從“約定俗成”看檔案立法的民主原則

衛(wèi) 恒

（河南廣播電視大學(xué)，鄭州 450000）

檔案立法是國家為了協(xié)調(diào)檔案與公民、檔案與社會各方面關(guān)系的一種法律手段。檔案立法的基本原則是指調(diào)整檔案與社會關(guān)系的方針和思想，民主原則作為檔案立法基本原則中的一項(xiàng)重要原則，旨在體現(xiàn)人民民主，是協(xié)調(diào)國家、社會和人民群眾關(guān)系的重要保障性原則。檔案立法民主原則的實(shí)現(xiàn)要保證立法主體的多元化，不能只靠立法機(jī)關(guān)單獨(dú)進(jìn)行，還必須吸納政府部門、檔案部門、社會團(tuán)體、法律專家、檔案管理專家、歷史學(xué)家以及普通市民的廣泛參與，面向社會，集思廣益，并接受公眾的意見和質(zhì)詢。

然則，究其應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)和保障檔案立法的民主化，筆者試從“約定俗成”一詞的文化解釋入手探尋。“約定”：共同制定；“俗成”：大家都這樣，習(xí)慣上一直沿用，指事物的名稱或社會習(xí)慣往往是由人民群眾經(jīng)過長期社會實(shí)踐而確定或形成的，是一種建立在世俗、人情、道義、道德間的社會習(xí)慣，《荀子·正名》中指出：“名無固宜，約之以命，約定俗成謂之宜，異于約則謂之不宜。名無固實(shí)，約之以命實(shí)，約定俗成，謂之實(shí)名。名有固善，徑易而不拂，謂之善名?！?/p>

逐本溯源，任何社會生活秩序的形成，必然根源于某種相同的行為規(guī)則，而這些受到遵循的行為規(guī)則本身，又來源于社會公眾的共同“約定”。在已經(jīng)“定”下來的“約”中，業(yè)已明確締約各方應(yīng)當(dāng)做什么、不能做什么、可以做什么等方面的內(nèi)容，以法律創(chuàng)制的層面來說，“約定”即可以看做規(guī)則的制定。而后之“俗成”，則指在某個特定區(qū)域或群體范圍內(nèi)，形成了某種受到普遍遵循的風(fēng)俗和習(xí)慣，比如某種獨(dú)特的婚姻習(xí)慣、生育習(xí)慣、交易習(xí)慣、糾紛解決習(xí)慣等。直言之，秩序的形成依賴于習(xí)慣，但是習(xí)慣本身，又必須是社會公眾反復(fù)約定、共同選擇的結(jié)果。這就是“約定俗成”一詞的法理蘊(yùn)含及其反映出來的普遍規(guī)律。

國家在立法的時候，應(yīng)當(dāng)充分尊重社會公眾在日常生活中形成的風(fēng)俗習(xí)慣，因?yàn)樗巧鐣后w普遍意志逐漸凝聚的產(chǎn)物。社會公眾永遠(yuǎn)是真正的立法者，他們之間的“約定”，他們依“約”形成的風(fēng)俗習(xí)慣，永遠(yuǎn)是國家法律的源頭。法源于“俗”，并最終源于“約”。“約定俗成”的文化解釋和法理蘊(yùn)含在一定程度上可以讓立法者在執(zhí)行立法程序時更進(jìn)一步的理解和考量民主原則。

國家的立法機(jī)構(gòu)并不能無中生有地創(chuàng)制法律，鑒于任何一種和諧有序的社會生活，既表現(xiàn)為一種風(fēng)俗習(xí)慣，也包含了一套行為規(guī)則。由古至今，立法者都應(yīng)秉持著“立法為民”的宗旨，在立法活動中充分尊重社會公眾的共同意愿和“約定”。社會發(fā)展至今，法制越來越健全，立法活動也更加規(guī)范，2000年3月15日九屆全國人大三次會議通過的 《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），此法明確、具體地規(guī)定了立法活動應(yīng)遵循的基本原則、立法權(quán)限、立法程序、法律解釋、各種形式法的效力的界定以及適用規(guī)則等。

