國外城市交通治理的經(jīng)驗對A市的啟示

劉學(xué)民，陳 琛

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，許多大中型城市的人口數(shù)量和車輛數(shù)量也在急劇增加，交通發(fā)展速度越來越難以適應(yīng)城市的發(fā)展建設(shè)，甚至嚴(yán)重地影響到市民的出行和日常生活，已經(jīng)成為政府亟待解決的社會公共問題。以河南省A市為例，隨著近年來城市的發(fā)展，城市交通建設(shè)的步伐也越來越快，鋪設(shè)了不少新道路和高架橋，對許多舊道路進(jìn)行了拓寬改造，按道理可以大大緩解交通擁擠的狀況。但是，大多數(shù)市民不僅沒有感覺道路通暢，反而覺得更擁堵了，日益嚴(yán)重的交通擁堵已成為A市市民最頭痛的問題之一。盡管A市市政府采取了不少措施，但收效并不明顯。西方發(fā)達(dá)國家比我們更早進(jìn)入汽車社會，基本上也經(jīng)歷了“私人汽車膨脹——道路擁擠阻塞——重視發(fā)展公共交通 ”［1］這樣一條曲折的彎路。在這個過程中，各國政府采取的許多措施對于改善當(dāng)前我國面臨的城市交通問題具有很強(qiáng)的啟示作用。

一、國外城市交通擁堵治理的經(jīng)驗

(一)科學(xué)合理的城市規(guī)劃

汽車在城市里能否順暢通行，跟城市的道路設(shè)計和城區(qū)規(guī)劃有直接關(guān)系。西方國家在面臨城市交通擁堵問題時首先采取的措施大多是進(jìn)行道路規(guī)劃和設(shè)計。

巴黎早在20世紀(jì)初就對城市交通進(jìn)行了規(guī)劃，對交通道路建設(shè)留有余地。隨著小汽車數(shù)量的增加，城市交通擁堵現(xiàn)象開始出現(xiàn)，巴黎開始迅速開發(fā)以城市快速公交和地鐵為主的公共交通，在較短時間內(nèi)形成了比較完善的公共交通體系，從整體上將城市中心與近郊就業(yè)區(qū)、生活區(qū)及遠(yuǎn)郊5個衛(wèi)星城鎮(zhèn)有機(jī)地連接在一起，進(jìn)而逐步形成多中心的城市結(jié)構(gòu)。所以盡管總體汽車擁有量和道路車流量都比較大，但交通擁擠的現(xiàn)象并不十分突出。

(二)大力發(fā)展公共交通

通過拓寬道路、增加道路數(shù)量、加大路網(wǎng)密度等傳統(tǒng)方法可以從根本上緩解交通擁堵的狀況，但是，土地和道路資源的稀缺性卻決定了這種方法必然受到種種限制。所以在國外治理交通擁堵的實踐過程中，在有限的道路上提高交通運輸?shù)男释蔀楦Ｒ姷倪x擇，這其中最有效的措施就是大力發(fā)展公共交通。

首爾曾于20世紀(jì)90年代出現(xiàn)過公共交通建設(shè)滯后的問題，交通擁堵十分嚴(yán)重。此后，首爾加快公共交通的建設(shè)速度，從1995年到2000年，平均每年建設(shè)24公里的公共交通專用線路。2004年7月，首爾開始積極推行公交改革，重新整合了公交線路，修建中央公交專用通道，引入車載GPS設(shè)備，開發(fā)新的智能收費卡系統(tǒng)等。公交改革后，中央公交專用車道內(nèi)公共汽車速度從改革前的10 km/h提高至20 km/h，公共交通乘客數(shù)量上升了11%，［2］燃油消費和空氣污染都有不同程度的減少，市民滿意度不斷提高。

(三)利用行政和經(jīng)濟(jì)手段限制小汽車出行

對城市的道路結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施，不僅需要投入大量資金，而且需要經(jīng)過較長時間才能顯現(xiàn)效果。相比這種“硬件”措施，采取各種法律法規(guī)和行政手段具有更加直接和快速的效果，所耗費的治理成本也相對較低。

新加坡主要通過車輛數(shù)量年度配額和擁車證兩個措施限制私人小汽車的擁有量。新加坡政府根據(jù)每年新增的道路交通容量，制定本年度小汽車增加量的配額。在確定配額后，通過公開招標(biāo)的方式，讓公眾競買配額(擁車證)，只有成功獲得擁車證后才可購買新車。這項政策有效地使小汽車保有量的增長率從6%降至3%。［3］

