農(nóng)村公共產(chǎn)品供求機(jī)制及發(fā)展路徑——以寧夏回族自治區(qū)為例

丁 穎

（寧夏大學(xué) 政法學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的內(nèi)在要求，是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的基本保障。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求快速增長(zhǎng)，而供給的總量和結(jié)構(gòu)均與需求狀況脫節(jié)，嚴(yán)重制約著農(nóng)村社會(huì)的正常發(fā)展。國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃指出：基本公共服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需求；農(nóng)村、貧困地區(qū)和針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的基本公共服務(wù)尚未得到充分保障；體制機(jī)制有待于進(jìn)一步完善。黨的十八大也提出：“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系?！苯y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難點(diǎn)和重點(diǎn)在農(nóng)村，而農(nóng)村發(fā)展的重中之重又在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

一、供求現(xiàn)狀分析

1．供給不足與過剩并存

寧夏作為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后省份和少數(shù)民族聚居區(qū)，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)省區(qū)，全區(qū)總?cè)丝?39．45萬，其中，農(nóng)村人口320．90萬，占常住人口的50．2%。長(zhǎng)期以來，在寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)建設(shè)投入較少。這與全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)要求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展及農(nóng)民的需求存在著很大差距。農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，水利保證率不高，一些灌區(qū)計(jì)劃灌水不足和鹽漬化問題并存。截至2011年年底，全區(qū)還有109萬人生活在水源保證率低、水量水質(zhì)達(dá)不到飲水安全標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)。遇到干旱年份農(nóng)民必須到幾十里外取水，飲用水支出較高。農(nóng)村看病難、看病貴、看書難、看戲難、看電影難、收聽收看廣播電視難、開展體育活動(dòng)難的問題長(zhǎng)期得不到解決。而現(xiàn)有的資源未得到有效利用，管理體制不順、機(jī)制不活、社會(huì)投入少，各種社會(huì)文化產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)供給不足，精神文化活動(dòng)相對(duì)貧乏。另外，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)相對(duì)農(nóng)民的需求結(jié)構(gòu)而言，仍然存在不合理的地方，在總量供給不足的同時(shí)，農(nóng)民需求較少的部分非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給卻相對(duì)過剩。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足與過剩并存的悖論不僅在寧夏，在全國(guó)也已成為一種通病，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品惠及農(nóng)民的道路步履維艱。

2．城鄉(xiāng)二元公共產(chǎn)品供給差異明顯

寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年，寧夏城市居民年人均可支配收入為17 579元，農(nóng)民年人均純收入為5 410元，分別相當(dāng)于全國(guó)平均水平的81．0%和78．0%，還有100萬人的農(nóng)村貧困人口年收人低于2 300元。寧夏農(nóng)村人口占全區(qū)總?cè)丝诘?0．2%，而農(nóng)村衛(wèi)生資源卻只占20．0%，缺乏必要的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和服務(wù)，城市人口占全區(qū)總?cè)丝诘?9．8%，卻享有80．0%的衛(wèi)生資源［1］。從受教育程度看，農(nóng)村人口主要由受過初中和小學(xué)教育的群體構(gòu)成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構(gòu)成?！耙钥h為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制未能從根本上解決義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割問題，城鄉(xiāng)間教育基礎(chǔ)設(shè)施、師資配備等仍有很大差距［2］。在二元經(jīng)濟(jì)體制下，城市居民享受著優(yōu)越的市政設(shè)施條件、發(fā)達(dá)的交通、整潔的環(huán)境和低費(fèi)用的基礎(chǔ)教育。而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的供給均低于城市。厚此薄彼的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡，差異巨大。

3．資金來源缺乏加重了村級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)

