推進中國特色社會組織發(fā)展的政治路徑

李新慧， 李 冰

（1．天津師范大學 政行學院，天津 300387；2．石家莊鐵道大學 思政部，河北 石家莊 050043；3．河北經(jīng)貿(mào)大學 公共管理學院，河北 石家莊 050061）

社會組織發(fā)展需要一定的經(jīng)濟基礎，也需要一定的政治環(huán)境。中國社會組織的產(chǎn)生與發(fā)展是社會主義政治文明的必然選擇，是社會民主發(fā)展的體現(xiàn)。當前中國社會組織的發(fā)展還面臨著法律和制度困境，需要進一步加強政治體制改革、推進社會組織法律建設，才能更好地發(fā)揮社會組織的功能。

一、社會組織的內(nèi)涵及中國社會組織的政治功能

學界一般認為社會組織有廣義和狹義之分。廣義的社會組織指人類所發(fā)生的一切社會合作形式，也即馬克思所謂“社會關系的總和”；狹義的社會組織是指區(qū)別于經(jīng)濟組織（企業(yè)）、政治組織（政府）的社會組織（第三類組織）。參考薩拉蒙的非營利組織“結構—操作性”定義、非營利組織國際分類體系（INCPO）及聯(lián)合國非營利國民核算體系（NPISNA），本文將社會組織界定為在政府與企業(yè)之外，向社會某個領域提供社會服務，并具有公益性、非營利性、自治性、志愿性等特點的組織機構。主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位以及社區(qū)基層組織和工商注冊非營利組織。

中國社會組織發(fā)揮著巨大的政治功能，為中國民主政治的發(fā)展注入了新活力，主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，在政府維度上，社會組織監(jiān)督權力運行、推進決策民主化、促進政治體制改革的深化。羅伯特·達爾認為：一個國家要維系民主就“需要各種各樣的獨立社團和組織，也就是說，需要一個多元的市民社會?！保?］在中國，社會組織可以通過社會監(jiān)督制約著國家權力，推動民主政治建設；社會組織尤其是一些專業(yè)性強的行業(yè)協(xié)會或?qū)W會研究會等，還可以通過自身的專業(yè)知識和技術服務于政府和社會，為政府的決策提供事前咨詢論證、事中的技術指導和專業(yè)服務及事后的評估認證，為政府的決策科學化、民主化提供智力保障；社會組織的充分發(fā)育，還可以通過互惠互利的社會利益協(xié)調(diào)機制以及暢通的社會流動機制，實現(xiàn)民主增量，消除對立的政治目標，減少政治體制改革的成本，推動政治體制改革。第二，在個人維度上，社會組織可以促進公民政治參與，推動社會自治。社會組織的出現(xiàn)，改善了因為單位制的弱化而出現(xiàn)的社會松散狀態(tài)，為建構“社會性團結”搭建了寬廣的組織平臺，也滿足了人們通過社會組織參與政治和社會建設的需求。另一方面，公民通過社會組織這一平臺進行政治參與，獲得政治民主實踐的訓練，積累參與經(jīng)驗，提升民主素質(zhì)，也為社會組織自治進一步發(fā)展提供了方向，為未來實現(xiàn)社會自治創(chuàng)造條件，奠定基礎。第三，在社會維度上，社會組織可以推進政治民主、增進社會和諧與穩(wěn)定。社會主義民主包括政治民主、經(jīng)濟民主和社會民主等方面，而政治民主則是一切民主的基礎。正如托里·戴蒙德所言：“一個充滿活力的市民社會不但提高了民主政治的責任能力，而且提高了民主政治的代表性和生命力”［2］。社會成員通過社會組織參與國家和社會事物的管理，致力于社會問題的解決，使民主制度更加完善，推動了政治民主化、現(xiàn)代化。另一方面，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國的社會結構發(fā)生了深刻變化，各種社會矛盾增多和復雜化。社會組織的產(chǎn)生，給人們提供了歸屬感和利益表達、集聚、實現(xiàn)的載體，可以有效防范各種重大社會矛盾的激化，減少和消除不安定因素，增進了社會和諧。

