地方政府公共服務(wù)能力法治化的困境與路徑抉擇

胡業(yè)勛

（中共四川省委黨校 法學(xué)教研部，四川 成都 610072）

一、問(wèn)題的提出：調(diào)研引發(fā)的思考

在對(duì)S省L市E縣的調(diào)研中，一個(gè)很小的事件引發(fā)了我們的思考。L市E縣的Y鄉(xiāng)處于E縣西南面，距縣城23.4公里，該鄉(xiāng)在E縣屬于中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)上，根據(jù)上級(jí)的規(guī)定，建設(shè)了一個(gè)可容納百人的小學(xué)，但是平時(shí)來(lái)上課的學(xué)生只有二三十人，造成了公共服務(wù)產(chǎn)品的極大浪費(fèi)。無(wú)獨(dú)有偶，在L市J縣進(jìn)行調(diào)研時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了很多公共服務(wù)設(shè)施存在浪費(fèi)的現(xiàn)象。這并不是說(shuō)兩個(gè)縣鄉(xiāng)的公共服務(wù)設(shè)施已經(jīng)相當(dāng)完備，不需要進(jìn)行建設(shè)，有些公共服務(wù)設(shè)施卻非常缺乏。例如，E縣的某旅游區(qū)，旅游資源相當(dāng)豐富，溫泉資源相當(dāng)豐富，還有成片的原始森林，這些旅游資源一旦開(kāi)發(fā)，將極大的帶動(dòng)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。制約該旅游區(qū)發(fā)展的一個(gè)最大瓶頸就是道路，去旅游區(qū)的道路，路況一般，不適宜大規(guī)模的旅游，嚴(yán)重制約了該地區(qū)旅游資源的開(kāi)發(fā)，成為該地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的重中之重，但由于資金缺乏，并沒(méi)有得到改善，也制約了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

調(diào)研中的問(wèn)題映射出我國(guó)當(dāng)前公共服務(wù)能力存在的一些問(wèn)題，首先，我國(guó)公共服務(wù)能力面臨著資金缺乏的困境。調(diào)研中，地方政府的某些領(lǐng)導(dǎo)普遍認(rèn)為當(dāng)前財(cái)政缺口大，需要加大財(cái)政支持的力度。其次，公共服務(wù)設(shè)施又面臨著被閑置的窘境。許多公共服務(wù)設(shè)施建成之后，并沒(méi)有投入使用，造成了公共服務(wù)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。再次，公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制的缺乏。正是由于缺乏這種公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，造成了公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)唯政績(jī)論，沒(méi)有協(xié)調(diào)配合好各種公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，民眾對(duì)涉及自身利益的建設(shè)也漠不關(guān)心。

