林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)規(guī)范化管理初探

王治明

（山西靈空山國家級自然保護區(qū)管理局，山西 沁源 046500）

截止2012年底，我國林業(yè)系統(tǒng)共建立各種類型、不同級別的自然保護區(qū)2 150處，面積12 486.5萬hm2，約占國土面積的13%，其中國家級286處、省級713處、省級以下1 151處。國家一系列有關(guān)生態(tài)保護和建設(shè)的重大方針和政策的出臺，為自然保護區(qū)的建設(shè)提供了有利條件，如何規(guī)范保護區(qū)管理行為，提高保護管理水平和能力，使其在更大程度上發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護作用，將是今后一段時期內(nèi)自然保護區(qū)建設(shè)管理需要破解的重要課題。

1 建立統(tǒng)一規(guī)范的自然保護區(qū)管理體制

按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理和責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，國家級、省級自然保護區(qū)由省級人民政府林業(yè)主管部門直接管理，地（市、州）級、縣級自然保護區(qū)由地、縣（市、區(qū)）人民政府直接管理。

2 建立合理有序的自然保護區(qū)管理機構(gòu)

盡快落實自然保護區(qū)管理機構(gòu)，將自然保護區(qū)管理機構(gòu)納入公益一類事業(yè)單位管理，國家級自然保護區(qū)按正處級建制，省級自然保護區(qū)按副處級建制，地市、縣級自然保護區(qū)按科級建制設(shè)立管理機構(gòu)。

3 配備適應(yīng)自然保護區(qū)科學(xué)管理的人員編制

自然保護區(qū)人員編制要按照《國家林業(yè)局關(guān)于頒布<自然保護區(qū)工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)>（試行）的通知》中的有關(guān)規(guī)定給予配備。

4 建立長效的自然保護區(qū)經(jīng)費保障機制

要按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好自然保護區(qū)管理有關(guān)工作的通知》文件中的有關(guān)規(guī)定，建立自然保護區(qū)經(jīng)費保障機制。在此基礎(chǔ)上，將省、地（市）、縣級自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入省級國民經(jīng)濟和基本建設(shè)計劃。

5 繼續(xù)穩(wěn)步推進自然保護區(qū)“一區(qū)一法”建設(shè)

各級林業(yè)主管部門和自然保護區(qū)管理機構(gòu)，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《森林法》、《自然保護區(qū)條例》、《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)。同時，組織自然保護區(qū)管理機構(gòu)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，起草自然保護區(qū)保護管理條例或管理辦法，通過保護區(qū)所在地人大常委會或政府頒布實施。

6 繼續(xù)完善自然保護區(qū)確權(quán)定界工作，明晰權(quán)屬

各級林業(yè)主管部門要繼續(xù)按照同級人民政府要求積極做好林權(quán)登記和發(fā)證工作，將自然保護區(qū)內(nèi)國有林地劃歸保護區(qū)使用、管理，并辦理林權(quán)手續(xù)；集體林地由自然保護區(qū)管理機構(gòu)與涉及村民委員會簽定委托保護管理協(xié)議，逐步通過置換、租賃、贖買等方式，將集體林地逐步過渡到自然保護區(qū)使用、管理，并理順林權(quán)手續(xù)。同時，做好標(biāo)樁、立界工作。

7 繼續(xù)強化對自然保護區(qū)功能區(qū)劃調(diào)整管理工作

自然保護區(qū)功能區(qū)是按照物種、生態(tài)系統(tǒng)的重要性、特殊性而設(shè)置的管理區(qū)域，亦是設(shè)置禁止行為和允許管理措施的重要界限，所有保護區(qū)管理行為均以此為依據(jù)進行。各級林業(yè)主管部門要加強自然保護區(qū)功能區(qū)劃管理，嚴(yán)禁隨意對功能區(qū)進行調(diào)整，以免對物種和生態(tài)系統(tǒng)等主要保護對象造成不可挽回的重大損失。保護區(qū)面積不得與森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等其他保護功能區(qū)域重復(fù)交叉，不得在自然保護區(qū)加掛牌子、建立機構(gòu)。

8 繼續(xù)依法管理自然保護區(qū)資源

各級林業(yè)主管部門應(yīng)依法履行其對森林、林木、林地和野生動植物資源的保護管理職能和對濕地的協(xié)調(diào)、保護管理職能，并將自然保護區(qū)資源作為重點嚴(yán)格管理。同時，依法委托有條件的自然保護區(qū)管理機構(gòu)行使對區(qū)內(nèi)破壞森林、林木、林地和野生動植物資源等違法行為的林業(yè)行政處罰權(quán)。征（占）用自然保護區(qū)林地、濕地的，必須做好報批工作。