二、當前中國社會組織發(fā)展的政治困境

（一）黨建困境

目前，社會組織黨建工作總體上仍處于起步階段，是基層黨建工作的一個薄弱環(huán)節(jié)。首先，社會組織中黨組織覆蓋率低。據(jù)統(tǒng)計：截至2011年底，全國社會組織中建有黨組織7．2萬個［3］，同年社會組織總數(shù)量為46．2萬個［4］。另外，社會組織建設處于前列的浙江省，截止到2012年6月底，社會組織黨組織組建率僅為23．6%，該省的社會組織黨建工作目標是“力爭在黨的十八召開前有黨員的社會組織實現(xiàn)黨的組織全覆蓋，總體組建率達到40%以上”。［5］其次，社會組織黨建工作方式不到位。據(jù)深圳市民政局的調(diào)查結果顯示：“在建有基層黨組織的社會組織中，超過半數(shù)沒有開展過黨員活動，7．3%的基層黨組織很少開展黨員活動，22．6%偶爾開展黨員活動，經(jīng)常開展活動的基層黨組織只占19．8%”［6］。這一狀況直接導致社會組織黨建工作處于“有組織無活動，有活動無質(zhì)量”的尷尬局面。再次，社會組織黨建工作管理機構分散。由于當前社會組織隸屬關系比較復雜，社會組織黨建工作是由黨委及其組織部門、登記管理部門以及業(yè)務主管單位共同落實的，缺少一個能夠起牽頭作用、負總責的機構，存在誰都管、誰都管不到位的現(xiàn)象。最后，社會組織黨建工作保障機制不充分。由于社會組織的非公有性，其黨組織很難得到本單位的經(jīng)濟支持，又沒有行政撥款，再加上經(jīng)費來源渠道少，黨組織的運轉(zhuǎn)只能依靠微薄的黨費收入來維持。

（二）自主困境

美國學者費希爾認為，社會組織的自主性包括七個方面：組織的承諾、分散的財政、公眾基礎、專門的技術知識、管理的優(yōu)勢、策略知識以及培訓政府工作人員的經(jīng)驗。［7］目前中國的社會組織尤其是草根社會組織一般沒有明確自身的使命和價值，也沒有發(fā)展目標和發(fā)展戰(zhàn)略，更沒有明確的對公眾的承諾，還處于粗放發(fā)展階段；財政上還存在過于依賴政府扶植或服務收費，還沒能夠做到相對分散的資金來源，使之避免在對政府或其它主體的單一依靠上具有充分的回旋余地，進而獲得自主性；由于社會組織的發(fā)展不夠規(guī)范和充分，公信力不強，尚未得到社會成員的廣泛參與、接受和認可；中國社會組織除學術類社會組織外，大多數(shù)社會組織技術專長、社會管理知識和服務能力等較為欠缺，造成了不能有效承接政府轉(zhuǎn)移的社會管理和服務的現(xiàn)象。這些不足共同造成了社會組織自主性不強的困境。

（三）制度困境

社會組織的制度環(huán)境，是指那些影響公民結社行為和民間組織活動的各種正式的和非正式的規(guī)則的集合體。［8］宏觀上，社會組織的制度性障礙包括：登記管理上的雙重許可制度、監(jiān)管上的雙重負責體制、年度檢查制度、請示報告制度等一系列制度性規(guī)定。目前，雖然廣東等地開始實行社會組織直接登記制度，但總體上我國社會組織實行的是雙重許可、雙重監(jiān)管的體制，造成社會組織“婆婆”多、限制多。另外，民間組織重大活動請示報告制度是一種事前審查和審批制度，它是建立在對民間組織不信任的基礎上的；業(yè)務主管單位和登記管理機關對社會組織實行的年度檢查制度，更多地是一種程序是否完備的形式性審查而非實質(zhì)性審查。微觀上，社會組織自身的制度建設也不完善。除少數(shù)規(guī)模較大的全國性社會組織或國際性社會組織外，多數(shù)社會組織的內(nèi)部制度建設諸如管理制度、財務制度、運行制度、信息披露機制等不健全。

