信息不對稱下的中國玩具市場監(jiān)管機制研究

王 旭

（華北電力大學 人文與社會科學學院，北京 102206）

中國玩具產業(yè)是出口導向型產業(yè)，出口市場占主導地位。年產值500多億元人民幣，生產企業(yè)6000多家，從業(yè)人員有200多萬人，是名符其實的玩具生產和出口大國。眾所周知，玩具的使用對象是兒童，這是特殊的弱勢消費群體，由于兒童不具備防范和規(guī)避危險的能力，因此玩具產品的安全質量直接影響兒童的身心健康和生命安全。而國內市場的玩具總體質量水平偏低，標識性不夠，使許多家長不知如何選購安全的玩具，導致消費者不敢輕易給孩子購買玩具，這也是致使國內玩具消費水平不高的原因之一。

一、信息不對稱下的中國玩具市場

（一）信息不對稱理論的定義

信息不對稱理論是指在市場經濟活動中，各類人員對有關信息的了解是有差異的；掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。而在我國玩具市場存在著嚴重的信息不對稱現(xiàn)象。商家與消費者之間的信息偏差使消費者處于劣勢地位，使消費者的利益受到了嚴重的損害。

（二）非信息對稱下的中國玩具市場

1.玩具質量不合格

近年來，兒童玩具的質量安全及其潛在的危險問題越來越得到社會各界的關注。由于兒童玩具質量不安全造成的兒童死傷的事件也屢見不鮮。由于市場競爭的加劇，企業(yè)為了在市場上立足和贏得更多的消費者，不斷縮短產品的生產周期，加快產品更新?lián)Q代的速度，使產品的設計及質量產生缺陷的風險加大。而目前市場上大部分玩具都屬于三無產品，即無生產商，無生產地址和無商標。消費者對玩具的質量的判斷沒有任何依據，我國是玩具生產大國，玩具的面向對象主要是青少年兒童，而這個群體又屬于自我保護能力不強或沒有自我保護能力的群體，所以玩具的質量是否達標直接關系到青少年兒童的健康。由于玩具質量不合格，給兒童造成的危害是值得引人關注的。

2.無適用年齡信息

消費者在購買玩具的時候會發(fā)現(xiàn)，很多玩具上并沒有明確的適用年齡的說明。目前我國玩具市場上銷售的玩具普遍存在玩具產品上標識的兒童適用年齡與實際適用的兒童年齡不相符的問題。這一問題無論是在玩具批發(fā)市場，還是在綜合商場的玩具專營柜臺或超市玩具自選貨架上均可看到。一些明顯適合3歲以下兒童玩耍的玩具，也標著“本產品不適合3歲及以下兒童玩耍”。究其原因是：目前我國玩具生產和銷售商普遍認為若玩具上標有“不適合3歲及以下兒童玩?！钡淖謽颖憧梢?guī)避GB 6675－2003標準對玩具含有小零件的要求，需達標的檢測指標要求也相對寬泛。［1］

3.對可能發(fā)生的危險沒有警示

目前，市場上的大部分玩具沒有安全警示的信息，對使用該玩具會給青少年兒童造成的傷害沒有說明，以致使家長在兒童使用玩具時放松對此危險的警惕。盡管《兒童玩具國家強制性標準》已于2004年10月1日起正式實施。按照新標準，如果玩具不貼年齡警示標志將不能上市銷售。盡管新標準至今已經實施七年多，但情況仍不盡人意。市場上的大部分玩具沒有任何警示標識，對玩具材料或結構給兒童帶來潛在的危險根本沒有提示。

4.相關監(jiān)管部門未能向民眾公布信息

由于政府公務透明度程度不夠，相關的審批、責任、義務等事項未能公開化，雖然政府部門的行政人員掌握了大量的信息，但由于受到環(huán)境，甚至為了保護某個企業(yè)以達到中飽私囊的目的，都不能把所得的信息向社會公布。這樣，公眾不能了解或是在第一時間了解情況，以致使自身利益受到損害。

二、美國政府對玩具市場的監(jiān)管及對我國的啟示

（一）美國玩具的安全法規(guī)與安全監(jiān)管

在美國有關玩具的法規(guī)主要有兩條：一個是“兒童保護與玩具安全法案1969”，另一個是“消費品安全法案”。美國聯(lián)邦政府負責包括玩具安全在內的機構“消費品安全委員會（CPSC）”就是根據“消費品安全法案”于1973年5月成立的。CPSC作為獨立執(zhí)法機關，履行“保護公眾不受消費品的傷害和避免由此造成的死亡”的職責。CPSC的工作內容可以概括為以下六點：與工業(yè)界合作制訂安全標準、發(fā)布并強制執(zhí)行法定標準、禁止尚未制訂可靠的標準保護消費者安全的產品的銷售、對不符合法定標準或危害到消費者安全和健康的產品進行回收、開展?jié)撛谖ｋU研究、對公眾進行宣傳教育。

