國際老年長期照護籌資模式對我國的啟示

柳 璐

（鄭州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院，鄭州 450052）

一、引言

長期照護的概念起源于較早進入老齡化社會的西方發(fā)達國家。學(xué)者們認為長期照護是一種長期性的保健措施、個人照顧以及社會服務(wù)遞送的綜合服務(wù)體系，是專門提供服務(wù)給予那些失去自我照顧能力，或不能自我照顧的人們，包括老人、成人和兒童。而長期照護的經(jīng)典定義是由桑特勒提出的，指在持續(xù)的一段時期內(nèi)給喪失活動能力或從未有過某種程度活動能力的人提供的一系列健康護理、個人照料和社會服務(wù)項目。

二、老年長期照護籌資模式

老年長期照護制度與養(yǎng)老金制度不同，它是一種醫(yī)療照顧與社會照顧相結(jié)合的服務(wù)，它的最終目的不是現(xiàn)金給付，而是提供多種多樣的服務(wù)，但任何服務(wù)都要有一定的資金作為保障，資金的多少是影響服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的最基本要素。在發(fā)展老年長期照護服務(wù)產(chǎn)業(yè)的過程中，眾多國家都面臨籌資的問題。老年照護的需求情況、非正式照護的作用、正式照護的成本等因素直接影響老年長期照護資金的額度。雖然通過立法可以看出，照護資金不僅僅來源于國家補貼和保險補貼，也需要受益人支付服務(wù)費用，但是國家和個人在籌資中各自承擔(dān)多大的責(zé)任、通過何種方式進行籌資、資金如何公平分配是更為復(fù)雜和重要的問題，解決這個問題與社會價值觀、被照護者對家庭服務(wù)的依賴程度，甚至與執(zhí)政者的政治傾向均有關(guān)系。因此不同的國家選擇的籌資方式亦不同。國外常見的籌資模式有四種：

1.基本安全網(wǎng)模式（safety net system）。

基本安全網(wǎng)模式的核心目的是將有限的資源效率最大化，并將這種社會資源提供給一些因貧困無法購買服務(wù)的低收入人群，同時能有效地控制國家財政支出，國家的干預(yù)被最小化。這種模式下的照護資金一方面來源于國家或地方的稅收，另一方面源于受益者自費，英國、澳大利亞、新西蘭和美國等國實行此類模式。該模式下所有受益人的資格由專業(yè)機構(gòu)通過一系列嚴格的標準進行評估，并計算個人自付的費用，通常這種資格審查制度會限制服務(wù)的內(nèi)容，多傾向于滿足受益人最核心、最必要的基本生活需求。由于這種模式需要對長期照護者做收入和財產(chǎn)調(diào)查，對于那些生活節(jié)儉的儲蓄者來說無法獲得更多的政府補貼顯然有些不公平，同時也會產(chǎn)生較高的管理費用。

2.普遍性籌資模式（universal system）。

這是一種以稅收為主要來源的籌資模式，它會確保所有人群在需要時獲得長期照護服務(wù)，而不需要審查受益人的經(jīng)濟資格。采用這種普遍性籌資模式的北歐國家有瑞典、挪威和丹麥。這種籌資體系提高了服務(wù)的覆蓋率，促進了受益資格的平等，也增強了社會凝聚力，但是政府要承擔(dān)昂貴的支出，甚至使個別國家由于人均壽命的延長，在無奈的情況下改變了老年長期照護的措施。

3.社會保險籌資模式（social insurance system）。

以社會保險作為長期照護的籌資模式，通過繳納保險費籌集資金，不會受到預(yù)算的過多制約，保險費通常從工資中按一定比例抽取，而無收入人員則由政府財政代為支付。當(dāng)使用者享受照護服務(wù)時還要支付一定的費用，若個人財產(chǎn)或收入過低時可以部分或全部免除此費用。按此模式籌集照護資金的國家有德國、日本和荷蘭。在實際操作中，這一體系有一套清晰嚴格的受益資格評估方法，有較強的針對性，確保了長期照護的公平性，但其缺點是資格評估標準剛性過強，受益者個體需要的差異無法兼顧。