此外，減少公務(wù)用車也可以大大減輕道路交通壓力。一些國家將公務(wù)車納入到交通管理范圍，通過采取限制性措施，控制公務(wù)車數(shù)量，減少公務(wù)車使用頻率。在美國，購買公務(wù)用車要經(jīng)過同級議會批準(zhǔn)，每年還要向公眾公布使用情況。政府部門對公務(wù)車的數(shù)量控制非常嚴(yán)格，一般一個上千人的部門，往往只有幾十輛的公車。同時，美國政府的公務(wù)車會在車牌上注明政府部門，有的車身上也會噴涂“政府用車”字樣，便于公眾進(jìn)行監(jiān)督。

除了各種強(qiáng)制性的行政手段，西方各國也經(jīng)常通過征收道路擁堵費調(diào)節(jié)車輛的使用成本，進(jìn)而達(dá)到限制車輛增長和出行的效果。瑞典首都斯德哥爾摩從上午6:30至下午18:30對進(jìn)入城市或出城的汽車收取每小時10至20瑞典克朗不等的交通擁堵費，并依據(jù)上下班高峰情況，采取遞增或遞減的方式。具體金額根據(jù)不同的時段收取，但每天最多不超過60瑞典克朗。這種措施使得斯德哥爾摩市內(nèi)及周邊的交通量減少了20%，大大超過了預(yù)計10%的目標(biāo)。

(四)管理理念的轉(zhuǎn)變

上世紀(jì)70年代，西方國家在治理交通擁堵的實踐中，逐步形成了“交通需求管理(TDM)”的理念。這是交通治理和規(guī)劃觀念的一次巨大變革，它改變了以往單純增加道路基礎(chǔ)設(shè)施滿足交通需求增長的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷煌ㄐ枨筮M(jìn)行管理以適應(yīng)道路交通設(shè)施容量的全新觀念。［4］

早在1991年，美國就將交通需求管理作為治理交通的重要對策納入到了《綜合陸上交通效率法案(ISTEA)》中。日本在建設(shè)性的綱領(lǐng)文件《道路建設(shè)的長期構(gòu)想》中，將交通需求管理置于重要地位，并推出了具體的實施對策。交通需求管理是一種新的管理思維模式，與傳統(tǒng)的根據(jù)需求調(diào)整供給的管理思想是兩種截然相反的做法。交通需求管理的基本思想就是從問題產(chǎn)生的根源上采取措施，一方面遏止當(dāng)前問題的進(jìn)一步惡化，另一方面采取措施解決存在的問題。這種轉(zhuǎn)變增加供給為調(diào)節(jié)需求的理念在解決大城市交通擁堵方面的作用不容忽視，在制定交通政策方面的指導(dǎo)意義也毋庸置疑。

二、國外交通擁堵治理實踐對A市的啟示

(一)改善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城市副中心

一個城市的交通規(guī)劃和布局從根本上決定了城市交通的狀況，規(guī)劃一個高效率的城市交通系統(tǒng)，科學(xué)合理地設(shè)計道路結(jié)構(gòu)，對保障交通有效運轉(zhuǎn)非常必要。相比于巴黎，A市道路建設(shè)缺乏明確的規(guī)劃，從近年A市的交通設(shè)施建設(shè)的實踐來看，雖然新建和改建了不少道路，一些路段的局部交通擁堵狀況得到一定緩解，但是整個城區(qū)的道路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)依然存在缺陷，道路容量仍嚴(yán)重不足。

(二)以公共交通為導(dǎo)向，著力提高公共交通吸引力

科學(xué)有效的城市道路規(guī)劃建設(shè)可以有效地減少交通擁堵，但無論是城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的改建還是城市副中心的建設(shè)都是一項規(guī)模浩大的工程，需要相當(dāng)長的時間才能顯現(xiàn)效果。相比之下，如果能將平時選用私人交通工具出行的市民轉(zhuǎn)移到使用公共交通方式上，就可以在短時間內(nèi)改善交通擁堵。從目前的實際情況來看，A市應(yīng)該在主要干道明確劃出公交專用道，將公交車和其他車輛分開行駛。同時加強(qiáng)各個公交公司之間的管理和協(xié)作，使調(diào)度中心能夠根據(jù)實際情況進(jìn)行合理的調(diào)度分配，使各個公交系統(tǒng)協(xié)作一致。A市正在修建的地鐵就可以吸收這些先進(jìn)的經(jīng)驗，提前做好規(guī)劃，將地鐵和公交的換乘路線設(shè)計好，盡可能地做到高效便捷。

