遼寧省小額貸款公司試點中的問題及相關(guān)建議

張亞欣

（沈陽大學 經(jīng)濟學院，遼寧 沈陽 110041）

小額貸款公司是我國為了解決“三農(nóng)”問題和中小企業(yè)融資難問題而出現(xiàn)的新型金融機構(gòu)，其業(yè)務主要面向小型及微型企業(yè)、低收入群體和農(nóng)戶個人，接近于國際上的微型金融或微型貸款機構(gòu)。2008年5月，人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》在全國大陸31個省、直轄市、自治區(qū)全面推廣小額貸款公司試點工作。遼寧省是全國第二批小額貸款公司試點省份。

一、遼寧省小額貸款公司發(fā)展概況

2008年11月12日，遼寧省人民政府出臺了《遼寧省小額貸款公司試點暫行管理辦法》和《遼寧省人民政府關(guān)于開展小額貸款公司試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），標志著遼寧省小額貸款公司試點工作正式啟動。2009年1月4日，大連、鐵嶺兩市5家小額貸款公司，經(jīng)過遼寧省有關(guān)部門的審核，正式掛牌營業(yè)。四年多以來，遼寧省小額貸款公司的發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：

1．初創(chuàng)探索期（2008—2009年）

在這一階段，遼寧省相關(guān)部門嚴格把握小額貸款公司的準入門檻，明確監(jiān)管責任、加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，為遼寧小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎。

（1）嚴格把關(guān)，確保質(zhì)量。為了積極穩(wěn)妥地開展試點工作，遼寧省政府成立了“遼寧省小額貸款公司試點工作領(lǐng)導小組”。領(lǐng)導小組下設資格審查委員會，根據(jù)小額貸款公司籌建情況及資本金落實、高管人員到位等情況，對小額貸款公司試點進行審查，從源頭上確保全省小額貸款公司試點工作順利進行：①構(gòu)建風險防范體系，明確縣級政府、全體股東、管理人員三個風險防范層次，把責任落實到位。②提高注冊資本要求。根據(jù)遼寧實際，將有限責任公司最低注冊資本要求提高到2 000萬元，股份有限公司最低注冊資本要求提高到3 000萬元。③嚴審小額貸款公司主發(fā)起人資格。④優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。規(guī)定股東由企業(yè)法人和自然人兩類組成，以法人股東為主。⑤選擇合適的高管人員。⑥科學設置各項監(jiān)管指標等。

（2）落實責任，加強協(xié)調(diào)。《指導意見》中規(guī)定，遼寧省小額貸款公司試點工作領(lǐng)導小組成員單位包括：省政府金融辦、人民銀行沈陽分行、遼寧銀監(jiān)局等17家單位。領(lǐng)導小組辦公室設在省政府金融辦。省政府金融辦負責小額貸款公司的政策宣傳、指導、解釋工作；負責組織領(lǐng)導小組成員單位對小額貸款公司進行資格審查并負責小額貸款公司試點的審核、變更、終止等工作；遼寧銀監(jiān)局、大連銀監(jiān)局負責指導、協(xié)助、配合省、市金融辦對小額貸款公司業(yè)務進行現(xiàn)場及非現(xiàn)場檢查；人民銀行沈陽分行負責對小額貸款公司的利率、資金流向進行跟蹤監(jiān)測，并將小額貸款公司納入信貸征信系統(tǒng)。其他部門根據(jù)自身職能，支持小額貸款公司試點工作順利開展。

2．平穩(wěn)運行期（2009年末至今）

這一階段是遼寧小額貸款公司全面啟動和鼓勵發(fā)展的階段。在這一階段遼寧省政府通過制定監(jiān)管規(guī)章，加大了對全省小額貸款公司的監(jiān)管，防范小額貸款公司的經(jīng)營風險，并出臺政策加大對小額貸款公司的扶持力度。

（1）細化規(guī)章，加大扶持。遼寧省政府組織相關(guān)部門進一步完善了對全省小額貸款公司的管理指導，在原有的制度基礎上細化制定了《遼寧省小額貸款公司監(jiān)督管理辦法（暫行）》（遼金辦［2009］68號），加強對小額貸款公司的日常監(jiān)管，監(jiān)管的目標是規(guī)范小額貸款公司經(jīng)營行為，促進其健康發(fā)展，提高行業(yè)競爭力，引導資金流向“三農(nóng)”和中小企業(yè)，防范小額貸款公司出現(xiàn)經(jīng)營風險和社會風險。2010年，針對小額貸款公司試點進程中的困難和問題，省政府加大對小額貸款公司的政策扶持力度，如規(guī)定“針對小額貸款公司向弱勢群體創(chuàng)業(yè)、‘三農(nóng)’和小企業(yè)等發(fā)放貸款，可制定風險補償辦法，補償標準可掌握在上述貸款范圍年度貸款余額合計的0．5%”。2010年11月，中共遼寧省委、省政府又出臺了《關(guān)于加快民營經(jīng)濟發(fā)展的決定》（遼委發(fā)［2010］14號），加大了對民營經(jīng)濟的金融財稅扶持力度：“對小額貸款公司的涉農(nóng)業(yè)務實行與村鎮(zhèn)銀行同等的財政補貼政策。建立省融資擔保發(fā)展專項資金，引導民間資本進入融資擔保服務領(lǐng)域”等。