4.累進制普遍性籌資模式（progressive universalism system）。

法國、奧地利、比利時和希臘實行的是累進制普遍性籌資模式，其資金來源于國家的財政資源，它是在普遍性權(quán)利制度中融入累進制元素，也就是一方面它能夠覆蓋所有人群，另一方面資金支持水平會隨著需求者的收入水平下降而提高，以保證最需要資金支持的老年人得到更多的照護服務(wù)。此模式下對老年長期照護的提供多是以現(xiàn)金補貼形式出現(xiàn)，補貼的多寡因個人身體機能的喪失程度、每天需要照護的時間所對應(yīng)的津貼標準而定，受照護者可以自由支配津貼用于居家購買正式的照護服務(wù)或非正式的照護服務(wù)。一旦進入護理中心本人只能擁有此津貼20%的支配權(quán)，其他部分則用于支付醫(yī)療機構(gòu)的費用。

以上四種模式是在一定的歷史條件下和不同的文化、不同的價值觀念下形成的，各國多選擇一種為主，也借鑒其他模式中的一些方法和措施。

三、借鑒與應(yīng)用

自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增，盡管我國于2011年7月頒布實施了《社會保險法》，使全體人民在養(yǎng)老、醫(yī)療方面有了基本保障，但在養(yǎng)老服務(wù)方面尚無國家立法。廈門市政府通過立法的形式頒布實施的《廈門市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理辦法》，開創(chuàng)了國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)立法的先河，對廈門市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的籌辦、開業(yè)、服務(wù)和管理、扶持和優(yōu)惠、監(jiān)督和責(zé)任等作了規(guī)定，對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的收費備案、分級護理、膳食配置、文體活動、健康要求等方面做出規(guī)定。由此可見，我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)尚處于起步階段，具有很大的發(fā)展空間，要形成一個制度完善、組織健全、持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，我們認為還需從以下幾個方面開展工作：

1.加快養(yǎng)老服務(wù)立法。

法制社會就需要有法可依，將現(xiàn)有與養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的法律法規(guī)進行綜合，從服務(wù)性質(zhì)、服務(wù)定位、發(fā)展模式、資金來源、運營管理等方面制定有關(guān)條款，為此項工作的順利開展和長期實施奠定堅實的基礎(chǔ)。

2.以政府為主導(dǎo)制定發(fā)展規(guī)劃。

把養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展納入各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并制定專項發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)組織或機構(gòu)發(fā)展的總體目標、選址布局、資金來源、場所用地等，根據(jù)不同層次的需要設(shè)立養(yǎng)老社區(qū)、老年公寓、養(yǎng)老院、護理院、敬老院等，使廣大高齡人群老有所養(yǎng)。

3.保證養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)的資金投入。

各級政府要把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展作為公共服務(wù)體系建設(shè)的重點，不斷增加對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財政投入，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和扶持功能，根據(jù)需要適當(dāng)安排一部分資金用于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)補助、購買服務(wù)和貸款貼息，并建立養(yǎng)老服務(wù)財政投入動態(tài)增長機制。同時，應(yīng)當(dāng)鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、個人投資或經(jīng)營養(yǎng)老機構(gòu)，構(gòu)建多層次、寬渠道的養(yǎng)老服務(wù)體系，拉長養(yǎng)老服務(wù)鏈，使養(yǎng)老服務(wù)的資金籌集和運作進入良性循環(huán)狀態(tài)。

社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是應(yīng)對人口老齡化的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)，尤其我國社會老齡化速度高于全國總?cè)丝谠鲩L速度，給老年長期照護服務(wù)增加了難度，更需要借鑒國外養(yǎng)老事業(yè)的經(jīng)驗，積極探索社會化、多元化、多渠道、市場化的綜合養(yǎng)老道路，努力構(gòu)建滿足人民群眾日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求的保障體系，讓老年人老有所養(yǎng)，幸福度過晚年。

［1］ Rexford E.Santerre， Stephen P.Neun.Health Economics：Theories，Insights， and Industry Studies［M］.Stamford：Cengage Learning， 2009.

［2］ 陳為民.發(fā)達國家老年照護服務(wù)供給體制改革及其借鑒意義［J］.南開學(xué)報，2012，（3）.

［3］ 裴曉梅.老年長期照護導(dǎo)論［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010：38-42.

［4］ 參見社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）國辦發(fā)〔2011〕60 號.

［5］ 侯立平.美國“自然形成退休社區(qū)”養(yǎng)老模式探析［J］.人口學(xué)刊，2011，（2）：58-63.

［6］ World Health Organization.Lessons for Long-term Care Policy［EB/OL］.http：//www.who.int，2010.