國外農(nóng)村金融組織扶持政策的經(jīng)驗借鑒*

馬延霞

(山東行政學院，山東 濟南 250014)

一、引言

近幾年中央政府十分重視農(nóng)村金融機構改革，在2010年的中央一號文件中就對我國農(nóng)村金融機構的組織形式、環(huán)境及政策支持等方面提出了具體而詳實的建議與意見。而根據(jù)文件精神，我國也逐步形成了政策性金融機構、商業(yè)性金融機構、合作性金融機構及以村鎮(zhèn)銀行為代表的農(nóng)村新型金融機構這樣一個多層次、多渠道的“四位一體”型農(nóng)村金融組織形式。在具體運作過程中我國政府從中央到地方也相繼出臺了若干扶持政策以促進其快速、穩(wěn)定、健康的發(fā)展。我們也發(fā)現(xiàn)，目前國外農(nóng)村金融制度發(fā)展較好的國家基本都具有政府大力扶持的背景，也正是由于各種扶持政策的有效實施使各國逐步形成了適合本國國情的農(nóng)村金融組織體系。當然，由于文化背景、地理位置、經(jīng)濟發(fā)展狀況等方面存在差異，國外各國發(fā)展農(nóng)村金融的方式及政府對農(nóng)村金融組織的扶持政策也各有不同。其中很多經(jīng)驗、措施都是值得我們學習和借鑒的。

二、國外政府支持農(nóng)村金融組織發(fā)展的主要做法

(一)注重建立適合本國國情的農(nóng)村金融組織體系

農(nóng)村金融機構的建立通常是為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足、農(nóng)村融資等困難問題而設立的專門機構，其組織結構并沒有一個固定模式。但通過仔細分析就會發(fā)現(xiàn)國外政府設立的農(nóng)村金融組織體系雖然不盡相同，而無一例外成功的模式卻都是適合本國國情發(fā)展的模式。

1.美國農(nóng)村金融組織體系

美國的農(nóng)村金融組織主要有三類:農(nóng)村合作金融、農(nóng)村政策金融及政策性的農(nóng)業(yè)保險體系。農(nóng)村合作金融體系由農(nóng)業(yè)信用管理局領導，包括聯(lián)邦中期信用銀行、生產(chǎn)信用合作社和合作銀行、聯(lián)邦土地銀行和聯(lián)邦土地銀行合作社三大系統(tǒng)，各自具有獨立的經(jīng)營體制，明確的職責范圍。最初，這些機構都是在政府資助支持下建立起來的，后隨著國家資金的逐步退出，成為由其會員機構擁有的合作金融組織，政策性日益淡化。農(nóng)村政策性金融體系則側重于為本國農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供融資服務，如由美國農(nóng)業(yè)部直屬管轄的農(nóng)民家計局，就可在借款人無法從其他金融機構獲得貸款時提供幫助，主要用于改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民生活，目前在多個州、縣均設有辦事處;同時美國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)過多年發(fā)展改革，已經(jīng)形成了比較完備的政策性農(nóng)業(yè)保險體系，其運行主要分為三個層次:即負責險種條款制定，風險控制，提供再保險支持等業(yè)務的風險管理局(聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司);與風險管理局簽訂協(xié)議，遵守風險管理局各項制度的有經(jīng)營農(nóng)險資格的私營保險公司;第三層則是負責具體業(yè)務的保險代理人和查勘核損人［1］。層次分明，職責清晰的美國農(nóng)業(yè)保險體系已成為政府補貼農(nóng)業(yè)的一個重要渠道，而且美國政府還對出于第二層次的私營保險公司在經(jīng)營管理費和保險費補貼等方面提供資金支持。

2.孟加拉國農(nóng)村金融組織體系

孟加拉國的農(nóng)村金融組織主要有兩種:國有銀行和金融開發(fā)機構、微型金融組織。其中，國有銀行和金融開發(fā)機構是正規(guī)的農(nóng)村金融機構，主要貸款對象就是個體農(nóng)民，貸款方向主要為種植業(yè)［2］。和其他國家一樣，對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的貸款利息較低，國家也會給予銀行一定補貼。但孟加拉國真正聞名的是其蓬勃發(fā)展的農(nóng)村微型金融，它是世界微型金融的發(fā)源地，其微型金融業(yè)務已經(jīng)成為該國金融體系的主要業(yè)務之一。