寧夏位于西部地區(qū)，自然條件較差，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政收入增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于支出增長(zhǎng)速度。目前全區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政自給率只有30%，南部山區(qū)8縣財(cái)政自給率僅有10%。據(jù)了解，目前全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)數(shù)億元，其中多數(shù)債務(wù)已經(jīng)進(jìn)入償債高峰期，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不堪重負(fù)。村級(jí)債務(wù)大多是農(nóng)村公益性事業(yè)支出、基層政權(quán)建設(shè)等形成的，涉及教育、道路、衛(wèi)生、農(nóng)田水利建設(shè)等20多項(xiàng)，有的債務(wù)長(zhǎng)達(dá)20多年沒有清理，從而加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本沒有納入正規(guī)財(cái)稅體制的范疇內(nèi)，所需資金主要靠縣鄉(xiāng)政府在所轄區(qū)域的各種集資、攤派，無論是全國(guó)性公共產(chǎn)品還是區(qū)域性產(chǎn)品，國(guó)家和上級(jí)政府投入的資金都相對(duì)較少，最終大都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體和農(nóng)民承擔(dān)。由于供給主體的錯(cuò)位，導(dǎo)致基層政府亂集資亂攤派亂收費(fèi)，直接加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

4．寧夏農(nóng)村公共產(chǎn)品需求態(tài)勢(shì)分析

為了及時(shí)了解農(nóng)民意愿，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局寧夏調(diào)查總隊(duì)和寧夏社會(huì)科學(xué)院聯(lián)合開展了“寧夏新農(nóng)村建設(shè)問卷調(diào)查”活動(dòng)，在平羅、永寧、利通、青銅峽、中衛(wèi)、鹽池、固原、海原、隆德、西吉10個(gè)縣（市、區(qū)）的20個(gè)村，就新農(nóng)村問卷和村情問卷對(duì)100戶農(nóng)民家庭和20位村干部進(jìn)行了抽樣調(diào)查。在文化教育方面，被調(diào)查村80%有小學(xué)，其中30%的村民對(duì)村小學(xué)滿意，50%的人基本滿意，15%的人不滿意，5%的人不知道。另外，由于農(nóng)村文化活動(dòng)缺乏，紙牌和麻將成為一種較為普遍的娛樂活動(dòng)。在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方面，農(nóng)民普遍對(duì)村衛(wèi)生室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生水平缺乏信任。對(duì)涉及農(nóng)民切身利益的事情通過何種方式才能尊重農(nóng)民的意愿的問題中，山區(qū)52%，川區(qū)46%的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該采取全體投票表決的方式以大多數(shù)人意見為主。農(nóng)民不同的年齡結(jié)構(gòu)、文化程度、收入水平及生產(chǎn)生活意愿等都會(huì)使之對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求體現(xiàn)出差異性和多樣性，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的數(shù)量和質(zhì)量也各有不同，但都越來越需要更多的醫(yī)療保健、交通通訊、教育及公共安全等公共產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序和市場(chǎng)秩序等公共服務(wù)方面的要求比對(duì)物質(zhì)形態(tài)的公共設(shè)施方面的要求更為迫切。

二、供求失衡的體制成因分析

1．非農(nóng)偏好的國(guó)家資源供給分配制度

建國(guó)以來實(shí)行的“以農(nóng)補(bǔ)工，重城輕鄉(xiāng)”發(fā)展戰(zhàn)略，逐漸形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)相對(duì)獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給制度，形成城市的工業(yè)化與農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)峙局面。城市公共產(chǎn)品供給數(shù)量的增加往往是以農(nóng)村公共產(chǎn)品數(shù)量的減少為代價(jià)的。雖然近年來國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”財(cái)政支持的力度不小，但由于歷史上欠賬太多，這幾年的投入在很大程度上帶有還賬的性質(zhì)，政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的，城鄉(xiāng)財(cái)政資源配置不對(duì)稱的狀況沒有徹底改觀。寧夏屬于西部地區(qū)的落后省份，城鄉(xiāng)資源配置的不公平性尤為明顯。

