甘孜藏區(qū)資源開發(fā)存在的問題分析

張 琪

一、甘孜藏區(qū)資源開發(fā)背景

西部地區(qū)自然資源豐富，資源數(shù)量和潛在價值較高，已成為重要的資源供給區(qū)，西部大開發(fā)的實際意義就是對西部資源進(jìn)行開發(fā)，創(chuàng)造價值。西部大開發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)實施10余年，西部經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了加快發(fā)展的好勢頭。西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展開辟了新的廣闊空間，也有力地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，在西部開發(fā)的進(jìn)程中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，東西部之間的差距仍然在擴(kuò)大。西部的民族地區(qū)在西部大開發(fā)中面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。站在新起點上的新一輪西部大開發(fā)，需要我們在總結(jié)已有經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，充分重視西部大開發(fā)出現(xiàn)的一系列新問題，深入研究問題產(chǎn)生的原因，針對民族地區(qū)的實際情況，尋找一些更為有效的解決方式和完善途徑。

位于四川藏區(qū)核心區(qū)域的甘孜藏族自治州 (以下簡稱甘孜州)位于四川省西部，地處青藏高原東南緣，處川、滇、藏、青四省區(qū)結(jié)合部，屬全國五大牧區(qū)之一，是四川省最大的草原牧區(qū)和長江上游重要的生態(tài)屏障。全州幅員面積15．37萬平方公里，人口100余萬，是以藏民族為主體的少數(shù)民族聚居區(qū)，也是政治、經(jīng)濟(jì)和藏漢文化的樞紐區(qū)，具有較強的戰(zhàn)略意義。

二、甘孜藏區(qū)資源分布情況

甘孜藏區(qū)資源豐富，主要為水能資源、礦產(chǎn)資源和各種生物源。甘孜藏區(qū)地處長江、黃河的源頭地區(qū)，長江上游重要的干流金沙江，支流雅礱江、大渡河 (簡稱兩江一河)流經(jīng)州內(nèi)，流域面積14．61萬平方公里，年徑流量622億立方米，各支流的山溪廣布，水流急，落差大，水量豐沛，水源穩(wěn)定。區(qū)內(nèi)水資源總量為1397．83億立方米，其中可利用水資源總量為881．8億立方米，占全省河川徑流量地表水資源總量的1/3以上，水能理論蘊藏量3729萬千瓦，占全省的27%。地表出露的熱泉有200多處。［1］

甘孜藏區(qū)森林面積占全省的20%。遼闊的森林、草地是長江水源涵養(yǎng)、水質(zhì)保護(hù)的天然屏障，在維系長江流域乃至全國生態(tài)平衡中發(fā)揮著重要的作用。同時，甘孜藏區(qū)地處著名的“三江”(包含怒江、瀾滄江、金沙江)成礦帶，區(qū)內(nèi)有色金屬和貴金屬品種多、儲量大，已初步探明超大型和大型礦床30余處，中型礦床40余處，小型礦床近百處。甘孜州成礦地質(zhì)條件良好，已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)74種，固體礦產(chǎn)地1581處。各礦物以有色、稀有、貴金屬礦優(yōu)勢顯著，在四川藏區(qū)的儲量中占有很大比例，其中，鎳占84%，鋰占84%，金、銀分別占56%、鉛占53%，銅占27%。據(jù)估計，金屬礦物潛在經(jīng)濟(jì)價值達(dá)2500億。其中鎳、鋰價值超過100億，銅、鉛價值在50-100億，是全國最具潛力的有色金屬基地之一。區(qū)域中，礦產(chǎn)資源分布高度集中在兩個資源開發(fā)區(qū)中，區(qū)域特色非常明顯。共生、半生礦產(chǎn)資源豐富，綜合利用價值高。［2］豐富的自然資源成為甘孜州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢。

三、甘孜藏區(qū)資源開發(fā)中的“短板”

