推進集體林權(quán)制度改革健康發(fā)展的對策

郭海香

（大寧縣林權(quán)管理中心，山西 大寧 042300）

集體林權(quán)制度改革是黨的十一屆三中全會以來農(nóng)村一系列改革的繼續(xù)和深化，是促進林農(nóng)就業(yè)增收的一項重大舉措。改革開放以來，我國集體林業(yè)建設(shè)取得了可喜的成效，但是，經(jīng)營主體不落實、產(chǎn)權(quán)不明晰、利益分配不合理、經(jīng)營機制不靈活等問題仍然存在，從而制約了林業(yè)的發(fā)展。深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營的體制機制，大力實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，具有重要的意義。

1 集體林權(quán)制度改革的意義

集體林權(quán)是指集體所有制的經(jīng)濟組織或單位對森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，或法律規(guī)定屬于集體所有的森林、林木和林地的所有權(quán)和使用權(quán)。開展集體林權(quán)制度改革是解決林業(yè)發(fā)展動力機制的一項根本措施，集體林權(quán)制度改革具有以下幾方面的重要意義。

1.1 集體林權(quán)制度改革是促進農(nóng)民致富的重要措施

改革集體林權(quán)制度，可以使農(nóng)民特別是貧困山區(qū)農(nóng)民得到重要的生產(chǎn)資料，從而調(diào)動廣大農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性，促進農(nóng)民特別是山區(qū)農(nóng)民走上富裕之路。

1.2 集體林權(quán)制度改革是構(gòu)建和諧社會、解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的需要

改革集體林權(quán)制度，把林木所有權(quán)和集體林地經(jīng)營權(quán)落實到農(nóng)戶，使農(nóng)民的經(jīng)營主體地位得到確立，豐富和完善了農(nóng)村土地經(jīng)營制度，將農(nóng)村家庭經(jīng)營制度從耕地向林地延伸和拓展，從而會進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

1.3 集體林權(quán)制度改革是發(fā)展林業(yè)的催化劑

改革集體林權(quán)制度，培育林業(yè)發(fā)展的市場主體，對發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)功能、經(jīng)濟功能、社會功能和文化功能等，促進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展，滿足社會對林業(yè)的多樣化需求將起到積極的推動作用。

1.4 集體林權(quán)制度改革是改善生態(tài)環(huán)境的手段

改革集體林權(quán)制度，對激發(fā)廣大農(nóng)民護林愛林的自覺性和育林造林的積極性，提高森林質(zhì)量，擴大森林面積，加強森林適應(yīng)氣候變化的能力，改善生態(tài)環(huán)境能夠產(chǎn)生一定的積極作用。

2 影響集體林權(quán)制度改革的因素

2.1 有關(guān)部門沒有形成合力

集體林權(quán)制度改革涉及的業(yè)務(wù)繁多，需要林業(yè)、發(fā)改、財政、檔案等相關(guān)部門協(xié)同合作。但是，目前許多領(lǐng)導(dǎo)干部未認(rèn)識到改革集體林權(quán)制度的意義，誤以為集體林權(quán)制度改革只是林業(yè)部門一家的工作，從而導(dǎo)致集體林權(quán)制度改革進展緩慢，工作不到位，林業(yè)部門孤軍奮戰(zhàn)，沒有形成多部門聯(lián)合、有序推進工作的局面。

2.2 山林權(quán)屬的爭議

山林權(quán)屬界限不清、爭議多是各地普遍存在的現(xiàn)象。當(dāng)年“三定”時期發(fā)放林權(quán)證時，沒有進行實地勘察邊界，而是由個人自主填寫，結(jié)果有的人為了減少稅費而故意少填，有的人為了搶占資源而夸大面積，從而在本次集體林權(quán)制度改革中出現(xiàn)了“一山多主”和“有山無主”的現(xiàn)象。由于爭搶山林的糾紛時有發(fā)生，大大增加了確權(quán)發(fā)證的難度，嚴(yán)重制約和影響了發(fā)證的進度。

2.3 林業(yè)用地認(rèn)可及地類界限劃分問題

林業(yè)用地與農(nóng)業(yè)、水利、交通、鐵路、城建用地呈交叉狀態(tài)，由于部門利益，有些利用規(guī)劃超出實際需求，而現(xiàn)今的林業(yè)用地難以被認(rèn)可。農(nóng)民在自主經(jīng)營的土地上種植樹木，實行林糧間作，其土地性質(zhì)主要是耕地，地類難以劃分為林業(yè)用地。林地保護利用規(guī)劃確認(rèn)林地后，可能會造成有地?zé)o林，即長期是規(guī)劃宜林地。