二、公共服務(wù)能力的困境：對(duì)均等化觀念及政府職能理解的偏離

造成上述困境的根本原因，在我們看來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：

第一，對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品均等化的理解不足。公共服務(wù)均等化是一個(gè)與公平緊密相連的概念，它并非像其它許多經(jīng)濟(jì)名詞一樣是“舶來(lái)品”，而是我國(guó)實(shí)踐部門(mén)和理論部門(mén)在長(zhǎng)期的理論、實(shí)踐工作中概括總結(jié)出來(lái)的一個(gè)具有本國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)名詞。至今為止我國(guó)理論界對(duì)公共服務(wù)均等化的涵義尚未做出科學(xué)、全面的界定。公共服務(wù)均等化是由“公共服務(wù)”和“均等化”組成的一個(gè)復(fù)合詞。我們認(rèn)為較為恰當(dāng)?shù)睦斫馐牵骸肮卜?wù)均等化是指政府及其公共財(cái)政為不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分或不同社會(huì)階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品與服務(wù)，具體包括收益分享、成本分擔(dān)、財(cái)力均衡等方面內(nèi)容?！笨梢?jiàn)，公共服務(wù)均等化的核心就是要對(duì)各主體提供一視同仁的公共產(chǎn)品與服務(wù)，但絕不可以將其理解為平均化。當(dāng)前，在我國(guó)公共服務(wù)均等化問(wèn)題上，最大的問(wèn)題就是將均等化理解為平均化，而且是絕對(duì)的平均化。再加上中央政策和地方政策在信息傳遞上的不對(duì)稱(chēng)，財(cái)政支付到地方，地方政府將財(cái)政絕對(duì)平均應(yīng)用到相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。例如宜坪鄉(xiāng)某小學(xué)的建設(shè)，就是在響應(yīng)九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上強(qiáng)行建設(shè)的，但全鄉(xiāng)的生源又相對(duì)較少，建設(shè)過(guò)程中如果考慮鄉(xiāng)情，在規(guī)模上會(huì)適當(dāng)考慮，但按照均等化的要求，又必須如此建設(shè)。這就明顯是將公共服務(wù)產(chǎn)品均等化絕對(duì)化的表現(xiàn)。公共服務(wù)產(chǎn)品均等化是一個(gè)好東西，但對(duì)好東西吸納的過(guò)程中，要注意正確理解。公共服務(wù)產(chǎn)品均等化內(nèi)蘊(yùn)著公平的問(wèn)題，必然要遵循公平的基本理念，追求絕對(duì)的公平顯然是鏡花水月，不具有可操作性。公平的理念經(jīng)歷了由絕對(duì)公平到相對(duì)公平的過(guò)程，同樣公共服務(wù)產(chǎn)品均等化的踐行理應(yīng)沿著從絕對(duì)均等化到相對(duì)均等化的道路進(jìn)行，充分考慮各地方的具體情況，抓住重點(diǎn)需要建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)施，才能克服由公共服務(wù)產(chǎn)品絕對(duì)均等化產(chǎn)生的問(wèn)題。

第二，地方政府職能沒(méi)有合理的轉(zhuǎn)變。政府職能是指“政府行為的方向和基本任務(wù)”，它強(qiáng)調(diào)政府“需要干什么”、“應(yīng)該干什么”的問(wèn)題。按照當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的基本趨勢(shì)，當(dāng)前政府范式正由“完全管制型”向“大方面服務(wù)型”過(guò)渡，隨著政府職能的這種轉(zhuǎn)變，作為地方政府應(yīng)該有憂(yōu)患意識(shí)，作為我國(guó)整體服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，其職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變成為構(gòu)建我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵。這就要求地方政府轉(zhuǎn)變工作的內(nèi)容和重心，根據(jù)服務(wù)型政府的基本職能，重點(diǎn)搞好社會(huì)管理和提高公共服務(wù)能力。而提高政府公共服務(wù)能力的關(guān)鍵，在于如何強(qiáng)化其有效性，即提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的效率。但從我國(guó)當(dāng)前基層政府的實(shí)施狀況來(lái)看，職能的轉(zhuǎn)變?nèi)杂泻荛L(zhǎng)的道路要走，地方政府的多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)仍然將自己當(dāng)成“掌舵者”，將公共服務(wù)的總體規(guī)劃都納入到自己理想的模式中，而疏于充分考慮本地區(qū)的基本情況，使得提升公共服務(wù)能力的效力成為空中樓閣。這種困境的根源在于，地方政府沒(méi)有充分和高品質(zhì)的公共服務(wù)供給，沒(méi)有積極回應(yīng)地方多樣化和迅速增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，缺乏“服務(wù)顧客”式的政府改革理念。因此地方政府不僅要充當(dāng)公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者，更應(yīng)充當(dāng)?shù)胤焦卜?wù)能力的促進(jìn)者，地方政府在充分利用政府、市場(chǎng)和社會(huì)等資源的基礎(chǔ)上，通過(guò)合理機(jī)制與渠道最大限度的整合各種資源，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

三、地方政府提升公共服務(wù)能力法治化的路徑選擇

在充分借鑒相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，提升地方政府公共服務(wù)能力法治化的路徑主要從以下幾個(gè)方面推進(jìn)：