甘孜藏區(qū)資源豐富，各種資源開發(fā)潛力都很大，有效的開發(fā)將造福人民。而今就水利資源來講，僅利用年徑流量的0．4%，水力資源開發(fā)僅占0．06%。造成各種資源開發(fā)利用不足、經(jīng)濟(jì)利益低下。管理學(xué)中的“短板理論”又稱“木桶原理”，該理論由美國管理學(xué)家彼得提出，意指盛水的木桶是由許多塊木板箍成的，盛水量也是由這些木板共同決定的。若其中一塊木板很短，則此木桶的盛水量就被短板所限制。這塊短板就成了這個木桶盛水量的“限制因素”(或稱“短板效應(yīng)”)。［3］從這個概念中我們可以把甘孜藏區(qū)資源開發(fā)中的“短板”歸于以下幾個方面。

(一)資源開發(fā)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、參照體系不完善

到目前為止，甘孜藏區(qū)關(guān)于資源開發(fā)中可開發(fā)資源的認(rèn)定、開發(fā)環(huán)境的評估，資源開發(fā)對環(huán)境的要求等相關(guān)的參照體系都沒有建立起來，在進(jìn)行資源開發(fā)的過程中，開發(fā)僅以全國制定的一些標(biāo)準(zhǔn)作為參考，尚無適合甘孜州區(qū)位條件的系列指標(biāo)體系，存在著盲目開發(fā)、過度開發(fā)、濫開發(fā)等系列情況，使本來就脆弱的生態(tài)變得更加脆弱，大大削弱了資源開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，資源開發(fā)的比較優(yōu)勢沒有得到體現(xiàn)。

(二)資源開發(fā)模式單一

由于歷史和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制約，甘孜藏區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對緩慢，農(nóng)牧民收入較低，資本的積累能力十分薄弱，加之自然資源的國有性，甘孜州資源開發(fā)的模式非常單一，以國有大中型企業(yè)的開發(fā)為主，開發(fā)中沒有帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動，同時，由于較低的自我積累能力，資源開發(fā)的資金基本從外流入，造成了以外來開發(fā)者為主體的開發(fā)模式，有學(xué)者形象地把這類開發(fā)歸為“嵌入式開發(fā)模式”，［4］這種開發(fā)模式導(dǎo)致了資源開發(fā)中利益分配嚴(yán)重不均，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了一定的阻力。

(三)資源開發(fā)效益低下

由于沒有一個較為全面、合理的開發(fā)評估體系，開發(fā)中對資源的利用非常有限，加之，民族地區(qū)落后的科學(xué)技術(shù)，使得資源開發(fā)不但沒有產(chǎn)生較大的擴(kuò)散效應(yīng)，反而產(chǎn)生了較多的“后遺癥”，資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益沒有體現(xiàn)出來，增添了一系列不利的因素，資源優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢，資源開發(fā)陷入了尷尬的局面。

(四)資源開發(fā)中產(chǎn)生了負(fù)外部性

負(fù)外部性是經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，稱外在效應(yīng) (externality)，指企業(yè) (個人)的經(jīng)濟(jì)活動對他人造成了影響而又未將這些影響計入市場交易的成本和價格之中。負(fù)外部性主要是指經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性，主要局限于對環(huán)境的負(fù)面影響。［5］但是，我們發(fā)現(xiàn)，同在中國西部其他地區(qū)的資源開發(fā)實踐中存在的問題一樣，甘孜藏區(qū)資源開發(fā)的生態(tài)負(fù)外部性不單指環(huán)境負(fù)外部性，隨之還產(chǎn)生了社會負(fù)外部性問題。主要表現(xiàn)在在大規(guī)模礦產(chǎn)資源開發(fā)中，對環(huán)境造成了破壞，表現(xiàn)為礦區(qū)周圍地表塌陷、地基下沉、山體滑坡、崩塌、泥石流、地裂縫、水土流失、水資源枯竭和周圍植被嚴(yán)重破壞等。高強度的水電資源開發(fā)破壞了生物資源的生長環(huán)境，生態(tài)負(fù)外部性日趨凸顯。與此同時，由于有限的開發(fā)條件和關(guān)于環(huán)境保護(hù)、利益補償?shù)雀鞣N相關(guān)法規(guī)、制度的缺失，在資源開發(fā)中產(chǎn)生了開發(fā)商與當(dāng)?shù)卣?、居民的利益糾紛，當(dāng)?shù)鼐用駥⑴c開發(fā)產(chǎn)生了抵觸情緒，影響了社會的和諧。