微型金融組織的設立是孟加拉國政府為減災和消除貧困而在20世紀70年代開展的一項創(chuàng)新金融模式。它主要向本國低收入人口提供信貸、保險等金融服務，尤其向窮人提供小規(guī)模的貸款鼓勵其創(chuàng)業(yè)。由穆罕默德·尤努斯教授1976年創(chuàng)辦的鄉(xiāng)村銀行是發(fā)展微型金融組織的成功代表，它實行小組聯(lián)保貸款模式，小組成員間負有連帶擔保責任，堅持發(fā)放一部分低利率貸款，有時甚至給予一些貧困人士零利率貸款［3］。當然鄉(xiāng)村銀行也要通過接受一定補貼和捐助才可維持正常運營?？傊鳛槭澜绶秶鷥?nèi)的小額信貸開拓者，孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行在扶貧方面取得了矚目的成績，其規(guī)模遍及全國，營業(yè)網(wǎng)點幾乎到達各個鄉(xiāng)村，覆蓋率遠遠超過了該國正規(guī)農(nóng)村金融機構。

(二)注重建立完善本國農(nóng)村金融法律體系

一些農(nóng)村金融發(fā)展比較好的國家都具有完善的農(nóng)村金融法律體系，既有宏觀性的關于機構設立、經(jīng)營、財政補貼方面的法律法規(guī)，也有具體到規(guī)定機構設置網(wǎng)點數(shù)量、地理位置等方面的法律法規(guī)。如美國的《農(nóng)業(yè)信貸法》(1916年)、《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》(1938年)、《農(nóng)業(yè)信用法》(1955年)、《農(nóng)業(yè)風險保障法》(2000年)等;法國的《土地銀行法》、《農(nóng)業(yè)互助保險法》等;日本的《農(nóng)林中央金庫法》(1943年)、《農(nóng)業(yè)信用保證、保險法》(1961年)等。通過這些涉及方方面面的法律法規(guī)的頒布和不斷改進完善使得各類農(nóng)村金融機構在設立、經(jīng)營過程中能有法可依、有章可循，保障農(nóng)村金融組織的發(fā)展。

(三)注重采用多種方式給予各類農(nóng)村金融組織財政支持

國外政府對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展十分重視，自然對于支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村金融組織也十分看重，通常采用多種方式予以財政支持，如通過采取稅收優(yōu)惠、提供低息甚至無息貸款資金、利差補貼、提供政府擔保等方式來提供實質(zhì)性的資金支持?？v觀多個國家做法，財政對農(nóng)村金融組織的扶持主要有以下渠道:

1.財政提供無償或有償?shù)拖①J款

對于一些重要的國家政策性銀行，國外多數(shù)國家采取直接向其注入資金或提供無償或有償?shù)牡拖①J款的方式提供資金支持。如在法國，農(nóng)業(yè)信貸互助銀行的涉農(nóng)貸款利率僅為其正常商業(yè)貸款利率的一半左右，為支持此類貸款，法國政府從20世紀60年代起就每年在農(nóng)業(yè)預算中提前預留專項資金撥給法國農(nóng)業(yè)信貸互助銀行，作為其發(fā)放長期低息貸款的利息補貼，而且補貼的利息還會根據(jù)實際情況逐年增加［4］;美國的農(nóng)民家計局、商品信貸公司等農(nóng)村信貸機構主要是利用政府提供的資本金、預算撥款、貸款周轉(zhuǎn)資金和部分借款來辦理其他金融機構不愿意提供的政策性貸款;印度農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資本金從成立之初的10億盧比增加到現(xiàn)在的200億盧比，也是來自財政部與央行的注資。

