兵團(tuán)師市合一體制下新建城市政權(quán)建設(shè)的三個現(xiàn)實(shí)法律問題＊

王 彪，盧大林

（1.石河子大學(xué) 商學(xué)院，新疆 五家渠831300；2.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委黨校，新疆 五家渠831300）

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，兵團(tuán)屯墾戍邊環(huán)境發(fā)生了重大變化。兵團(tuán)的特殊管理體制必須與市場經(jīng)濟(jì)接軌，發(fā)揮市場在資源配置上的基礎(chǔ)性作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，兵團(tuán)的特殊管理體制必須與社會主義市場經(jīng)濟(jì)接軌，而中央新疆工作會議為兵團(tuán)指明了發(fā)展方向，即兵團(tuán)要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，把城鎮(zhèn)化放在首位。由此可見，城鎮(zhèn)化是兵團(tuán)的特殊管理體制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)接軌的一種比較好的形式。目前兵團(tuán)在城鎮(zhèn)化方面，師市合一模式是一種業(yè)已存在并發(fā)展較快的模式，尤其是第八師、石河子市發(fā)展很快，因此，在依法治國的當(dāng)今時代，深入研究兵團(tuán)師市合一模式體制下新建城市政權(quán)建設(shè)相關(guān)法律問題，對于兵團(tuán)新建城市政權(quán)建設(shè)的法治化來講，意義重大。

一、兵團(tuán)新建城市政權(quán)設(shè)置的法律依據(jù)與實(shí)踐中存在的問題及解決方案

我國是按行政區(qū)域劃分來設(shè)置地方政權(quán)的，根據(jù)中華人民共和國憲法第30條、第31條、第62條、第89條、第107條及國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》第4條等相關(guān)規(guī)定，可以確定我國地方各級政權(quán)單位的設(shè)置權(quán)限具體如下：省一級政權(quán)單位的設(shè)置權(quán)屬于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，即全國人民代表大會，如重慶成為直轄市就是通過全國人民代表大會批準(zhǔn)的，其他各級政權(quán)單位的設(shè)置則分屬中央人民政府與省級國家行政機(jī)關(guān)［1］，具體權(quán)限如下：地、縣兩級政權(quán)機(jī)關(guān)的設(shè)置權(quán)屬最高國家行政機(jī)關(guān)，即國務(wù)院，如兵團(tuán)成立的五家渠市、圖木舒克市等就是報(bào)經(jīng)國務(wù)院審核批準(zhǔn)的；鄉(xiāng)一級政權(quán)機(jī)關(guān)的設(shè)置權(quán)屬于各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府等省級國家行政機(jī)關(guān)。

兵團(tuán)現(xiàn)有的六個市，石河子市、五家渠市、阿拉爾市、圖木舒克市、北屯市、鐵門關(guān)市都屬于新疆維吾爾自治區(qū)直轄的縣級市，國務(wù)院有權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立。因此，兵團(tuán)師市合一體制得到國家最高行政機(jī)關(guān)——國務(wù)院的認(rèn)可，其成立、存在、發(fā)展符合國家法律規(guī)定。但由于兵團(tuán)師市合一體制這種行政組織形式在我國行政組織法中沒有規(guī)定，屬于一種特殊的、非常態(tài)的行政組織形式，而且?guī)熓泻弦惑w制如何處理好師和市的關(guān)系，即如何處理好兵團(tuán)特殊管理體制和政府行政管理體制的關(guān)系，沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。因此從某種角度看，兵團(tuán)師市合一模式在實(shí)踐中存在一些問題。

