄉(xiāng)生態(tài)一體化制度建設基礎薄弱制約，城鄉(xiāng)生態(tài)一體化發(fā)展的格局尚未形成。由此可見，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、梯度發(fā)展”的原則，構(gòu)建起相對完善的城鄉(xiāng)生態(tài)一體化制度體系，切實改變城鄉(xiāng)生態(tài)建設不平衡局面，就顯得尤為重要和緊迫。城鄉(xiāng)生態(tài)一體化制度建設是一項復雜的系統(tǒng)工程。立足山西實際，應在構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的管理運作模式、補償機制和支撐體系等領域狠下功夫，著力提高城鄉(xiāng)生態(tài)一體化水平。

一、構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的管理運作模式

城鄉(xiāng)生態(tài)一體化建設的順利實施離不開規(guī)范的管理機構(gòu)和明確的管理責權(quán)劃分，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理運作機制的建立，是加快推進城鄉(xiāng)生態(tài)一體化建設的前提和基礎。

（一）統(tǒng)籌綜合管理

建設城鄉(xiāng)生態(tài)文明是政府的重要公共職責之一。城鄉(xiāng)生態(tài)化的管理機構(gòu)應由相關政府機構(gòu)和事業(yè)單位組成，擔負起城鄉(xiāng)生態(tài)化運行的重要職責。應分別設置省級和縣級層面的綜合管理機構(gòu)。省級層面，建議在省發(fā)改委專門設立城鄉(xiāng)生態(tài)化建設的管理機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理全省城鄉(xiāng)生態(tài)化建設問題。管理機構(gòu)的負責人由省發(fā)改委領導擔任，管理機構(gòu)由省環(huán)保廳、財政廳、國土資源廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳等與城鄉(xiāng)生態(tài)化建設相關廳局的領導組成，并常設辦事機構(gòu)。縣級層面，設立縣級城鄉(xiāng)生態(tài)化建設綜合管理機構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的綜合管理機制。縱向上，由省級城鄉(xiāng)生態(tài)化管理機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)控、監(jiān)督、管理全省的城鄉(xiāng)生態(tài)一體化建設。其中，跨縣的有關建設問題由省級管理機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，各縣的事宜實行在省級管理機構(gòu)統(tǒng)一管理、指導和監(jiān)督下，堅持因地制宜原則，分縣具體負責實施。橫向上，形成跨地區(qū)、分部門的協(xié)調(diào)機制。加大對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的政策傾斜，實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村戰(zhàn)略，重點解決好制約農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的關鍵問題，推進城鄉(xiāng)生態(tài)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設齊頭并進。

（二）加強規(guī)劃指導

統(tǒng)一編制省級城鄉(xiāng)生態(tài)一體化規(guī)劃。規(guī)劃的編制應體現(xiàn)如下原則：內(nèi)容上，涵蓋城郊生態(tài)一體化規(guī)劃、都市農(nóng)業(yè)規(guī)劃、城域生態(tài)一體化規(guī)劃和區(qū)域生態(tài)一體化規(guī)劃多層面，重點要突出城鄉(xiāng)一體化理念；戰(zhàn)略上，從觀念、人才、科技、體制、法規(guī)等方面進行全方位設計；空間上，根據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃，對不同類型城市和鄉(xiāng)村的資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、人口進行合理規(guī)劃布局；時間上，按循序漸進的原則確定不同階段城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展目標。建立經(jīng)濟社會發(fā)展與城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護綜合決策機制。把城鄉(xiāng)生態(tài)一體化規(guī)劃納入各級政府經(jīng)濟和社會發(fā)展的長遠規(guī)劃和年度計劃，增強政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源利用和生態(tài)環(huán)境保護方面的綜合決策和協(xié)調(diào)能力。

（三）重視監(jiān)測評估

構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境預警體系。遵循“預防為主、保護優(yōu)先”的工作方針，完善環(huán)境監(jiān)測預警制度，從源頭上遏止生態(tài)環(huán)境惡化。建立覆蓋城鄉(xiāng)的環(huán)境監(jiān)測和預警網(wǎng)絡，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測預警全覆蓋，推進環(huán)境監(jiān)測站的標準化建設，提升應急處置能力。加強農(nóng)業(yè)部門環(huán)境監(jiān)測能力建設，提高農(nóng)村土壤污染、基本農(nóng)田環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)作物農(nóng)藥殘留污染等方面的監(jiān)測水平，力爭在每個縣建立一個農(nóng)村環(huán)境空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站。加大重點區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測監(jiān)管力度。

分類評估山西“一核一圈三群”和全省各類鄉(xiāng)村的生態(tài)質(zhì)量，構(gòu)建一套符合“一核”、“一圈”、“三群”和不同鄉(xiāng)村發(fā)展定位的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評估體系，合理確定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測指標，完善評估技術，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評估水平。實施城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境政策評估。建立健全與省情相適應的全防全控的政策防范體系，使城鄉(xiāng)環(huán)境治理由“末端控制”向“前期預防”延伸。