2．自上而下的供給決策機(jī)制

現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策供應(yīng)多數(shù)是各級(jí)政府及相關(guān)部門自上而下的供給主導(dǎo)型，沒有充分考慮農(nóng)村的需求信息，引起并加劇了供需矛盾的激化。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供求雙方的博弈中，農(nóng)民成為分散的沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的弱勢(shì)群體。一方面，農(nóng)民成為經(jīng)濟(jì)和政治的雙重弱勢(shì)者，無法反映自我真實(shí)需求，處于“失語(yǔ)”狀態(tài)；另一方面，政府無法了解農(nóng)民需求，導(dǎo)致部分公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)迫切需求發(fā)生錯(cuò)位，增加了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的制度外籌資方式的抵觸情緒。

3．供給主體缺失，渠道單一

政府作為單一的供給主體，導(dǎo)致供給渠道單一，不能很好地滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品供給多樣化的要求，反映了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)的殘缺，導(dǎo)致農(nóng)民不堪重負(fù)。隨著公共產(chǎn)品種類的增多，范圍的擴(kuò)大，公共支出不斷增加，政府籌集不到足夠的公共資源，而其他供給渠道又沒有形成，為了確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府就不得不強(qiáng)行向農(nóng)民攤派各種費(fèi)用和勞動(dòng)，集資興建社會(huì)公益事業(yè)，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。單一、失衡的供給主體制度，使政府從供給機(jī)制上管死了一切，也限制著企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體的參與。

4．農(nóng)村稅費(fèi)改革加劇基層政府財(cái)源短缺

農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中亂收費(fèi)、亂開支的問題，無疑意義重大，但是對(duì)于西部地區(qū)特別是以農(nóng)業(yè)為主的貧困地區(qū)，公共產(chǎn)品供給問題凸現(xiàn)出一些問題。稅費(fèi)改革后，我國(guó)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府實(shí)際上處于一種非常矛盾的境況中：一方面對(duì)公共產(chǎn)品的供給要遵循農(nóng)村的實(shí)際情況；另一方面財(cái)政又極其困難，甚至是難以為繼，但又無權(quán)籌集相應(yīng)的資金。農(nóng)村稅費(fèi)改革堵住基層政府向農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)的渠道，地方政府別無他法，只有犧牲農(nóng)民的利益，減少農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。村級(jí)債務(wù)難以化解，根本原因在于沒有落實(shí)歸還債務(wù)的資金來源。稅費(fèi)改革直接的后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織收入的減少，因而單靠村組織的力量是很難化解的。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供求機(jī)制發(fā)展路徑

1．建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系

當(dāng)前，必須改變城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給制度，優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，為農(nóng)村發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，賦予農(nóng)民平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和國(guó)民待遇。政府應(yīng)徹底改變“重城輕農(nóng)”的國(guó)家公共產(chǎn)品制度安排，向城鄉(xiāng)居民提供均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，減少貧困，減少收入不平等和社會(huì)地位不平等，最大限度地實(shí)現(xiàn)收入分配公平的目標(biāo)［3］，對(duì)農(nóng)民無償提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品，并對(duì)地方性公共產(chǎn)品按照公平原則予以資助，農(nóng)民可以對(duì)有意向購(gòu)買的地方性公共產(chǎn)品繳納負(fù)擔(dān)較輕的費(fèi)用，縮小城鄉(xiāng)在公共產(chǎn)品供給上的巨大差距，逐步消除城鄉(xiāng)二元公共產(chǎn)品供給制度。