2.4 集體林權(quán)制度改革服務(wù)還需進一步優(yōu)化

受限于林權(quán)管理服務(wù)機構(gòu)及金融部門網(wǎng)點不足、人員偏少等客觀原因，林權(quán)抵押貸款的整體服務(wù)水平還有待提升；同時，部分林農(nóng)的貸款意愿不強，需加強鼓勵、引導(dǎo)和科技推廣服務(wù)。

2.5 檔案管理不健全

我國的林權(quán)歷經(jīng)多次變更，原始憑證檔案管理不夠完善，管理人員經(jīng)常變動，管理手段落后，管理措施不規(guī)范，林權(quán)檔案不健全或散落、遺失較多。有的地方落實林業(yè)“三定”時的確權(quán)發(fā)證工作較為粗放，責(zé)任山和集體統(tǒng)一經(jīng)營的集體林地相當(dāng)一部分都沒有頒發(fā)林權(quán)證。發(fā)證后林地林木資源發(fā)生了變化，但林權(quán)變更登記和換發(fā)證工作沒有及時跟上。由于集體林法定產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，使得林權(quán)糾紛調(diào)處、權(quán)益保護、采伐申請、林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款等都帶來困難或留下了后遺癥，因而在發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛時，無據(jù)可查。

2.6 缺乏專業(yè)評估機構(gòu)

在集體林權(quán)制度改革的過程中，對林分林地的資產(chǎn)價值、生態(tài)價值沒有專業(yè)的評估機構(gòu)進行評估，無法對林地林分作出系統(tǒng)的價值衡量標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響集體林權(quán)的改革。

3 推進集體林權(quán)制度改革的建議及對策

3.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任

集體林權(quán)制度改革是政府行為，不是部門行為。各地必須堅持“縣級直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)組織、村組具體操作、部門搞好服務(wù)”的宗旨，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。各級要成立集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)組，層層落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將集體林權(quán)制度改革工作納入政府工作年度目標(biāo)考核體系，層層簽訂集體林權(quán)制度改革目標(biāo)管理責(zé)任書。

3.2 制訂切實可行的工作方案，嚴(yán)格規(guī)范操作程序

縣、鄉(xiāng)、村各級組織必須按照國家和省、市的集體林權(quán)制度改革意見及有關(guān)政策法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制訂切實可行的工作方案，全部工作必須按照程序嚴(yán)格規(guī)范操作。具體的規(guī)范操作程序為：調(diào)查摸底→制表繪圖→宣傳發(fā)動→制訂方案→表決通過→公開招標(biāo)→簽訂合同→分工負責(zé)→申請登記→審核手續(xù)→現(xiàn)場勘查→張榜公告→輸入微機→頒發(fā)證件→驗收存檔，等等。

3.3 有關(guān)部門必須通力協(xié)作，努力形成工作合力

政府各有關(guān)部門要高度重視集體林權(quán)制度改革工作，必須密切配合，努力形成合力。各群眾團體和社會組織要發(fā)揮各自作用，為推進集體林權(quán)制度改革貢獻力量。加強輿論宣傳，努力營造有利于集體林權(quán)制度改革的社會氛圍。

3.4 加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作水平

各地要切實加強對領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員包括村基層干部的培訓(xùn)，使從事集體林權(quán)制度改革工作的各級領(lǐng)導(dǎo)干部和業(yè)務(wù)工作人員了解有關(guān)法律法規(guī)和方針政策，掌握質(zhì)量要求和工作程序，使工作能力得以提高。

3.5 優(yōu)化服務(wù)引導(dǎo)，幫助林農(nóng)用好資金

要進一步將服務(wù)重心下移，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級增加林權(quán)評估、登記的服務(wù)窗口，方便群眾辦事，同時在合法的前提下簡化程序。對上級的利率優(yōu)惠政策，盡可能報足、報全，讓群眾多得一點實惠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和林業(yè)部門要積極引導(dǎo)和幫助林農(nóng)用好資金，及時提供相關(guān)的政策、項目、技術(shù)支持，幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、外出創(chuàng)業(yè)等。

3.6 加強林業(yè)隊伍建設(shè)，建立林權(quán)管理機構(gòu)

隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深入，森林經(jīng)營主體多元化的格局已經(jīng)形成，各地要適應(yīng)改革的新形勢，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強林業(yè)隊伍建設(shè)，落實必要的人員編制；建立林權(quán)管理機構(gòu)，切實承擔(dān)起深化集體林權(quán)制度改革工作的重任。