2.財政直接補貼農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境

這一點在財政對于農(nóng)業(yè)保險體系的支持中體現(xiàn)較為明顯，日本政府對于農(nóng)業(yè)保險都會提供一定比例的保費補貼，尤其對于強制性與自愿性相結合的農(nóng)業(yè)保險，此外，政府還對商業(yè)保險承擔不了的風險給予一定預算補貼;美國則采用了私營保險公司經(jīng)營保險、政府提供再保險的農(nóng)業(yè)保險模式，同時提供各種財稅支持;對于涉農(nóng)貸款、涉農(nóng)基礎設施建設等項目，一些國外政府也都會適當采取財政直接補貼的方式提供支持。如法國就會通過農(nóng)業(yè)信貸互助銀行來直接向農(nóng)業(yè)經(jīng)營者發(fā)放貼息貸款;德國財政每年會預留資金用于農(nóng)業(yè)貸款的貼息，通過這種方式農(nóng)民或農(nóng)場主可以獲得財政的直接利息補貼或低息貸款。除此，一些發(fā)達國家為促進本國農(nóng)業(yè)發(fā)展及支持農(nóng)場主創(chuàng)業(yè)還實行了多樣化的財政補貼形式。歐盟對于那些因為停耕引起收入減少的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者會按其同期收入給予50%的補貼;荷蘭政府為鼓勵個人投資自然保護、林業(yè)、有機農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，與銀行共同建立“綠色投資基金”，給予從事該產(chǎn)業(yè)的個人免征個人所得稅、金融貸款補貼等優(yōu)惠政策。

3.政府提供多樣信貸支持

在農(nóng)村金融領域，國外政府主要采取稅收優(yōu)惠、差別準備金、債務擔保、貼息及損失補貼等方式為本國農(nóng)村金融組織提供支持。尤其對于本國農(nóng)村合作領域的金融機構，政府的資助形式更加多樣化。美國合作金融組織由于屬非營利性組織，為鼓勵其發(fā)展壯大，美國政府以法律形式規(guī)定對合作社的各種優(yōu)惠，包括建立信用社存款保險、免征或減征各種稅賦(包括營業(yè)稅、所得稅、甚至組織成員的個人所得稅)、信用社不交存款準備金及可以參照市場自主決定存貸款利率等;韓國政府則對新組建的合作社管理費會給予一定的財政津貼，并對于合作社人員的培訓提供大量資金。

三、國外政府扶持農(nóng)村金融組織發(fā)展的經(jīng)驗啟示

國外政府對于本國農(nóng)村金融組織的扶持政策給我們帶來了很多啟示，主要包含以下幾點:

(一)重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融組織的發(fā)展

縱觀國外各國，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都十分重視本國農(nóng)業(yè)發(fā)展，而要發(fā)展農(nóng)業(yè)就需要大量資金投入，顯然這就要加強農(nóng)村金融機構的建立和發(fā)展。

1.建立符合本國國情的多層次、多元化的農(nóng)村金融組織體系。

我們知道在農(nóng)村金融市場中存在著政策性金融、合作性金融、商業(yè)性金融機構、私人借貸、微型金融機構等多種形式的金融機構，而且現(xiàn)在還在不斷創(chuàng)新新的模式。但究竟采取何種模式主要取決于本國實際情況，要看該模式是否適合本國農(nóng)業(yè)發(fā)展。所以我們看到同樣隸屬發(fā)達國家的美國、德國采取的農(nóng)村金融組織體系是不同的，美國實行的是政策性、商業(yè)性和合作性并存的多層次農(nóng)村金融組織體系，德國建立的是以合作金融為主，其他金融機構為輔的農(nóng)村金融組織體系;與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，政府更注重微型金融機構(包括鄉(xiāng)村銀行、小額貸款公司等)的設立和經(jīng)營，走出了另一條農(nóng)村金融創(chuàng)新之路。