（四）法律困境

首先，目前我國還沒有一部社會組織的專門法律。我國社會組織法規(guī)主要有：《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》三大條例。由于這些法規(guī)對社會組織的設立控制過嚴，致使大量的民間社會組織達不到法律規(guī)定的條件而失去了合法的主體資格。其次，社會組織法律地位不清。我國的《民法通則》只將法人劃分企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人四種，其中雖有社會團體法人的分類，但未能涵蓋所有類型的社會組織，其他涉及社會組織法人制度的立法散落于不同層次的法律法規(guī)之中，缺乏體系化和一致性。這種狀況使大量的社會組織法律地位不夠明確，造成社會組織享有什么權利、享受什么優(yōu)惠、承擔何種義務等基本問題比較模糊，使社會組織生存發(fā)展的環(huán)境具有很大不確定性。最后，社會組織運行過程中涉及具體問題的法律規(guī)定不夠細化和統(tǒng)一。例如，對社會組織的處罰和撤銷或吊銷的規(guī)定，上述三大法規(guī)過于籠統(tǒng)、抽象，處罰的上下幅度差別很大。《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》和《基金會年度檢查辦法》里明確了“連續(xù)兩年不參加年檢”予以“撤銷登記”，［9］而社團的處罰并無明確標準。在執(zhí)法實踐中，有的一年不參檢即給予撤銷，有的規(guī)定三年不參檢才撤銷。

三、中國特色社會組織擺脫政治困境的對策

中國社會組織的生長存在種種制約，其與中國政治民主化耦合協(xié)調(diào)程度較低，基本上還處于低水平，距離兩者良性互動還很遠。因此，中國特色社會組織的建設應在堅持社會主義初級階段的“低基礎”上，同時做到“高站位”，這樣才能成為政府合格的“伙伴”和“幫手”。

（一）循序漸進、靈活多樣地加強社會組織黨建工作

首先，對于社會組織中黨組織覆蓋率低的問題，應按照“先易后難、分類指導、有序推進、全面覆蓋”的原則，積極探索務實管用、靈活便捷的黨組織設置形式，特別是要將“應建未建”的社會組織作為工作的重點，力爭使黨組織能夠在應建的地方全部建立。其次，對于社會組織黨建工作方式不到位問題，必須采取靈活多樣的方式，找好黨建工作與業(yè)務工作的結合點。圍繞經(jīng)營活動抓黨建，抓好黨建促經(jīng)營。再次，社會組織黨建工作管理機構分散的問題，借鑒已有的經(jīng)驗，可自上而下地在各級民政部門設立社會組織黨工委，統(tǒng)一負責社會組織黨建工作；或者在業(yè)務主管單位設立社會組織黨建工作機構，逐步形成科學便捷的社會組織黨建工作管理體制。最后，加強專職黨務工作者隊伍建設和活動經(jīng)費保障。組織部門可以公開選拔優(yōu)秀人才派遣到社會組織負責黨建工作，實現(xiàn)黨務工作專職化。同時，上級黨組織應當多渠道籌措社會組織黨組織活動經(jīng)費，對于黨員人數(shù)少、黨組織工作剛剛起步的社會組織，黨費應全部返還。有條件的地方可以從黨建經(jīng)費中劃出一定比例，作為社會組織開展活動的經(jīng)費。

（二）內(nèi)外兼修，增強社會組織自主性

增強社會組織的自主性，一方面，社會組織自身應練好內(nèi)功。最為重要的是要有一個清晰的、自我意識的對自主性的承諾，更要有明確的對公眾的承諾。在當前中國制度環(huán)境下，社會組織要獲取和擴大生存空間，在組織承諾和發(fā)展目標上要與政府的基本理念和目標保持一致，為社會提供政府無力提供的公共服務，為政府分擔需解決的社會問題，獲取政府的信任與支持。在此基礎之上，社會組織可以不斷通過提升行動力來增強自主性，尋求生存和發(fā)展所需要的社會資源。對社會組織而言，提升自身的行動力，就是要培育和提高其支持社會公共服務的能力，這對于其自主性的獲取具有非常重要的價值。另一方面，社會組織應搞好外圍工作。建立分散性的資金來源，除了與政府建立合作伙伴關系之外，還應爭取國內(nèi)外基金會、企業(yè)、個人捐贈等作為資金來源主體，建立網(wǎng)絡化的合作關系結構。在社會基礎上方面，建構傘狀支持性體系，通過自身完善的服務、可靠的信譽在社會上樹立良好社會形象，獲得公眾的支持、認可及廣泛的參與，同時加強社會組織間溝通交流，獲得其他社會組織的認可等。