2．完善決策機(jī)制，建立有效的需求表達(dá)機(jī)制

在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策過程中，要盡可能實(shí)現(xiàn)其決策機(jī)制的民主化、科學(xué)化和本土化。建立和完善村民委員會(huì)和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，以投票形式由農(nóng)民自下而上決定本地區(qū)的公共產(chǎn)品需求，準(zhǔn)確及時(shí)地反映農(nóng)民的需求偏好，保障農(nóng)民的與自身利益密切相關(guān)的公共產(chǎn)品供給決策的發(fā)言權(quán)，充分反映各地區(qū)農(nóng)村、農(nóng)民對(duì)各種公共產(chǎn)品需求程度的差別，客觀、真實(shí)地反映農(nóng)民的意愿。同時(shí)規(guī)范公共事業(yè)聽證制度，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品由“暗箱”供給向“透明”供給轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大農(nóng)民的知情權(quán)。另外，要充分實(shí)行村民自治，提高農(nóng)民組織化程度，有效建立能與國(guó)家政權(quán)對(duì)話的農(nóng)業(yè)合作化組織、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、民間組織等中介組織，真正代表農(nóng)民利益，整合農(nóng)村資源，加強(qiáng)農(nóng)民之間的信息溝通，表達(dá)農(nóng)民的意愿。

3．探索需求主導(dǎo)型的多樣化供給形式

要滿足農(nóng)民日益增加的公共產(chǎn)品需求，克服現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的缺陷，必須根據(jù)農(nóng)民需求的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)構(gòu)建“需求主導(dǎo)型”農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制和多元化的融資渠道。按照“誰引進(jìn)誰收費(fèi)，誰投資誰受益”原則，大力開展農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)，拓寬公共產(chǎn)品籌資渠道，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的選擇空間擴(kuò)大，私人、社區(qū)、政府、第三部門都可以是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體［4］。除了依靠財(cái)政渠道以外，還可以通過“公辦民助”“民辦公助”和“公退民進(jìn)”等市場(chǎng)化手段，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金不足的難題。這些供給主體面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和多元治理的必然趨勢(shì)，以其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)逐漸在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的過程中成為政府和社會(huì)之間的橋梁和紐帶［5］。同時(shí)積極鼓勵(lì)社會(huì)力量提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，如“希望工程”“春蕾行動(dòng)”“母嬰醫(yī)療衛(wèi)生安康行動(dòng)”等社會(huì)籌資發(fā)起具有公共產(chǎn)品服務(wù)性的活動(dòng)，就增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的資金投入。還要重視與國(guó)際社會(huì)的交流與合作，通過市場(chǎng)化運(yùn)作手段和社會(huì)援助捐助方式對(duì)貧困地區(qū)引入境外資金，改善貧困鄉(xiāng)村外部發(fā)展環(huán)境，增加貧困鄉(xiāng)村急需的公共產(chǎn)品供給。

4．深化財(cái)政體制改革

重構(gòu)農(nóng)村基層公共財(cái)政運(yùn)行體制。必須使縣鄉(xiāng)有穩(wěn)定、合法、合理、充足的財(cái)政收入，并按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，科學(xué)、合理地支配財(cái)政收入。中央政府在加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)的同時(shí)，應(yīng)徹底摒棄原有的偏向城市的轉(zhuǎn)移支付制度，提高中央財(cái)政收入比重，規(guī)范地方轉(zhuǎn)移支付制度，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)等的原則，計(jì)算各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。形成從中央到地方，從省市到縣鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付格局，確保地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)和制度外籌資方式相結(jié)合。本著公平的原則，按貧窮程度，通過轉(zhuǎn)移支付的形式，對(duì)農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品，包括衛(wèi)生防疫、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等的供給予以支持。從而將積極財(cái)政政策的公共工程投入向縣鄉(xiāng)延伸，在全面構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的形勢(shì)下建設(shè)和諧的新農(nóng)村。

［1］ 寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局寧夏調(diào)查總隊(duì)．2011年寧夏回族自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB／OL］．（2012－03－15）．http：∥district．ce．cn／newarea／roll／201203／16／t20120316＿23164102．shtml．

［2］ 楊巧玲，王林伶．基于綜合評(píng)價(jià)的寧夏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題研究［J］．寧夏社會(huì)科學(xué)，2012（4）：51－53．

［3］ 傅崇蘭．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究［M］．北京：新華出版社，2005：46－48．

［4］ 許陵．關(guān)于我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2006（23）：41－45．

［5］ 丁穎．拓展第三部門供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的路徑選擇［J］．沈陽(yáng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（6）：63－64．