檔案立法也必須按照《立法法》的相關(guān)要求進(jìn)行，《立法法》第五條規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。這正是對立法民主原則的說明，檔案立法必須也需要遵循這一根本原則。

首先，人民民主要求檔案立法遵循民主原則。人民民主與檔案立法的民主原則密切相關(guān)。檔案立法的民主原則是人民民主的自然延伸和內(nèi)在要求。在人民當(dāng)家作主的社會主義國家，國家的立法體制建立在人民民主的基礎(chǔ)之上，立法權(quán)源于人民的授權(quán)，立法機(jī)關(guān)代表人民行使權(quán)力，保障立法權(quán)歸屬于人民。檔案立法的目的是制訂相關(guān)的法律法規(guī)以規(guī)范檔案工作與檔案活動，保護(hù)人民的寶貴財(cái)富，為人民提供方便有效的利用，在檔案立法中就應(yīng)該明確“由誰立法，為誰立法”這個問題，答案很明確地告訴我們：由人民立法，為人民立法。人民作為社會實(shí)踐的主體、社會生產(chǎn)活動的主體，是社會歷史的真正創(chuàng)造者，是推動歷史前進(jìn)的真正動力。檔案立法的民主原則表明了全體人民的立法主體地位，承認(rèn)了每個公民參與國家立法的民主權(quán)利。

其次，法制建設(shè)需要檔案立法遵循民主原則。依法治國，是建設(shè)社會主義法治國家的基本方略。法治建設(shè)與檔案立法的民主原則相輔相成，不可分割。檔案立法的民主原則是檔案事業(yè)法治建設(shè)的前提，為其奠定了基礎(chǔ)，并提供了重要的保障。社會主義國家立法民主的本質(zhì)就是要保障和實(shí)現(xiàn)人民的民主，使人民的利益和需求在民主和法治的框架下得到充分表達(dá)和反映。在檔案立法時就應(yīng)該切實(shí)地推進(jìn)立法民主化，使民主原則滲透到檔案立法的每一個環(huán)節(jié)中。為檔案工作創(chuàng)造一個“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的環(huán)境。

再次，提高立法質(zhì)量要求檔案立法遵循民主原則。正如宋代王安石所說：“蓋君子之為政，立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！狈墒侵螄囊罁?jù)，其生命力在于立法的質(zhì)量，因此決定著法律是否能夠有效的實(shí)施。檔案立法的民主原則就是提高檔案立法質(zhì)量的有效途徑和根本保障，它要求檔案立法要從人民的角度出發(fā)，從檔案工作的本身出發(fā)，堅(jiān)持走群眾路線，保證檔案立法行之有效，使人民大眾對檔案利用更合法、更合理、更有效。

那么，在立法實(shí)踐活動中應(yīng)如何體現(xiàn)民主參與，實(shí)現(xiàn)檔案立法的民主原則呢，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（1）檔案立法主體的民主化。法律的制訂主要靠全國人民代表大會及其常委會來討論和投票通過，他們也就是我們所說的立法主體。全國人民代表大會的人大代表來自人民的選舉，代表人民，向人民負(fù)責(zé)，也正是人民將立法權(quán)授予他們。作為檔案法規(guī)體系的基本法《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）于1987年9月5日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第22次會議通過并于1988年1月1日施行，而后在1996年7月5日的第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第20次會議通過其修改的決定并即日施行?！稒n案法》作為檔案法規(guī)體系的基礎(chǔ)，雖然經(jīng)過了修改但仍然存在諸多問題，因此，我們更需要檔案立法主體的民主化，人大代表的選舉要更普遍、更平等，在選舉過程中著重考察和提高其議政和立法的能力；人大及其常委會的結(jié)構(gòu)要更完善、更專業(yè)，進(jìn)一步加強(qiáng)人大代表的執(zhí)政能力建設(shè)，努力提高他們的整體水平和質(zhì)量。