（一）石河子市、五家渠市、阿拉爾市、圖木舒克市、北屯市、鐵門關(guān)市都屬于新疆維吾爾自治區(qū)直轄的縣級市，但實(shí)際上是由兵團(tuán)自己管理，兵團(tuán)、師對市行使行政管理權(quán)，沒有組織法律依據(jù)，因?yàn)楸鴪F(tuán)不是一級地方政權(quán)，根據(jù)我國《憲法》、《地方人民政府組織法》的規(guī)定，兵團(tuán)、師不是市的相應(yīng)上級行政機(jī)關(guān)，因此就不具有對市的行政管理權(quán)，在依法治國，依法行政和建設(shè)法治政府的今天，這種在管理上沒有法律依據(jù)的現(xiàn)狀不能適應(yīng)國家法治建設(shè)的發(fā)展。因?yàn)椋瑧椃ň哂凶罡叩姆蓹?quán)威，違憲就是最大的違法，在沒有憲法和行政組織法律依據(jù)的情況下，兵團(tuán)這種組織形式行使對市一級政權(quán)組織的管理權(quán)，屬于違憲行為，我們必須要改變這種狀況。

（二）石河子市、五家渠市、阿拉爾市、圖木舒克市、北屯市、鐵門關(guān)市缺少基層政權(quán)。目前石河子市基層政權(quán)有石河子總場北泉鎮(zhèn)（“場鎮(zhèn)合一”模式）和石河子鄉(xiāng)，阿拉爾市有一個托喀依鄉(xiāng)，五家渠市有一個梧桐鎮(zhèn)，圖木舒克市、北屯市、鐵門關(guān)市還沒有成建制的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。按照我國行政組織法，在一般情況下，縣市一級政權(quán)應(yīng)當(dāng)有一定數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層政權(quán)，否則縣市政權(quán)就顯得基礎(chǔ)不牢固。

（三）兵團(tuán)現(xiàn)有的六個市，有些師機(jī)關(guān)和市政府不在一起的，其政府職能不夠完整。石河子市成立比較早，其政府職能比較完善；五家渠市師機(jī)關(guān)和市政府在一起，政府職能也比較完善；而阿拉爾市由于師機(jī)關(guān)距市政府一百多公里，在實(shí)踐中開展工作遇到很多困難，主要表現(xiàn)在：1.阿拉爾市政府機(jī)構(gòu)不完整，如阿拉爾市無人事局；2.阿拉爾市政府部分政府職能缺失，如阿拉爾市目前還沒有公安消防、金融管理等職權(quán)；3.阿拉爾市政府職能只能管到城區(qū)這一塊，對于劃歸阿拉爾市的團(tuán)場，市政府卻管不了。

對于上述問題，我們需要按照現(xiàn)代法治理念找對策，根據(jù)目前兵團(tuán)的實(shí)際情況，提出以下解決對策：

（一）通過全國人大立法明確兵團(tuán)法律地位。由全國人大或全國人大常委會制定《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)組織法》（暫定），以法律的形式確立兵團(tuán)的法律地位，或者通過全國人大常委會制定決議，仿照《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)置人民法院和人民檢察院的決定》的形式確立兵團(tuán)行政機(jī)關(guān)的法律地位；國務(wù)院以法規(guī)的形式確立兵團(tuán)法律地位，提請國務(wù)院制定《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)機(jī)構(gòu)組織條例》，以條例的方式確定兵團(tuán)的機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)的職能，以此獲得行政主體地位。兵團(tuán)從整體上獲得行政主體地位，這樣兵團(tuán)對市的管理就有了組織法依據(jù)，名正言順了。同時，兵團(tuán)有了行政主體地位，對于市的請示，如設(shè)立公安消防、金融機(jī)構(gòu)等請示，可以直接批復(fù)，這樣管理起來就方便得多了。

（二）爭取新疆維吾爾自治區(qū)人大、人大常委會、人民政府的支持，在兵團(tuán)六個市范圍內(nèi)，多設(shè)立幾個建制鎮(zhèn)，使得兵團(tuán)六個市的基層政權(quán)充實(shí)起來。在兵團(tuán)小城鎮(zhèn)建設(shè)的推動下，兵團(tuán)六個市范圍內(nèi)有很多基礎(chǔ)條件不錯的地名鎮(zhèn)，我們可以仿照石河子總場北泉鎮(zhèn)（“場鎮(zhèn)合一”模式），推動兵團(tuán)基層政權(quán)建設(shè)。