第一，財(cái)政制度價(jià)值導(dǎo)向和行為導(dǎo)向的科學(xué)化，促進(jìn)地方政府公共服務(wù)能力資金鏈的持續(xù)供給。公共服務(wù)能力需要充足的資金支持，有賴(lài)于國(guó)家公共財(cái)政的支持；但當(dāng)前地方政府在建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施上，資金缺口很大，這種財(cái)政支持力度不足的現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了公共服務(wù)能力的發(fā)展。對(duì)此，很多學(xué)者建議應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政支持的力度，但從基層政府的財(cái)政支出來(lái)看，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)在整個(gè)基層財(cái)政中占的比例很大，且有逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。為破解這種悖論，首先，需要優(yōu)化公共財(cái)政體制，合理配置財(cái)政資金。一方面，由于一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)在觀念上仍存在片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將大量精力用于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上，這種“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)萬(wàn)能論”的主張，使得很多公共服務(wù)產(chǎn)品的供給成為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的附屬品。監(jiān)管機(jī)制的缺乏，造成一些官員依靠政績(jī)偏好來(lái)選擇城市大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相對(duì)而言，諸如社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等消耗較大但對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)短期內(nèi)沒(méi)有明顯效果，對(duì)政績(jī)?cè)u(píng)定無(wú)法立即見(jiàn)效的工程，往往在政府工作中被忽視。另一方面，頂著國(guó)家要求公共服務(wù)產(chǎn)品均等化的壓力，許多地方政府的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各種公共服務(wù)設(shè)施采取平均分配的辦法，將財(cái)政撥付到固定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)?？梢?jiàn)，需要加大對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品的投入，同時(shí)，在公共服務(wù)設(shè)施投入上，要有針對(duì)性，著力對(duì)急需的公共服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行建設(shè)。其次，合理處理好中央和地方公共服務(wù)事權(quán)的關(guān)系，將中央政策合理應(yīng)用到地方政府的建設(shè)中，為地方政府公共服務(wù)能力提升奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我國(guó)公共財(cái)政體制的重點(diǎn)仍是協(xié)調(diào)好中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系，明確界定權(quán)責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)能力。