（2）檔案立法內(nèi)容的民主化。檔案立法內(nèi)容的民主化是民主立法的核心，也是民主立法的結(jié)果。在社會主義和人民民主的條件下，維護(hù)人民民主是檔案立法內(nèi)容民主化的價值取向，以人為本是檔案立法內(nèi)容民主化的指導(dǎo)思想。對于每個公民而言，檔案立法內(nèi)容的民主化，有時候就表現(xiàn)為法定權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)，特別是公民的隱私權(quán)、知情權(quán)、著作權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利。檔案立法內(nèi)容的民主化，就要堅(jiān)持以人為本，把滿足人的全面需求和保護(hù)人的基本利益作為檔案立法工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，圍繞為民、便民、利民、開展檔案立法工作，把實(shí)現(xiàn)滿足人民的需要、維護(hù)人民的利益作為檔案立法的標(biāo)準(zhǔn)。在新的時代背景下，我們必須牢固樹立以人為本、立法為公的檔案立法原則。

（3）檔案立法程序的民主化。檔案立法的程序是立法議案提出程序、法律草案審議程序、法律文件表決程序、法律文本公布程序。這些程序的各個方面都體現(xiàn)著檔案立法的民主原則，例如議案的提出、審查和處置，其主體是由憲法規(guī)定的人大主席團(tuán)、全國人大各專門委員會等機(jī)構(gòu)，或者是一個代表團(tuán)，或者是30名以上的人大代表等；在法律文件的表決過程中，施行的是以電子表決器的方式以三分之二以上的多數(shù)贊成才算通過。

相對于《立法法》第五條提出的“保障人民通過多種途徑參與立法活動”體現(xiàn)出的立法的民主原則，《立法法》在其第34條和第58條又進(jìn)一步作出了如下規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取多方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”

但是，不可否認(rèn)，從檔案立法技術(shù)的角度看，檔案法律法規(guī)還有需要完善和提高的地方。在立法實(shí)踐時，一些法規(guī)、規(guī)章的起草、審查，沒有廣泛聽取公眾的意見，特別是聽取基層檔案工作者、相關(guān)基層部門、相關(guān)工作人員和有關(guān)專家、學(xué)者的意見不夠?？鬃釉f：“禮失而求諸野”。檔案部門的工作人員是最接近檔案和檔案工作的，對相關(guān)的檔案和檔案工作涉及的各個方面的法律問題，他們都是最了解的，最有發(fā)言權(quán)的，應(yīng)該在檔案立法中多吸取他們的意見和建議，采取多種民主形式，如全民討論、檔案立法調(diào)研、檔案立法座談會、檔案立法論證會、檔案立法聽證會以及利用網(wǎng)絡(luò)征求公眾意見等方式。同時與相關(guān)專家、學(xué)者相互溝通交流有關(guān)法律問題，更加全面地了解人民的意志，更好地體現(xiàn)人民群眾的利益，提高檔案立法的民主性、公開性、公正性和整體質(zhì)量。只有遵循民主參與原則，才能實(shí)現(xiàn)對立法過程的監(jiān)督，制定出公正完備的檔案法，保證相關(guān)利益者的權(quán)益。

［1］ 王麗萍.淺析檔案的立法原則［J］.中共山西省委黨校省直分校學(xué)報，2001，（3）.

［2］ 方鳴.論檔案立法的原則［J］.檔案學(xué)通訊，1998，（1）.

［3］ 沙菲.從立法原則角度審視《檔案法》的修改［J］.浙江檔案，2007，（8）.

［4］ 程元元.立法的公眾參與研究［J］.重慶工商大學(xué)學(xué)報，2005，（6）.

［5］ 馬懷得，張紅.立法的民主化及法律監(jiān)督［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2005，（8）.

［6］ 尹中卿.民主立法的功能和實(shí)現(xiàn)形式——民主立法問題研究之一［J］.新疆人大，2007，（5）.

［7］ 尹中卿.民主立法和人民民主——民主立法問題研究之二［J］.新疆人大，2007，（6）.

［8］ 尹中卿.民主立法和法治建設(shè)——民主立法問題研究之三［J］.新疆人大，2007，（7）.

［9］ 尹中卿.民主立法和提高立法質(zhì)量——民主立法問題研究之四［J］.新疆人大，2007，（8）.