（2）加強監(jiān)測，創(chuàng)新監(jiān)管。2010年末，遼寧省小額信貸行業(yè)信息監(jiān)管系統(tǒng)正式啟動。該系統(tǒng)是集監(jiān)管、信貸和財務三大系統(tǒng)于一體的動態(tài)監(jiān)管平臺。該平臺還與銀行系統(tǒng)實現(xiàn)了對接，使小貸公司的資金流向清晰易查，并為今后全省小額信貸公司接入人民銀行征信系統(tǒng)、有效防范經(jīng)營風險奠定了基礎。截止2012年7月，遼寧省小額信貸行業(yè)信息監(jiān)管系統(tǒng)已實現(xiàn)了對開業(yè)的424家小額信貸企業(yè)全部上線運營、動態(tài)監(jiān)管，形成了較為嚴密的監(jiān)管體系。

按照省政府確定的發(fā)展與監(jiān)管并重的工作方針，遼寧省金融辦不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段，建立了從市場準入、高管約談、在線監(jiān)管、定期培訓、日常監(jiān)管、風險提示、年度審計、企業(yè)評級到市場退出，覆蓋企業(yè)全壽命周期的監(jiān)管體系。省金融辦還委托中介機構(gòu)對全省小貸公司進行年度專項檢查。

（3）成立協(xié)會，增進交流。2010年2月，遼寧省成立了小額貸款公司協(xié)會。作為小額貸款公司的行業(yè)自律組織，小貸協(xié)會為小額貸款公司之間的信息交流、協(xié)作互動、學習培訓搭建良好平臺，做好會員與政府、會員與各金融機構(gòu)間的銜接，增強小額貸款公司的綜合實力。為提高小額貸款公司從業(yè)人員素質(zhì)，2012年以來，遼寧省小額貸款公司協(xié)會先后開辦了小額貸款公司信用貸款技術(shù)培訓班、小額貸款公司從業(yè)人員任職資格培訓班等。目前，遼寧省小貸協(xié)會會員單位已達到392家，協(xié)會通過開展各類培訓和交流活動，引導提升行業(yè)素質(zhì)，不斷加強行業(yè)自律，引領(lǐng)協(xié)同作用初步顯現(xiàn)。

二、遼寧省小額貸款公司試點工作中存在的不足

隨著試點工作的不斷推進，小額貸款公司試點運行中存在的問題也不斷凸顯，尤其是監(jiān)管方面的漏洞較多，直接影響到小額貸款公司的規(guī)范經(jīng)營和健康持續(xù)發(fā)展。

1．監(jiān)管法規(guī)缺失，身份定位不明確

小額信貸機構(gòu)在我國屬新生事物，處于探索階段，到目前為止尚未出臺相關(guān)法規(guī)來界定其法律地位。雖然銀監(jiān)會、央行在2008年5月出臺了《指導意見》，遼寧省也出臺了小額貸款公司的實施意見和監(jiān)督管理辦法，但這些規(guī)定都沒有上升到法律層面?！吨笇б庖姟分袑⑿☆~貸款公司定位為企業(yè)法人，在工商部門登記注冊，雖然經(jīng)營金融業(yè)務，但并未明確其金融屬性。這就決定了小額貸款公司并非金融機構(gòu)，沒有金融許可證，不受《商業(yè)銀行法》法律體系的覆蓋，在身份定位上只是依照《公司法》經(jīng)營金融產(chǎn)品的工商企業(yè)。身份定位不明確造成了小額貸款公司無法獲得稅收優(yōu)惠［1］。