第二，調(diào)整政府職能，完善基本公共服務(wù)的“多元化”的供給格局，充分調(diào)動(dòng)地方政府公共服務(wù)的有效性，進(jìn)一步提升地方政府公共服務(wù)的組織能力。從20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者開(kāi)始質(zhì)疑政府壟斷公共服務(wù)可以提升政府公共服務(wù)能力有效性的觀點(diǎn)，實(shí)踐中民眾要求加強(qiáng)與自己休戚相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施與政府疏于提供公共服務(wù)設(shè)施的矛盾，也逐漸顯現(xiàn)。這些有益的探索，理應(yīng)給我們提升地方政府公共服務(wù)能力一些有益的啟發(fā)，長(zhǎng)期以來(lái)，困擾中國(guó)公共服務(wù)能力提高的問(wèn)題在于，政府財(cái)政是唯一的公共服務(wù)的供應(yīng)主體，然而伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益完善，民眾對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品的需求在急劇增加。這就造成了政府財(cái)政開(kāi)支的擴(kuò)大化，這就產(chǎn)生了日益增加的財(cái)政需求與有限的財(cái)政庫(kù)存之間的矛盾，尤其對(duì)地方政府而言，他們站在公共服務(wù)能力的最前線(xiàn)，更易于面臨財(cái)政困境，在調(diào)研中，這種困境顯得尤其突出?？梢?jiàn)要加強(qiáng)政府職能的轉(zhuǎn)變，首先，需要提升地方政府開(kāi)拓新資源、新途徑的能力。在公共服務(wù)的供給上，政府承擔(dān)的責(zé)任較為重要，其可以將行政、經(jīng)濟(jì)、文化等資源進(jìn)行整合與配置，在這樣的基礎(chǔ)之上，完全可以建立多元的公共服務(wù)體系，即充分吸收社會(huì)各方面的力量，積極參與公共服務(wù)產(chǎn)品的提供上，改變政府主導(dǎo)的一元體系，共同服務(wù)廣大民眾多樣性與個(gè)性化的需求。為更好的構(gòu)建多元化的服務(wù)體系，可以充分的將第三部門(mén)、私營(yíng)企業(yè)等擁有的資源整合進(jìn)來(lái)，以進(jìn)一步提升公共服務(wù)能力。在整合過(guò)程中，政府的職能不應(yīng)成為完全的主導(dǎo)者，應(yīng)著力加強(qiáng)引導(dǎo)作用，強(qiáng)化運(yùn)行規(guī)則的合理化以及市場(chǎng)監(jiān)管的力度，同時(shí)，增強(qiáng)多元主體的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)充分說(shuō)明了發(fā)揮社會(huì)力量的效力，在實(shí)踐中，需要發(fā)揮社會(huì)組織的力量，通過(guò)市場(chǎng)之手的作用，來(lái)推動(dòng)地方政府公共服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自己監(jiān)管人的作用，加強(qiáng)社會(huì)組織的合理與合法運(yùn)作。促使社會(huì)組織發(fā)揮自己的能動(dòng)性，行使自己的選擇權(quán)，為更好的建設(shè)一個(gè)服務(wù)高效的公共服務(wù)體系，發(fā)揮自己的光和熱。其次，地方政府和民眾的良性互動(dòng)，促進(jìn)政府職能的有效運(yùn)作。地方政府積極倡導(dǎo)多元主體的參與，將部分權(quán)利讓渡，使社會(huì)組織發(fā)揮自己的能力，增強(qiáng)民眾的參與意識(shí)，充分感知到自己是公共服務(wù)的收益者，強(qiáng)化了一種主人意識(shí)。當(dāng)前，有些城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域注入社會(huì)資本，公共服務(wù)體系的市場(chǎng)化軌跡已經(jīng)逐漸顯露。但鑒于我國(guó)的市場(chǎng)建設(shè)仍有較長(zhǎng)的道路要走，有效承擔(dān)政府職能的公共服務(wù)能力仍不完善，大部分地方政府的領(lǐng)導(dǎo)仍然心存自己是主導(dǎo)這一理念，漠視民眾呼聲的現(xiàn)象仍然存在，很多時(shí)候地方政府更希望將多重事項(xiàng)大包大攬，未真正將服務(wù)型政府的思想落實(shí)到實(shí)處。因此，為提升公共服務(wù)能力，地方政府必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，使服務(wù)性政府不僅是一種空喊的口號(hào)，更是事關(guān)民生的頭等大事，如此，方能有效的提升公共服務(wù)的能力，推動(dòng)市場(chǎng)化合理有序運(yùn)作，促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展，這是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的基本趨勢(shì)。

第三，構(gòu)建地方政府公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估是一個(gè)具有實(shí)證色彩的概念，涵括的范圍較廣，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等評(píng)估因素都可以包括在內(nèi)。其中社會(huì)評(píng)估，尤其是民眾對(duì)地方政府的評(píng)估起著重要的作用。因?yàn)椤肮褡鳛榈胤秸姆?wù)對(duì)象，與其他評(píng)估主體相比，對(duì)地方政府的績(jī)效則有著最直接、最真切的感受，公民參與是地方政府績(jī)效評(píng)估不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)”。當(dāng)前公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估多成為地方政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)工程的附屬品，建設(shè)大型公共服務(wù)建筑能夠體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，造成財(cái)政支出的浪費(fèi)，緊需的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)沒(méi)有資金的保障?？梢?jiàn)，一個(gè)科學(xué)的公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制在提升地方政府公共服務(wù)能力上顯得特別重要?？茖W(xué)的公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制應(yīng)考慮，首先具有合理性。合理性的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在既要符合本地區(qū)的地情，又要充分考慮可承受力。其次，具有可操作性。指標(biāo)的選取一定要具有可行性，不具有可操作性的指標(biāo)往往起不到績(jī)效評(píng)估的效果。