（三）將劃歸兵團(tuán)新建城市管理的團(tuán)場，全權(quán)交由市管理，延伸市管理范圍，改變市政府只能管理城區(qū)范圍的狀況。也就是說，當(dāng)時報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)時，納入縣級市范圍的團(tuán)場都交由市政府管理，而目前，兵團(tuán)成立的市一般只管理城區(qū)范圍，市政建設(shè)的好處和福利，團(tuán)場職工群眾享受不到，主要問題是團(tuán)場管理體制和市政府管理體制沒有對接上，團(tuán)場按照企業(yè)管理模式運(yùn)行，團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)任命也與市政府無關(guān)。

二、兵團(tuán)新建城市政權(quán)組織的法治化問題

兵團(tuán)新建城市政權(quán)組織與地方政權(quán)組織相比，更加缺乏法律依據(jù)，因此地方政權(quán)組織需要加強(qiáng)法制建設(shè)，兵團(tuán)新建城市政權(quán)組織更加需要加強(qiáng)法制建設(shè)，具體來講，從以下幾方面努力：

（一）基于全國人大制定的《地方組織法》，提請由全國人大或其常務(wù)委員會制訂兵團(tuán)各級各類組織法，形成較為完善的組織法法律體系，具體包括《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)組織法》、《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)師組織法》、《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)師市合一組織法》、《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)場鎮(zhèn)合一組織法》等。兵團(tuán)各級各類組織法應(yīng)包括以下各項(xiàng)內(nèi)容：1.設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置權(quán)限，設(shè)置程序；2.兵團(tuán)地方政權(quán)各國家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組成及相互關(guān)系；3.兵團(tuán)地方政權(quán)各國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，包括一般職權(quán)和專有職權(quán)，后一類職權(quán)應(yīng)屬該地方政權(quán)機(jī)關(guān)專門行使，上級機(jī)關(guān)僅行使監(jiān)督權(quán)；4.兵團(tuán)地方國家行政機(jī)關(guān)工作部門設(shè)置的幅度和辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則；5.兵團(tuán)地方政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)作規(guī)范；6.兵團(tuán)地方政權(quán)各國家機(jī)關(guān)的工作程序。兵團(tuán)各級各類組織法是兵團(tuán)各地方政權(quán)機(jī)關(guān)制定自身組織條例的法律依據(jù)。

（二）兵團(tuán)的每一個地方人民政府，必須有自身的組織條例，如《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)五家渠市人民政府組織條例》等。同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會制定和修改人民政府組織條例，并提請上一級人大常委會審批?！度嗣裾M織條例》應(yīng)明確規(guī)定該政府的地方行政首長的職位設(shè)置，工作部門的名稱與職能，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則、程序及限額、內(nèi)部管理規(guī)范及工作程序等項(xiàng)內(nèi)容。這就從法律上規(guī)范和限制人民政府機(jī)構(gòu)的膨脹和濫設(shè)，也就是說，設(shè)置人民政府中任何新工作部門的前提是，必須修改相關(guān)法律。另外，設(shè)置具體辦事機(jī)構(gòu)雖然無需修改相關(guān)法律，可由行政首長決定，但是數(shù)量上限的存在，有利于控制機(jī)構(gòu)的數(shù)量和便于科學(xué)管理［2］。

（三）通過采用對財(cái)政預(yù)算按部門審議的方式來加強(qiáng)兵團(tuán)地方各級人大對同級人民政府組織的監(jiān)督。兵團(tuán)各級人大在審議財(cái)政預(yù)算時，可要求以附表形式開列政府各工作部門的預(yù)算金額，凡未列入表內(nèi)的機(jī)構(gòu)，即無財(cái)政撥款，這樣就可以嚴(yán)格控制和管理臨時辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置。對政府設(shè)置臨時機(jī)構(gòu)而開列預(yù)算時，要求政府說明臨時機(jī)構(gòu)持續(xù)時間，期滿后仍須繼續(xù)活動的，則依法提交相關(guān)材料說明理由。兵團(tuán)各級人大可基于其理由是否正當(dāng)，決定是否將其所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算附表中。兵團(tuán)各級人大的內(nèi)務(wù)司法委員會應(yīng)充分發(fā)揮對人民政府組織的管理監(jiān)督作用。只有具備了完善的法制體系，才能依法組織和建設(shè)各級地方政權(quán)，進(jìn)而做到對各級地方政權(quán)的組織管理有法可依、有法必依、違法必究［3］。