除此之外，針對玩具，CPSC以美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）的形式頒布了以下一系列強制安全標準：（1）消費者產品安全法案（CPSA）條例16CFR1303關于含鉛油漆和某些含有含鉛油漆消費品的禁令、（2）聯(lián)邦危險物品法案（FHSA）條例16CFR1500危險物質和危險物品的管理和執(zhí)行法。其中第1500.18，1500.47，1500.48，1500.49，1500.50，1500.50，1500.51，1500.52和1500.53小節(jié)以及16CFR1501是有關玩具物理機械性能的要求、（3）可燃纖維法案條例16CFR1610服裝織物的易燃性標準、（4）CFR1150玩具、仿制武器玩具的標識、（5）電氣性能要求16CFR1505電動玩具或供兒童用電動物品的要求。

為配合玩具標準的應用，CPSC還發(fā)布了以下參考性技術文件：（1）工程測試手冊（1981年3月）－供8歲以下兒童使用的玩具及其它物品的要求；（2）CPSC－各類適合不同兒童年齡的玩具（1986年版）（為出生到五歲兒童選擇合適玩具的指南）；（3）CPSC－玩具特質與適用年齡指南（1985年10月17日）；（4）CPSC－玩具特質與適用年齡指南：樂器（1991年12月）；（5）CPSC—制造商簡明手冊：與玩具特質相對應的年齡標記（1993年3月）參考性技術文件是法定標準的必要補充和說明，應用法定標準開展檢驗工作時應一并使用。例如，工程測試手冊規(guī)定了具體的測試方法；兒童年齡與玩具特質關系指南是判定玩具應按何年齡范圍進行測試的重要參考，只有按該指南判明玩具適用年齡組別后，才能按法定標準進行檢驗。除CPSC發(fā)布的法定標準之外，部分州政府也制訂并執(zhí)行玩具安全條例。［2］CPSC作為消費品安全執(zhí)法機構，工作重點主要放在對消費品安全性能及強制標準的執(zhí)行和監(jiān)管，每年經費預算的35%用于消費品安全性能的檢查，其中超過50%的預算用于玩具的安全監(jiān)管?？梢奀PSC非常重視玩具的安全性能，投入重金用于玩具安全條例的監(jiān)督執(zhí)行。為確保玩具符合安全條例，保護消費者的安全和健康，CPSC定期對市場銷售的玩具進行抽查，消除流入市場的不安全玩具，并與美國海關聯(lián)合開展了進口玩具安全監(jiān)管，通過抽樣檢驗堵截不安全玩具進口，將進口不安全玩具的進口商列入海關“黑名單”，在以后的監(jiān)管工作中應加以特別“留意”。此外，CPSC開展了大規(guī)模公眾宣傳、教育活動，積極鼓勵消費者舉報不安全玩具產品.

（二）美國監(jiān)管經驗對中國的啟示

1.設立專一的監(jiān)管機構，避免多頭監(jiān)管

美國消費品安全委員會（CPSC）成立于1972年，是依據《消費品安全法案》（CPSA）設立的一個獨立的聯(lián)邦監(jiān)管機構。CPSC管轄著約15，000種用于家庭、體育、娛樂及學校的消費品。CPSC每年都要在市場上抽檢一定數量的產品，尤其是兒童產品，調查因使用這些產品造成的傷害事件。CPSC還公開產品安全性問題的投訴電話、電子郵件地址、投訴表格等提交渠道，鼓勵公民參與對市面上出售的消費品進行監(jiān)督，同時也鼓勵企業(yè)對自己的產品進行監(jiān)控。一旦發(fā)現(xiàn)有潛在傷害性或已造成安全或環(huán)保問題的產品，經調查確認，即與制造商或經銷商聯(lián)合發(fā)布“召回”公告，以杜絕事故隱患。而在中國，相關的質量安全監(jiān)管部門是屬于中央下面，所以難免會產生政出多頭的問題，這樣無疑會產生監(jiān)管無效，監(jiān)管不力。而一旦出現(xiàn)問題的時候，也很難形成問責機制，由于分不清誰應該負責，民眾對政府也會普遍發(fā)難，不利于政府部門構建責任性政府的目標。所以，應該設一個中央一級的獨立的監(jiān)管常設機構進行監(jiān)管，這樣才能提高行政效率，減少腐敗，使監(jiān)管行之有效。

2.統(tǒng)一玩具出口內銷的檢驗標準

我國玩具國家標準與國際、歐美標準差距較大，國內玩具企業(yè)對于出口和內銷產品采取兩套標準。對于出口的產品，采取高標準生產，使用無毒無害的原料；而對在國內銷售的產品則采用低標準生產，使用低成本有隱患的染料和原料，從而導致國內玩具質量安全令人擔憂。所以應該統(tǒng)一標準，提高國內玩具的質量，確保兒童玩具的安全。