(五)資源開發(fā)相關(guān)法律法規(guī)不健全

在資源開發(fā)中，關(guān)于資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)還不完善，對開發(fā)區(qū)資源的保護(hù)和當(dāng)?shù)匕傩绽娴木S護(hù)還沒有較完善的依據(jù)，造成了一些地區(qū)盲目開發(fā)資源，“先開發(fā)、后保護(hù)”，資源開發(fā)付出了巨大的成本，資源開發(fā)沒有能有效帶動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對生態(tài)環(huán)境的改善，沒有從根本上促進(jìn)地方居民生活的提高，資源開發(fā)的正外部性被大大削弱，“開發(fā)就是破壞”的觀念被植入當(dāng)?shù)鼐用耦^腦，影響了資源開發(fā)的良性發(fā)展。

(六)資源開發(fā)利益分配機(jī)制不完善

西部開發(fā)中最凸顯的問題是關(guān)于資源開發(fā)利益的分配問題。由于較弱的自我積累能力，甘孜藏區(qū)資源開發(fā)中也存在著利益分配不均、利益向一邊倒的情況，截止到目前，甘孜藏區(qū)尚未制定出臺相關(guān)資源開發(fā)利益補償方面的具體規(guī)定，主要參照執(zhí)行的是國家或省相關(guān)規(guī)定，而國家和省制定出臺的資源開發(fā)利益補償政策存在有關(guān)資源補償?shù)姆煞ㄒ?guī)對資源保護(hù)和補償?shù)囊?guī)定不全面的情況，而只有一些零散的內(nèi)容，其中多是有關(guān)政策性的說明，缺乏可操作性，適合區(qū)情的法律法規(guī)寥寥無幾，資源開發(fā)沒有完善的制度支撐，資源開發(fā)缺乏實效。

四、新一輪資源開發(fā)中需要思考的問題

(一)加快建立資源開發(fā)的環(huán)境評估體系

事實上，資源在開發(fā)的過程中都會給生態(tài)環(huán)境造成不同程度的破壞。因此，在進(jìn)行資源開發(fā)時，必須建立一套較為完備、規(guī)范的環(huán)境評估體系。資源開發(fā)前，應(yīng)根據(jù)評估體系，對要開發(fā)的區(qū)域進(jìn)行科學(xué)勘探、對開發(fā)地的土質(zhì)、植被和周邊環(huán)境進(jìn)行全面分析，確定開發(fā)的范圍和深度，盡量不破壞開發(fā)區(qū)域的植被，引起如地面下降、水土流失、土地沙化、固體廢棄物排放、大氣污染和水環(huán)境污染等環(huán)境問題。與此同時，在開發(fā)的過程中，也需要參考評估體系，隨時對環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測，在開發(fā)中融入對環(huán)境的完善和保護(hù)，避免粗放式地開發(fā)，用科學(xué)、專業(yè)的理念和技術(shù)維系與環(huán)境的和諧。

(二)營造多模式開發(fā)環(huán)境，提高資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益

資源的開發(fā)不單受生態(tài)環(huán)境的影響，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等宏觀環(huán)境因素也制約著資源的開發(fā)，甘孜藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度還較慢、居民收入較發(fā)達(dá)地區(qū)還有較大的差距，資本的自我積累能力非常薄弱，資源開發(fā)的科技含量不高，開發(fā)經(jīng)濟(jì)效益較低。因此，甘孜藏區(qū)應(yīng)利用環(huán)境條件，盡可能創(chuàng)造資源開發(fā)的新模式，拉長自然資源開發(fā)的鏈條，對資源開發(fā)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)升級，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，增加資源開發(fā)的附加值，提高資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益。