三、法治視角下，兵團(tuán)師市合一體制的制度優(yōu)越性和缺陷分析

兵團(tuán)師市合一體制的確立，對兵團(tuán)事業(yè)的發(fā)展具有較大的推動作用，一批軍墾新城的出現(xiàn)，向世人展示兵團(tuán)新的精神風(fēng)貌和創(chuàng)宏圖偉業(yè)的氣概。但從法治的角度看，兵團(tuán)師市合一體制既有一定的優(yōu)越性，也存在一定的缺陷。

（一）兵團(tuán)師市合一體制的制度優(yōu)越性

1.兵團(tuán)師市合一體制解決了兵團(tuán)行政主體地位不明確的問題，有利于兵團(tuán)依法行政。

據(jù)我們對兵團(tuán)現(xiàn)有行政職能部門現(xiàn)狀的調(diào)查分析，兵團(tuán)行政職能部門的行政主體資格不確定，行政管理職能不到位。兵團(tuán)內(nèi)部雖然存在著大量的行政管理事項(xiàng)和需要解決的行政管理矛盾及糾紛，卻因兵團(tuán)各級行政職能部門沒有完整的行政管理權(quán)而無法對其有效地進(jìn)行管理和解決，給兵團(tuán)依法行政造成很大的困難。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：一是新疆維吾爾自治區(qū)人大和人民政府對一些行政事項(xiàng)只給兵團(tuán)一級行政授權(quán)，兵團(tuán)下屬的師、團(tuán)對這些行政事項(xiàng)無行政管理權(quán)，使得兵團(tuán)難以對全系統(tǒng)的行政事務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理；二是新疆維吾爾自治區(qū)人大和人民政府對兵團(tuán)行政授權(quán)不明確、不具體，兵團(tuán)相關(guān)行政部門行政執(zhí)法比較困難；三是新疆維吾爾自治區(qū)人大和人民政府部分授權(quán)不規(guī)范，應(yīng)直接行政授權(quán)的事項(xiàng)委托給了其行政主管部門，授權(quán)主體發(fā)生了變化。實(shí)踐中容易出現(xiàn)的問題是自治區(qū)主管部門行政授權(quán)的效力難以判定，該行政主管部門是否授權(quán)也難以預(yù)料，最終可能導(dǎo)致此類似規(guī)定形同虛設(shè)，使兵團(tuán)的行政授權(quán)未落實(shí)。四是新疆維吾爾自治區(qū)人大和人民政府對兵團(tuán)還有許多行政事項(xiàng)沒有授權(quán)，一些應(yīng)由兵團(tuán)管理的行政事項(xiàng)空缺大。

綜上所述，兵團(tuán)不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，故不能享有國家各級人民政府的法定行政管理職能。因此，兵團(tuán)師市合一體制能從根本上解決上述問題。

2.兵團(tuán)師市合一體制有利于推動國家依法治國方略的實(shí)施。

兵團(tuán)師市合一體制使得兵團(tuán)具有了政府職能，自然就享有了城市建設(shè)的規(guī)劃管理權(quán)、稅收管理權(quán)、市政建設(shè)管理權(quán)等，有了規(guī)劃管理權(quán)兵團(tuán)自己就可以按照規(guī)劃法的要求，科學(xué)合理地規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)，使得兵團(tuán)城市建設(shè)走上科學(xué)化、規(guī)范化的道路；有了稅收管理權(quán)，兵團(tuán)可以通過給予外地企業(yè)一些稅收優(yōu)惠政策，吸引外地企業(yè)來兵團(tuán)城市投資辦廠，推動兵團(tuán)城鎮(zhèn)建設(shè)；有了市政建設(shè)管理權(quán)，兵團(tuán)自己就可以搞好城市公共建設(shè)，如地下管道，公共綠地，購物中心等，以提高兵團(tuán)城市的形象?？傊?，師市合一體制使兵團(tuán)獲得政府職能后，能極大推動兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，最主要的是能有力推動兵團(tuán)法治建設(shè)，使得兵團(tuán)行政管理走上法治化道路，與國家依法治國的戰(zhàn)略方針保持一致。