9 繼續(xù)加強自然保護區(qū)建設(shè)項目和資金使用管理

要認(rèn)真按照《自然保護區(qū)總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》編制總體規(guī)劃并按程序報批。要按照批復(fù)的規(guī)劃內(nèi)容開展自然保護區(qū)建設(shè)管理工作。自然保護區(qū)管理機構(gòu)要按照國家法律法規(guī)和《國家林業(yè)局關(guān)于頒布<自然保護區(qū)工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)>（試行）的通知》、《自然保護區(qū)管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》相關(guān)建設(shè)規(guī)范的要求，對建設(shè)項目嚴(yán)格管理，并按國家有關(guān)規(guī)定履行行政許可等相關(guān)報批手續(xù)。

10 依法妥善處理自然保護區(qū)保護與開發(fā)利用矛盾

要強化自然保護區(qū)資源管理工作，在組織完成資源本底調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立并完善資源監(jiān)測體系，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，實現(xiàn)資源管理科學(xué)化。要堅決打擊新形勢下出現(xiàn)的違法違規(guī)侵占自然保護區(qū)，影響及破壞野生動植物棲息地環(huán)境和自然景觀的活動；加強自然保護區(qū)內(nèi)各類開發(fā)活動的監(jiān)管，嚴(yán)格限制自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)調(diào)整，堅決禁止各類園區(qū)侵占自然保護區(qū)的情況發(fā)生，切實保護好自然保護區(qū)的自然資源和環(huán)境。涉及自然保護的重點工程建設(shè)項目，必須按照國家林業(yè)局行政許可項目（2006年第6號公告）履行報批手續(xù)。

11 加強對自然保護區(qū)生態(tài)旅游活動的規(guī)范管理

自然保護區(qū)要按照《自然保護區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》編制生態(tài)旅游規(guī)劃并按程序進行報批。自然保護區(qū)管理機構(gòu)要依法對保護區(qū)域范圍內(nèi)開展的生態(tài)旅游活動實行統(tǒng)一、嚴(yán)格的管理，嚴(yán)格控制人工設(shè)施的規(guī)模和數(shù)量，并盡量安排在保護區(qū)外或保護區(qū)邊緣，嚴(yán)禁在保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)建設(shè)旅游項目和開展旅游活動。

12 制定切實可行的管理制度，提高管理執(zhí)行力

自然保護區(qū)管理工作政策性強，涉及面廣，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大。各級林業(yè)主管部門要以制度建設(shè)為切入點，檢查和督促各級自然保護區(qū)制定和完善各項內(nèi)部管理制度，要完善森林防火、有害生物防控、資源管護、各類專業(yè)隊伍管理、主要保護對象數(shù)字化管理平臺等體系建設(shè)。要認(rèn)真收集整理研究成果、監(jiān)測數(shù)據(jù)、巡護記錄和科考報告等資料，建設(shè)和完善檔案、數(shù)據(jù)、信息管理設(shè)施，應(yīng)用現(xiàn)代管理手段和技術(shù)建立數(shù)據(jù)庫、檔案室，用以實現(xiàn)自然保護區(qū)人、財、物、自然資源的有序管理，確保管理手段的延續(xù)性和檔案資料的連續(xù)性。

13 規(guī)范自然保護區(qū)標(biāo)志、標(biāo)識的使用和管理

自然保護區(qū)要按照國家環(huán)保部、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<中國自然保護區(qū)區(qū)徽使用管理暫行>的通知》的有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一使用中國自然保護區(qū)標(biāo)志性區(qū)徽，用于自然保護區(qū)管理人員的制服、保護區(qū)構(gòu)筑物以及宣傳紀(jì)念品等方面，充分發(fā)揮標(biāo)志性區(qū)徽象征、標(biāo)識、警示和宣傳的作用。同時，要嚴(yán)格按照《自然保護區(qū)設(shè)施標(biāo)識規(guī)范》有關(guān)規(guī)定，加強保護管理、科研監(jiān)測、宣傳教育、生態(tài)旅游和公共服務(wù)等方面設(shè)施的標(biāo)識使用和管理工作，更好地維護自然保護區(qū)整體形象，提升自然保護區(qū)管理機構(gòu)凝聚力和影響力。

14 加強自然保護區(qū)工作人員著裝管理工作

自然保護區(qū)工作人員在履行職能和行政執(zhí)法時，要統(tǒng)一穿著和佩帶印有中國自然保護區(qū)標(biāo)志性區(qū)徽的工作服，規(guī)范自然保護區(qū)工作人員行為，增強自然保護區(qū)工作人員的責(zé)任感與使命感。

15 大力開展自然保護區(qū)公共教育活動

黨的“十八大”報告指出，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，這是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要思想基礎(chǔ)，也為自然保護區(qū)營造了良好的輿論氛圍，拓展了寬松的發(fā)展空間。自然保護區(qū)管理機構(gòu)要抓住這一契機，利用廣播電視、報刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)等媒體、媒介，主動、正面發(fā)布保護法律法規(guī)、科普知識和成就，開展多樣化的宣傳活動，讓社會各界充分認(rèn)識和了解自然保護區(qū)在生態(tài)保護和建設(shè)、生物多樣性保護中發(fā)揮的重要作用，提高社會各界對自然保護區(qū)管理工作的認(rèn)同感和支持度。