(三)多角度改善資源開發(fā)的負(fù)外部性

資源開發(fā)的負(fù)外部性在一定程度上阻礙了資源開發(fā)的進(jìn)行，影響了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會的和諧發(fā)展。首先要解決的是資源開發(fā)產(chǎn)生的環(huán)境外部性問題。正如許多專家學(xué)者所提出的，采用生態(tài)損害補償。所謂生態(tài)損害補償，是指在資源開發(fā)中對開發(fā)者破壞生態(tài)或環(huán)境的行為所涉及相關(guān)利益主體，進(jìn)行利益關(guān)系調(diào)整的一種制度安排。在實際操作中就是要求資源開發(fā)的企業(yè)或主體向資源受到損失或傷害的資源所有者或使用者支付費用的過程。［6］因此，甘孜藏區(qū)在資源開發(fā)中應(yīng)向開發(fā)區(qū)提交生態(tài)損害補償制度，提高資源開發(fā)的補償費。在資源開發(fā)中，要建立一套完善的資源開發(fā)利益分配制度，規(guī)避在以往開發(fā)中出現(xiàn)的利益往開發(fā)商一邊傾的狀態(tài)，要為當(dāng)?shù)貭幦≥^大的利益，在開發(fā)中實現(xiàn)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境多方利益和諧的良好局面，更大程度上提高資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益。

(四)完善資源開發(fā)的法律環(huán)境

縱觀資源開發(fā)中存在的問題，我們可以清晰地看到相關(guān)法律法規(guī)制度的缺失是導(dǎo)致資源開發(fā)出現(xiàn)矛盾和問題的主要原因。甘孜藏區(qū)應(yīng)盡快制定出臺適合本地資源開發(fā)的地方性法規(guī)，如《礦產(chǎn)資源補償法》《水電開發(fā)補償法》《生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》《移民法》等法律法規(guī)，為解決資源開發(fā)中的利益矛盾和糾紛提供法制基礎(chǔ)。同時，政府要協(xié)同各相關(guān)方對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行宣傳、引導(dǎo)，積極向當(dāng)?shù)厝罕姾烷_發(fā)商進(jìn)行講解，監(jiān)督資源開發(fā)中的不良行為，保障資源開發(fā)的利益得到合理的分配。

(五)多舉措建立資源開發(fā)的利益補償機(jī)制

由于甘孜藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，資本的自我積累能力非常薄弱，導(dǎo)致外來投資的單一的開發(fā)模式，這種單一的開發(fā)模式造成資源開發(fā)利益分配的不均。因此，當(dāng)?shù)卣畬Σ豢稍偕Y源和可再生資源采用不同的補償方式，減少民族地區(qū)上繳中央的資源補償費，在資源開發(fā)收益中，鼓勵資源開發(fā)礦業(yè)企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用窠⑾嚓P(guān)利益共享機(jī)制，雇傭當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c工作，或采用股權(quán)形式鼓勵當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c管理，將利益分配傾向于當(dāng)?shù)氐木用?，政府要監(jiān)督開發(fā)企業(yè)的相關(guān)行為，使共享機(jī)制得以落實。同時，可以通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)州內(nèi)州外資源開發(fā)利益補償做到較好的典型例子，進(jìn)行推廣學(xué)習(xí)，促進(jìn)甘孜藏區(qū)將其資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為財政優(yōu)勢進(jìn)而轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)民族地區(qū)社會穩(wěn)定。

(本文為四川省教育廳2010年青年基金項目“新西部大開發(fā)下四川藏區(qū)資源開發(fā)利益平衡機(jī)制建構(gòu)”的部分研究成果，項目編號：10SD045。)

［1］張婷、張文秀．四川省甘孜州區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢資源開發(fā)［J］．國土經(jīng)濟(jì)，2003年第9期

［2］祖智君．四川甘孜藏族自治州優(yōu)勢礦產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與利用［Z］．中國民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與公共管理，p333-334

［3］終生受用的十大經(jīng)典管理理論 ［Z］．2010年

［4］肖紅波、莊萬祿．民族地區(qū)資源開發(fā)和收益共享新模式調(diào)查——以甘孜州白玉縣呷村礦產(chǎn)資源開發(fā)為個案［J］．西南民族大學(xué)學(xué)報，2010年第11期

［5］曼昆．經(jīng)濟(jì)學(xué)原理 (第3版)［M］．北京：機(jī)械工業(yè)出版社

［6］張云．非再生資源開發(fā)中價值補償?shù)难芯浚跰］．北京：中國發(fā)展出版社，2007年