3.兵團(tuán)師市合一體制有利于提高兵團(tuán)廣大干部職工的歸屬感，穩(wěn)定干部職工隊(duì)伍，提高兵團(tuán)依法維穩(wěn)戍邊能力，使得兵團(tuán)從依政策屯墾戍邊走上依法屯墾戍邊的道路。

兵團(tuán)師市合一體制使得兵團(tuán)一些師成為一級地方政權(quán)，取得地名代碼，有相應(yīng)的郵政編碼，讓當(dāng)?shù)乇鴪F(tuán)干部職工感到生活在自己的土地上和城市里，有了一種強(qiáng)烈的歸屬感，更加熱愛自己工作和生活的地方，使得兵團(tuán)干部職工隊(duì)伍更加穩(wěn)定。同時，兵團(tuán)師市合一體制，使得兵團(tuán)一些師取得政府職能后，在遇到影響當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定的一些突發(fā)事件時，可以根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，采取相應(yīng)措施，在法治的今天，我國出臺很多法律都將一些行政管理權(quán)賦予縣以上人民政府。兵團(tuán)有了縣以上政府行政職權(quán)，在維穩(wěn)戍邊方面可以按照法治的要求大有作為。

（二）兵團(tuán)師市合一體制的制度缺陷性

1.兵團(tuán)是由部隊(duì)集體轉(zhuǎn)業(yè)而組建的，保留了軍隊(duì)的名稱和番號，如兵團(tuán)司令部、工一師、第一師等，具有濃厚的軍事化色彩，從而導(dǎo)致兵團(tuán)在管理方式上習(xí)慣于軍隊(duì)的管理方式，即命令與指揮方式。而現(xiàn)在國家提倡依法治國，政府要依法行政，建設(shè)法治政府，兵團(tuán)傳統(tǒng)的管理方式不適應(yīng)現(xiàn)代政府的法治管理，所以在師市合一體制下，政委同時兼任市委書記，師長同時兼任市長，兵團(tuán)特殊管理體制如何與政府管理體制結(jié)合，有一定難度。

2.師市合一體制下，國務(wù)院批準(zhǔn)的兵團(tuán)自行管理的幾個縣級市屬于自治區(qū)直轄。實(shí)踐中，由于兵團(tuán)不是這幾個市的直接對應(yīng)上級政府，兵團(tuán)自行管理有相當(dāng)?shù)碾y度，如兵團(tuán)無權(quán)批準(zhǔn)基礎(chǔ)條件比較好的團(tuán)場成立建制鎮(zhèn)，兵團(tuán)幾個師市合一的城市要設(shè)立金融、公安消防等機(jī)構(gòu)都要向自治區(qū)人民政府提出申請，名義上是兵團(tuán)自行管理，但實(shí)際很多事情兵團(tuán)自己管不了。

3.師市合一體制下，經(jīng)費(fèi)管理比較復(fù)雜，師市合一體制下，兩塊牌子，一套班子，師市的經(jīng)費(fèi)開支放在一起，市這一塊的經(jīng)費(fèi)要經(jīng)過人大審批，有比較嚴(yán)格的監(jiān)督約束機(jī)制，而師這一塊的經(jīng)費(fèi)開支不需要經(jīng)過人大，師黨委決定，這樣一來，管理難度較大。

［1］龍朝雙，等.地方政府學(xué)［M］.武漢：中國地質(zhì)大學(xué)出版社，2001：35.

［2］謝慶奎，等.中國地方政府體制概論［M］.北京：中國廣播電視出版社，1998：6.

［3］周葉中，田芳.地方政權(quán)建設(shè)法治化初探［J］.法學(xué)評論，2004，（3）：9.