3.加強社會宣傳的力度

消費者對涉及自身利益的法律了解不多，認知度不高。雖然相關法律法規(guī)很多，但涉及的玩具產品普遍價值較低，不能夠引起消費者足夠的重視，當出現(xiàn)兒童被玩具傷害情況時，消費者往往檢查自己的責任，沒有看護好孩子，很少檢查玩具本身是否存在不合理危險，更沒有形成主動尋找或發(fā)現(xiàn)玩具可能存在安全隱患的習慣。因此，當玩具出現(xiàn)傷害情況時，能夠及時向缺陷產品管理部門反映情況的少之又少。所以應加大對相關法律法規(guī)的宣傳力度，讓更多的消費者了解如何保護自身利益，當發(fā)現(xiàn)玩具存在不安全隱患時，積極向質量技術監(jiān)督部門和缺陷產品管理部門反映，形成全社會共同關心兒童玩具安全的局面。

三、加強對我國玩具市場的監(jiān)管

其實我國已經在玩具市場監(jiān)管方面做了積極的嘗試。例如：廣州中山市構建的玩具監(jiān)管的五大機制，檢企互動機制、聯(lián)動查驗機制、不合格跟蹤機制、企業(yè)備案、聯(lián)系函制度動態(tài)管理機制、及時通報機制，在加強玩具監(jiān)管上做了很大創(chuàng)新。但只是局部城市或地區(qū)加強監(jiān)管力度對確保玩具市場的安全是遠遠不夠的。國家監(jiān)管部門還應該積極采取有效的監(jiān)管手段確保玩具產品的安全。

（一）建立市場準入制度，擴大市場準入主體

中國目前的玩具市場的生產企業(yè)良莠不齊。政府應該提高市場準入門檻，嚴格審批企業(yè)資質，爭取培育出更多更好的民族品牌，同時把劣質企業(yè)逐出市場。目前我國市場準入執(zhí)行主體和方式單一，市場準入職能都集中在政府部門，方式以行政審批為主，缺少行業(yè)組織、中介機構、同業(yè)流通企業(yè)、屬地居民等社會力量的參與，在行政資源有限、經營主體眾多的情況下，很難兼顧嚴格準入和有效監(jiān)管。所以應該擴大市場準入主體，這樣才能確保有效監(jiān)管，同時也能節(jié)省規(guī)制成本。

（二）建立信息披露制度

為了緩解信息不對稱問題，尊重消費者的知情權和消費選擇權，政府可以采取行政法規(guī)手段，強制生產企業(yè)向市場提供真實、全面的信息。例如，讓玩具生產商在玩具產品上注明玩具的材料成分、適用的年齡段、還有可能潛在的危險。除此之外，政府還應要求有關市場信息的管理機構建立定期的信息發(fā)布制度，建立和擴大公共信息的資源庫，并積極修正信息資源，把一些關于產品質量，涉及人身安全與健康的信息盡可能的及時變成公共信息，通過各種途徑提供給信息劣勢方。

（三）對違反法律法規(guī)的商家予以重罰

對在市場中違反法律規(guī)定的生產商進行行政處罰，以及對屢罰屢犯者加重處罰、直至強制退出流通的規(guī)定，強制其退市后不能再度入市，這樣才能起到警示不法商家的作用，讓不合格的企業(yè)不可重操舊業(yè)。而且，必要的時候，可以提高行政處罰的上限。

（四）繼續(xù)完善召回制度

“召回”的概念在歐美等發(fā)達國家由來已久，它包含許多內容，既有政策、法律層面的明確界定，也有實施、操作方面的程序、步驟以及具體細則。在我國，“召回”的概念是于2004年3月12日由國家質檢總局、發(fā)改委、商務部、海關總署等四部委聯(lián)合頒布的《缺陷汽車產品召回管理規(guī)定》中首次出現(xiàn)，是對缺陷產品采取一系列糾正及補救措施的統(tǒng)稱。［3］最近幾年，兒童玩具的質量安全及潛在的問題越來越得到世界各國的廣泛關注，國外許多國家對兒童玩具質量安全狀況的管理十分嚴苛。我國是玩具生產和出口大國，每年因劣質兒童玩具造成的兒童傷害甚至死亡的事故高達數千起，因此，很有必要加強對存在缺陷的兒童玩具的監(jiān)管，建立和完善相關的法律制度。而建立召回管理制度，正是通過對后市場的監(jiān)管與控制，加強對可能存在缺陷的兒童玩具的管理，預防和消除缺陷玩具帶來的安全隱患。

四、總結

兒童玩具的質量安全直接影響著青少年兒童的身心健康。作為弱勢群體的青少年兒童還沒有自我保護的能力和意識，而作為監(jiān)護人的家長也很難在由玩具對孩子造成危害后想到維護自身的權益，所以相關的監(jiān)管部門必須要加強對玩具生產企業(yè)的監(jiān)管，對玩具的生產和銷售環(huán)節(jié)嚴格進行監(jiān)督管理，對違反法律法規(guī)的企業(yè)進行嚴重的處罰。唯有這樣才能給青少年兒童一個健康安全的成長環(huán)境。

［1］王慧萍.我國兒童玩具產品缺陷管理現(xiàn)狀淺析［J］.大眾標準化，2009（8）.

［2］徐天貴，賀一訓.歐美玩具安全法規(guī)與安全監(jiān)管近況［J］.現(xiàn)代商檢科技，1998（3）.