2．監(jiān)管主體多頭

我國目前還沒有一個國家級的監(jiān)管部門對小額貸款公司實施統(tǒng)一監(jiān)管?！吨笇б庖姟分幸?guī)定：“由省級政府明確一個主管部門（金融辦或相關(guān)機構(gòu)）負責對小額貸款公司的監(jiān)督管理，同時銀監(jiān)會和中國人民銀行也負有一定的監(jiān)管職責?！痹趯嵺`中，形成了以地方政府為主，銀監(jiān)會和人民銀行為輔的體制。在《遼寧省小額貸款公司監(jiān)督管理辦法（暫行）》中規(guī)定：“省政府金融辦授權(quán)各市金融辦開展小額貸款公司日常業(yè)務監(jiān)管工作。各市金融辦在各市政府領(lǐng)導下會同相關(guān)部門開展小額貸款公司風險處置工作?？h區(qū)監(jiān)管職責由各市政府根據(jù)實際情況確定?！边@種監(jiān)管做法存在兩個問題：一是多頭監(jiān)管的效果不佳。在監(jiān)管實踐中，金融辦聯(lián)合當?shù)劂y監(jiān)局、央行分支機構(gòu)和工商稅務部門等，協(xié)調(diào)各部門的監(jiān)管活動。由于監(jiān)管的部門較多，不但會引起各部門的扯皮現(xiàn)象，也造成監(jiān)管成本較高，而監(jiān)管效率和效果卻不盡如人意。二是地方政府監(jiān)管能力有限。在縣區(qū)一級的單位，有些地方的金融辦將小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)力下放到縣級政府及其相關(guān)部門?？h區(qū)級人民政府及其部門由于缺乏金融監(jiān)管經(jīng)驗，難以對小額貸款公司形成有效的監(jiān)管，不但沒有達到預期效果，甚至可能使小額貸款公司產(chǎn)生更大的風險［2］。

3．部分監(jiān)管規(guī)定過于嚴格

首先，在資本金方面，《指導意見》規(guī)定：“單一自然人、企業(yè)法人、其他社會組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%”。盡管遼寧省在2010年11月放寬了持股比例，規(guī)定“小額貸款公司的主發(fā)起人及其關(guān)聯(lián)方持股比例合計不得超過其注冊資本金的49%；其他出資人及其關(guān)聯(lián)方持股比例合計不得超過其注冊資本金的10%”，但這一規(guī)定意味著成立一家小額貸款公司至少要找到6個股東，即使大股東資金十分充裕，也需要其他小股東資本相當，才能滿足這個特殊的比例要求。由此形成的小額貸款公司受限于小股東的資金規(guī)模，其注冊資本也就是可貸資金十分有限。

其次，在融資方面，《指導意見》規(guī)定，小額貸款公司“不得以任何形式進行內(nèi)外部集資和吸收公眾存款”。遼寧的規(guī)定是：小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機構(gòu)的融入資金。小額貸款公司從銀行業(yè)金融機構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。這意味著小額貸款公司的財務杠桿最高只有1．5，而商業(yè)銀行的杠桿率至少為12．5。資金是企業(yè)運轉(zhuǎn)的血液，“只貸不存”的制度設計以及從銀行融入資金的限制規(guī)定使得小額貸款公司資金難以得到保障，小額貸款公司的發(fā)展主要靠內(nèi)部積累，而眾多小額貸款公司的利潤在扣除股東分紅和各項支出后已所剩無幾。面對農(nóng)戶、中小企業(yè)和個體經(jīng)濟主的旺盛貸款需求，小額貸款公司經(jīng)常會面臨著無錢可貸的情況［3］30－31。

4．政策扶持力度不夠

我國設立小額貸款公司的初衷是為完善農(nóng)村金融體系，引導和規(guī)范民間金融，更好地解決 “三農(nóng)”問題和中小企業(yè)融資問題。由于其服務對象及目標的政策性較強，因此，在小額貸款公司試點的初期，給予一定的稅收減免等扶持政策是非常必要的。盡管遼寧省對小額貸款公司的涉農(nóng)業(yè)務實行與村鎮(zhèn)銀行同等的財政補貼政策，但由于依照《公司法》成立的小額貸款公司不屬于金融機構(gòu)，就必須如一般工商企業(yè)一樣，繳納25%的企業(yè)所得稅和5%的營業(yè)稅及附加，稅賦壓力較大［3］30－31。而業(yè)務范圍類似的村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村信用社卻享受大量的稅收優(yōu)惠。按照規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行與農(nóng)村信用社可以享受“營業(yè)稅及附加按3%征收，所得稅按12．5%征收”的優(yōu)惠政策。

三、相關(guān)政策建議

1．出臺相關(guān)法律，確立小額貸款公司的屬性

我國現(xiàn)有的關(guān)于小額信貸的規(guī)范性文件法律效力低，而且主要針對信用社。國家應盡快出臺針對小額貸款公司的相關(guān)法律，將小額貸款的法律地位、經(jīng)營方向和宗旨，用法律的形式固定下來，并且明確小額貸款公司的金融機構(gòu)屬性，為小額貸款公司長遠發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和有力支撐。在遼寧省小額貸款公司試點推廣的過程中，地方政府可以率先制定小額貸款公司地方性法規(guī)，將小額貸款公司作為開展金融業(yè)務的組織進行扶持和管理，同時對準入制度、監(jiān)管制度、會計財務制度、內(nèi)部管理制度、退出機制等相關(guān)問題進行梳理和規(guī)范。