（四）嚴格執(zhí)法監(jiān)督

強化城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設的執(zhí)法監(jiān)督力度，提高城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境管理的規(guī)范化水平。點面結(jié)合，城鄉(xiāng)各有側(cè)重，加快城鄉(xiāng)污染治理步伐。城市重點抓點源治理，嚴格建設項目環(huán)境準入，進一步健全淘汰落后產(chǎn)能退出機制，強化持證排污和限期治理制度，嚴格實施水功能區(qū)評價和達標考核制度及水域納污能力限排制度，整治重點排污企業(yè)達標排放，加強城市污水處理廠和垃圾處理廠運營管理等。農(nóng)村重點抓面源污染治理，整治鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)密集區(qū)的污染問題，治理規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖及農(nóng)藥、化肥的使用和農(nóng)膜等造成的污染。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)保機構(gòu)建設，通過定人、定崗、定職，將農(nóng)村環(huán)保工作做細、做實。

（五）改變考核辦法

將城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設任務納入各級領導目標責任制，分市縣、分部門進行目標分解，一級抓一級，落實責任制，建立和完善分工負責和統(tǒng)一監(jiān)管的工作機制。根據(jù)城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設推進的總體要求，試行綠色GDP核算評估，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益作為年度目標責任制考核的重要內(nèi)容，加大其考核權(quán)重，并作為干部選拔任用和獎懲的重要依據(jù)之一。實行生態(tài)文明建設一票否決制，對因決策失誤、未正確履行職責、監(jiān)管不到位等問題，造成群眾利益受到侵害、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量受到嚴重破壞等后果的，依紀依法追究相關人員責任。特別要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)的考核，對完不成環(huán)保目標的實行一票否決，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府抓環(huán)保工作的主動性。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的補償機制

政府在規(guī)范城鄉(xiāng)生態(tài)化管理和運作的同時，應根據(jù)“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償”原則，積極探索與加快建立科學合理的生態(tài)補償機制。

（一）探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的生態(tài)補償模式

創(chuàng)新生態(tài)補償機制，完善生態(tài)補償政策，明確生態(tài)補償重點領域，突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。靈活運用各類補償手段，諸如在財政轉(zhuǎn)移支付項目中增加生態(tài)補償項目；政府直接投資實施生態(tài)保護和建設項目；探索“資金橫向轉(zhuǎn)移”補償模式，城市地區(qū)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間公共服務水平的均衡，以體現(xiàn)區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境服務的公平性。

（二）開展城鄉(xiāng)生態(tài)補償政策試點

總結(jié)試點經(jīng)驗，制定完善流域上下游之間、不同主體功能區(qū)之間生態(tài)補償?shù)挠行Т胧＿M一步落實地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補償政策，完善全省流域補償標準體系，建立流域上下游地區(qū)生態(tài)保護共建共享機制，實行市級斷面水環(huán)境共保共治，以經(jīng)濟手段促進水質(zhì)改善。結(jié)合集體林權(quán)制度改革，探索建立公益林購買機制，對國家下達任務之外農(nóng)民營造的生態(tài)公益林，經(jīng)驗收合格進行政府購買，使更多的農(nóng)民通過營造林增加收入。在有條件的地區(qū)開展大氣環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補償試點。

（三）深化礦產(chǎn)資源開采生態(tài)補償

推進礦產(chǎn)資源開發(fā)補償機制，研究制定非煤礦山生態(tài)補償辦法，實現(xiàn)資源開采的外部成本內(nèi)部化。健全礦產(chǎn)資源開發(fā)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金制度。深化煤炭工業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復治理補償機制，建立礦山生態(tài)環(huán)境評價和績效考核制度及指標體系，全面推行資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金制度，切實構(gòu)筑起“事前防范，過程控制、事后處置”的三大生態(tài)防線，全面提升全省礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理的整體水平，推進礦區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本改觀。

三、構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的支撐體系

充分發(fā)揮市場、科技、資金在城鄉(xiāng)生態(tài)化建設中的調(diào)節(jié)、引領、支持作用，為城鄉(xiāng)生態(tài)化建設提供有效支撐。

（一）建立城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的市場機制

建立和完善相關市場制度，逐步形成有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的城鄉(xiāng)生態(tài)一體化市場運行機制。加快推進資源環(huán)境價格改革，建立反映資源稀缺程度和環(huán)境恢復成本的價格形成機制。健全能源資源節(jié)約利用機制，對高耗能產(chǎn)業(yè)的能效實行對標管理，嚴格限制超額消耗能源。建立和完善環(huán)境污染責任保險制度，避免“企業(yè)污染、政府埋單、百姓受害”的被動局面。建立環(huán)境風險保證金制度，將環(huán)境污染治理責任前置，以便于落實“誰污染、誰治理、誰付費”。完善水資源開發(fā)利用保護機制，大力推進階梯水價改革，加快水權(quán)轉(zhuǎn)換和交易制度建設，開展跨行政區(qū)域水權(quán)交易試點。全面推行排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易制度，并逐步拓展排污交易范圍，實現(xiàn)總量控制前提下的環(huán)境資源合理調(diào)配。