(三)強(qiáng)化行政和法律手段，限制小汽車的使用

對于治理交通擁堵，政府扮演著重要的角色，交通治理最直接有效的措施就是政府進(jìn)行強(qiáng)制性的行政干預(yù)，制定相關(guān)道路法律法規(guī)以及行政條例，規(guī)范和引導(dǎo)道路交通。比如在市中心等繁華區(qū)域限制私家車，只讓公交車通行。類似這種限制通行措施對于改善交通狀況是不容置疑的，但作為行政手段不可避免地具有強(qiáng)制性，必然會損害一部分人的利益，因此實施這一措施需要完善前期研究和試行工作。［5］除此之外，更加適合目前A市現(xiàn)狀的是出臺車輛年度配額政策，或者限制車輛購買政策，可以根據(jù)道路承載狀況限定每年的汽車銷售配額。另一個值得我們學(xué)習(xí)的就是減少道路上的公務(wù)用車。我國的公務(wù)車不僅數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于國外，而且管理也較為松散，公車私用情況普遍，加劇了道路的擁堵壓力。對此，需要采取相應(yīng)措施控制公車數(shù)量;控制公車上路時間;將公車張貼辨識標(biāo)志。

除此以外，采用諸如稅收和費用調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)手段也是治理交通擁堵的有效措施。如新加坡公開競標(biāo)“擁車證”以及歐洲一些國家收取的汽車牌照費就很值得我們借鑒，極高的汽車購買成本可以抑制車輛的需求，從而緩解道路擁堵狀況。收取交通擁堵費能直接減少私家車進(jìn)入市中心的數(shù)量，這種效果良好的措施如何因地制宜地引入A市需要有關(guān)部門要進(jìn)一步論證，其中最為關(guān)鍵的是科學(xué)合理地確定各種收費標(biāo)準(zhǔn)體系，包括確定收費對象、收費率、收費區(qū)域、收費時間和收費方式等。

(四)轉(zhuǎn)變交通管理理念，從根源上解決交通擁堵

各國治理擁堵的措施往往是在交通擁堵嚴(yán)重發(fā)生后，再想辦法進(jìn)行治理和解決，但是這種方式經(jīng)常難以遏制交通擁堵惡化的速度。交通需求管理的基本思想就是從問題產(chǎn)生的根源上采取措施，之前介紹的各種方法之中，有些已經(jīng)體現(xiàn)了交通需求管理的思想。所謂交通需求管理，從廣義上說是指通過交通政策等的導(dǎo)向作用，促進(jìn)交通參與者交通選擇行動的變更，以減少機(jī)動車出行量，減輕或消除交通擁擠。從狹義上說是指為削減高峰期間一人乘車的小汽車通勤交通量而采取的綜合性交通政策。

交通需求管理目前在國外取得了良好的成效，但是否適應(yīng)我國的國情還不好說。對于西方的經(jīng)驗，重點不在于模仿管理的措施，而是要學(xué)習(xí)其管理的思維模式，通過管理理念的革新引導(dǎo)交通治理。目前A市缺乏治理交通擁堵的有效措施，根本上來說還是缺乏一種有效的指導(dǎo)思想，而交通需求管理這種新型的管理思想恰恰可以為目前A市的交通治理提供思路。如何結(jié)合當(dāng)前的實際情況，制定合理的交通需求管理政策，并且將經(jīng)典交通規(guī)劃理論與交通需求管理理念相結(jié)合，是目前需要重點研究的問題。

［1］中共北京市委研究室，首都社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所課題組.國外治理城市交通擁擠的經(jīng)驗［J］.紅旗文稿，2007，(5).

［2］郭繼孚，劉瑩，余柳.對中國大城市交通擁擠問題的認(rèn)識［J］.城市交通，2011，(2)

［3］王超，林清華.國際大城市交通擁堵社會問題處理經(jīng)驗借鑒——基于交通社會學(xué)的視角［J］.商丘師范學(xué)院學(xué)報，2011，(6).

［4］何倩.值得借鑒的國內(nèi)外城市交通經(jīng)驗［J］.溫州瞭望，2009，(5).

［5］戴東昌，蔡建華.國外解決城市交通擁擠問題的對策［J］.求是，2004，(23)