2．明確監(jiān)管主體

在監(jiān)管主體上，由于地方政府金融辦在人才儲備、研究能力、監(jiān)管經(jīng)驗以及獨立性方面存在的不足，不適合作為小額貸款公司的監(jiān)管主體。從我國國情出發(fā)，應確立銀監(jiān)會為小額貸款公司的監(jiān)管部門。理由是：我國實行的是分業(yè)監(jiān)管體制，從2003年開始由銀監(jiān)會負責對銀行業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管。小額貸款公司的主要業(yè)務是貸款，屬于銀監(jiān)會負責的監(jiān)管范圍；同時，銀監(jiān)會監(jiān)管經(jīng)驗豐富，監(jiān)管水平較高，由銀監(jiān)會監(jiān)管可以避免目前多頭監(jiān)管下的過度監(jiān)管或監(jiān)管缺失、效率低下等問題。

3．借鑒其他省份經(jīng)驗，適當放寬注冊資本和融資限制

在放寬注冊資本限制方面，海南省政府做出了有益的嘗試。2012年7月，海南省政府發(fā)布了《關(guān)于深入推進小額貸款公司改革發(fā)展的若干意見》（瓊府辦［2012］98號）規(guī)定：銀行業(yè)金融機構(gòu)、國內(nèi)上市公司、國際小額信貸組織及省內(nèi)大型國有企業(yè)發(fā)起設立小額貸款公司不受最高持股比例的限制；自然人合計持股比例可提高至小額貸款公司注冊資本總額的60%；同時將小額貸款公司融資比例最高可放寬至資本凈額的200%［4］。在放寬融資渠道限制方面，浙江省的做法值得借鑒。2012年7月，《浙江省小額貸款公司融資監(jiān)管暫行辦法》（浙工直［2012］2號）出臺，規(guī)定浙江小額貸款公司的融資渠道除銀行外，還可以通過向法人股東定向借款、在本市范圍內(nèi)小額貸款公司之間進行的資金調(diào)劑拆借等其他形式融資，以及采取與銀行業(yè)金融機構(gòu)、地方金融資產(chǎn)交易平臺等合作，以回購方式開展的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓業(yè)務以及經(jīng)批準的其他融資方式融資［5］。

4．加大財稅扶持政策力度

小額貸款公司的盈利空間很有限，可持續(xù)發(fā)展的能力不足，需要政府和相關(guān)部門給予適度的政策扶持，其中最主要的是財稅扶持政策。除財政補貼政策外，還應實施稅收減免政策。小額貸款公司與農(nóng)村信用合作社的業(yè)務范圍類似，也承擔同樣的社會責任，即服務“三農(nóng)”和中小企業(yè)融資。建議對小額貸款公司參照農(nóng)村信用社的優(yōu)惠政策，在3～5年內(nèi)免征所得稅；同時地方財政可以通過建立退稅機制對其給予扶持［6］。此外，還應建立擔保機制和風險擔?；?。建議由財政部門牽頭，建立小額信貸風險擔保機制，出資設立小額貸款風險擔?；穑瑢π☆~貸款公司發(fā)放的“三農(nóng)”或小企業(yè)貸款提供風險擔保。對于小額貸款公司的不良貸款，經(jīng)過管理部門審核認定屬于小額貸款公司“支農(nóng)護小”類貸款、已盡職做好貸前調(diào)查和審查、貸后管理和追償貸款的，可給予一定比例的補償，以提高其收益水平，促進小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展。

［1］ 邱建寅．我國小額貸款公司監(jiān)管法律問題研究［D］．重慶：西南政法大學，2011．

［2］ 常德市金融學會課題組．小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展問題研究：以湖南省小額貸款公司試點基本情況為樣本［J］．金融經(jīng)濟，2012（6）：30－32．

［3］ 董立偉．淺析小額貸款公司在新形勢下的發(fā)展［J］．企業(yè)導刊，2012（3）．

［4］ 黃智勇．大幅提高融資比例海南“松綁”小貸政策［N］．上海證券報，2012－07－17（F07）．

［5］ 卓尚進．小額貸款公司成長壯大諸多難題待解［N］．金融時報，2012－06－16（005）．

［6］ 葛倩倩．推動我國小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的政策取向［J］．當代經(jīng)濟管理，2010（12）：82－86．