（二）增強城鄉(xiāng)生態(tài)化建設的科技扶持

提高城鄉(xiāng)生態(tài)建設的科技含量。加大城鄉(xiāng)生態(tài)化建設重大科技攻關項目的研發(fā)力度。重點支持高等院校、環(huán)境保護科研機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測部門和環(huán)保公司等在節(jié)能減排、環(huán)境監(jiān)測、污染源自動監(jiān)控、生態(tài)保護、資源循環(huán)利用、飲水安全等領域開展科技攻關，重點扶持污水深度處理與回用、燃煤設施脫硫脫硝、工業(yè)粉塵高效除塵、固廢綜合利用、村鎮(zhèn)污水一體化處理、農(nóng)業(yè)面源污染防治、綠色食品生產(chǎn)、水土保持、禽畜糞便綜合利用、污水、廢氣和機動車尾氣治理等相關環(huán)保技術的研發(fā)與引進。

搭建城鄉(xiāng)生態(tài)化技術服務體系。支持構(gòu)建技術研發(fā)服務平臺，著力抓好城鄉(xiāng)生態(tài)化技術標準和示范企業(yè)建設。建立生態(tài)技術推廣成果轉(zhuǎn)化平臺服務體系，適時公布城鄉(xiāng)生態(tài)化工程重大科技推廣項目名單，抓好城鄉(xiāng)生態(tài)化工程科技示范項目建設，加快高新技術在城鄉(xiāng)生態(tài)化建設中的應用。健全和完善生態(tài)技術信息服務體系，形成共建共享網(wǎng)絡，形成環(huán)境信息通報制度。構(gòu)建生態(tài)技術交流合作平臺，通過與科研機構(gòu)的技術協(xié)作，充分引進國內(nèi)外前端成熟技術及裝備成果，促進環(huán)保技術成果轉(zhuǎn)化；通過舉辦論壇、交流考察等多種形式，廣泛開展與國際組織及生態(tài)環(huán)保組織的交流與合作，為城鄉(xiāng)生態(tài)化建設提供信息決策等咨詢服務。

（三）加大城鄉(xiāng)生態(tài)化建設的資金投入

針對山西城鄉(xiāng)生態(tài)建設資金不足的困境，應綜合運用投資、稅收等政策杠桿，堅持國家、地方、集體、個人一起上，多渠道增加對城鄉(xiāng)生態(tài)化建設的投入，形成政府、民間和個人的多元化投入機制。建立有效的城鄉(xiāng)生態(tài)化財政投入機制。實施“外引內(nèi)增、傾斜農(nóng)村、多頭并舉”策略。一是大力爭取國家資金。在循環(huán)經(jīng)濟、資源節(jié)約、重點污染治理、城市生活垃圾、污水處理、生態(tài)建設等方面，篩選一批重點環(huán)境治理項目，做好項目前期工作，落實好配套資金，積極爭取國家財政支持。二是加大省市財政的投入。省、市政府要將環(huán)保投入列入本級財政支出的重點內(nèi)容并逐年增加投入。落實“以獎代罰、以獎代補”政策，統(tǒng)籌開展集鎮(zhèn)綠化、人畜飲水、面源污染、溝渠治理等農(nóng)村基礎設施建設，提高資金使用效益。三是加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的投入。山西各級鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理欠賬較多。省內(nèi)各級財政應加大對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的投入力度，不僅要加大資金援助，而且還可進行適當?shù)纳鷳B(tài)補償，切實維護廣大農(nóng)民在城鄉(xiāng)生態(tài)化建設中的應有權(quán)益。四是多渠道、多層次籌集城鄉(xiāng)生態(tài)建設資金。各地政府要有效整合環(huán)保、節(jié)能減排、城鄉(xiāng)建設、水利建設、淘汰落后產(chǎn)能、新農(nóng)村建設等方面的資金，加大對城鄉(xiāng)生態(tài)化建設的投入力度。拓寬融資渠道。采取鼓勵和優(yōu)惠措施，吸引國內(nèi)外企業(yè)、金融機構(gòu)和民間資本投向城鄉(xiāng)生態(tài)化建設工程，為城鄉(xiāng)生態(tài)化建設提供資金幫助。

[1]傅嘉仕.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設的制度考量與現(xiàn)實路徑選擇——以重慶生態(tài)環(huán)境建設與保護為例[J].重慶行政，2011，（3）：43-45.

[2]李茜.在城鄉(xiāng)生態(tài)化背景下生態(tài)農(nóng)村建設機制——以山西省榆次區(qū)和靈石縣生態(tài)農(nóng)村建設為例 [J].農(nóng)業(yè)與技術，2011，（12）：1-4.