（三）打破障礙，優(yōu)化社會組織發(fā)展的制度環(huán)境

優(yōu)化社會組織的制度環(huán)境，首先要從宏觀制度上著手，改變民間組織登記管理上的雙重許可制度和雙重負責體制，逐步實行社會組織直接登記，形成“登記管理機關統(tǒng)一登記、有關部門各司其職管理”的依法監(jiān)管體系。也就是說：民政、公安、消防、市場監(jiān)管、人事勞動部門，分別依法對社會組織的登記、治安、消防、食品安全及價格、制定專職工作人員管理辦法進行監(jiān)管。對于年度檢查制度和請示報告制度，可借鑒國際上通行的做法，建立事后追懲制，這樣既可以增強民間組織的責任感和自主意識，又可以減少民間組織與政府的對立情緒。微觀上，健全社會組織內(nèi)部管理制度、財務制度、運行制度、信息披露機制等，確保社會組織制度完善、運行規(guī)范、信息透明，經(jīng)得起社會公眾和政府的考量。

（四）完善立法，建構社會組織法律體系

首先，盡快出臺《社會組織法》。隨著社會組織的類別日益豐富和復雜，有必要建立一個涵蓋所有社會組織類別的統(tǒng)一的基本法律。目前，可由國務院法制辦會同民政部等有關部門，在修訂原有條例的基礎上抓緊制定并且盡快出臺社會組織管理條例，為將來制定社會組織法奠定基礎。也可先行出臺《行業(yè)協(xié)會法》、《慈善法》等單項法規(guī)，再以此為基礎，逐步完善社會組織的法律體系。其次，修訂《民法通則》，明確社會組織法人地位。對現(xiàn)有的企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人四種劃分加以補充，或者對社團法人修正為社會組織法人，重新對社會組織法人的注冊資金限制、法律地位等問題加以明確界定。最后，細化現(xiàn)有社會組織法律法規(guī)，統(tǒng)一裁量標準。例如，在司法實踐中，人們對社會組織的撤銷登記存在誤區(qū)。很多人認為社會組織被撤銷登記，其法人資格就隨之被消滅了，相關利害關系人的權益也就無法得到保障。事實上，社會組織撤銷登記更多的類似于公司法中的“吊銷營業(yè)執(zhí)照”，也并不都是登記組織被撤銷登記后，其法人資格就被消滅并從此不復存在。對于這些問題，應在制定法律時加以明確。有了完備的社會組織法律體系，才能為社會組織發(fā)展提供更好地競爭發(fā)展環(huán)境，規(guī)范社會組織的行為，同時實現(xiàn)政府對社會組織由行政管理向依法管理轉(zhuǎn)變。

［1］［美］羅伯特·達爾．論民主［M］．北京：商務印書館，1999：126．

［2］［美］托里·戴蒙德．民主政治的三個悖論［A］．劉軍寧．民主與民主化［M］．北京：商務印書館，1999：130．

［3］全國社會組織黨組織達7．2萬個［EB／OL］．（2012－09－20）［2013－05－20］．http：／／news．xinhuanet．com／2012－09／20／c＿113152459．htm．

［4］2011 年 底 中 國 有 46．2 萬 個 社 會 組 織 ［EB／OL］．（2012－06－21）［2013－05－20］．http：／／china．caixin．com／2012－06－21／100403145．html．

［5］2012年兩新黨建工作情況通報第24期［EB／OL］．（2012－07－09）［2013－05－20］．http：／／zjnews．zjol．com．cn／05zjnews／system／2012／07／09／018642287．shtml．

［6］葛明．深圳市社會組織黨建工作調(diào)研報告［M］／／馬宏，李金宏，樂正，等．深圳社會發(fā)展報告（2009）．北京：社會科學文獻出版社，2009：195．

［7］［美］朱莉·費希爾．NGO與第三世界的政治發(fā)展［M］．北京：社會科學文獻出版社，2002：74．

［8］何增科．中國公民社會組織發(fā)展的制度性障礙分析［J］．寧波黨校學報，2006（6）：23－29．

［9］民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法［EB／OL］．（2010－05－10）［2013－04－10］．http：／／jsmz．hbjs．gov．cn／art／2010／5／10／art＿630＿44992．html．