我國目前農(nóng)村金融組織主要包括政策性農(nóng)村金融機構、合作性農(nóng)村金融機構、商業(yè)性農(nóng)村金融機構及新型農(nóng)村金融機構，其中各類新型農(nóng)村金融機構(包括村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、貸款公司、農(nóng)村資金互助社)正處于摸索、實驗階段，運作并不成熟，肯定存在一定問題。但我們畢竟根據(jù)本國國情開始試點新型農(nóng)村金融機構，進而進行推廣，從某種程度上講還是一種進步。2010年中央一號文件關于農(nóng)村金融機構的意見更是體現(xiàn)了目前我國政府對于農(nóng)村金融發(fā)展的高度重視。

2.政府建立健全農(nóng)村金融法律體系

正如前面所述，農(nóng)村金融發(fā)展較好的國家都具備健全的農(nóng)村金融法律體系，內(nèi)容極為詳實、具體。相比較而言，我國也有相關農(nóng)村金融法律法規(guī)，但更多的是宏觀角度的法律法規(guī)，缺乏微觀角度的法規(guī)，而農(nóng)村金融機構在運作過程中遇到的問題糾紛等更多的是具體事宜，這在處理過程中會缺乏一定法律依據(jù)，不利于有效保障農(nóng)村金融的發(fā)展。

(二)強調(diào)政府對農(nóng)村金融發(fā)展扶持的重要性

政府扶持可以說是農(nóng)村金融發(fā)展的必要條件。如前文所述，國外政府對于本國農(nóng)村金融的發(fā)展提供了形式多樣的扶持政策，大大促進了本國農(nóng)村金融的發(fā)展。雖然不同國家，同一國家不同發(fā)展階段，政府所提供的扶持方式有所不同，但總結起來主要包括以下兩點:

一是政策支持。國外多數(shù)國家對于本國農(nóng)村金融機構的設立條件、經(jīng)營方式、監(jiān)管模式、信用擔保、金融產(chǎn)品開發(fā)、稅收優(yōu)惠、存貸利率等多方面給予政策支持，而且一般是以文件形式明確規(guī)定。對于微型金融機構在準入門檻、監(jiān)管模式、信用擔保等方面較為寬松。相比較我國，村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司等新型農(nóng)村金融機構在這些方面政府設置就較為嚴格。如政府沒有專門征信系統(tǒng)來幫助他們審查貸款人信用;按照普通商業(yè)銀行對其進行監(jiān)管;村鎮(zhèn)銀行沒有專門結算渠道，金融產(chǎn)品單一;對于小額貸款公司貸款規(guī)模設置過低(一般農(nóng)戶可貸50萬元以內(nèi)、小微企業(yè)250萬元以內(nèi))、成立時注冊資本要求過高等;這些問題的存在在某種程度會制約我國新型農(nóng)村金融組織的發(fā)展和壯大。

二是財政資金支持。在國外，政策性的農(nóng)村金融機構成立初期均由本國政府出資建立。在具體經(jīng)營過程中，政府也會通過稅收優(yōu)惠、財政貼息、利息補貼、差別準備金制度等多種方式提供給農(nóng)村金融機構財政資金補助，而且基本能及時到位。我國政府雖然也出臺相關文件給予各類農(nóng)村金融機構財政資金支持，但金額不多，而且存在落實不到位現(xiàn)象。

四、結束語

總之，作為政府，只有從根本上意識到農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的基礎作用，農(nóng)村金融機構在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展中的推動作用，才會重視農(nóng)村金融的發(fā)展，提供更多宏觀政策加以扶持，并認真監(jiān)督各項扶持政策的具體落實，才能積極引導我國建立完善的農(nóng)村金融組織體系，為我國農(nóng)村金融的健康發(fā)展提供有利支持。

［1］汪小亞.農(nóng)村金融體制改革研究［M］.北京:中國金融出版社，2009:9.

［2］劉玲玲，楊思群，姜朋，等.清華經(jīng)管學院中國農(nóng)村金融發(fā)展報告(完結篇)［M］.北京:清華大學出版社，2010:6.

［3］劉磊，韓曉天.新型農(nóng)村金融服務體系構建研究［M］.北京:中國物資出版社，2011:5.

［4］國務院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室課題組.建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度問題研究［M］.北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2011:6.