行政信訪的功能分析

徐繼敏

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610225)

行政信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)①參見2005年國(guó)務(wù)院通過的《信訪條例》第二條。。

我國(guó)信訪存在社會(huì)公眾信訪熱情高與信訪問題解決率低的困境，信訪案件的糾紛解決率僅為2‰。本應(yīng)是一種柔性輔助制度的信訪，事實(shí)上卻成為最后一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)［1］。行政信訪對(duì)司法權(quán)威及法治帶來負(fù)面影響，很多群眾將信訪視為優(yōu)于司法救濟(jì)和其他行政救濟(jì)的救濟(jì)方式，出現(xiàn)了“信訪不信法”的現(xiàn)象［2］。面對(duì)行政信訪的現(xiàn)實(shí)困境，理論上出現(xiàn)了廢除信訪制度與改革信訪制度的觀點(diǎn)。主張廢除者認(rèn)為，就我國(guó)的憲法框架的發(fā)展趨勢(shì)看，信訪體制應(yīng)該趨于淡化或消亡，其現(xiàn)有的絕大部分乃至全部功能，都應(yīng)逐步由核心政制來承擔(dān)，我國(guó)憲法創(chuàng)設(shè)的核心政制，從根本上說就是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大［3］。主張繼續(xù)保留信訪者認(rèn)為，信訪制度之所以面臨法治困境，陷入尷尬的境地，并非信訪制度本身具有的缺陷所致，而是因?yàn)樵趯?shí)際運(yùn)作過程中，信訪制度承載過多的權(quán)利救濟(jì)功能，并進(jìn)一步破壞了司法的獨(dú)立性和權(quán)威性。信訪制度與法治并不相悖，信訪制度作為公民政治參與的途徑、權(quán)力監(jiān)督的手段和權(quán)利救濟(jì)的渠道有其存在的合理性和必要性，信訪制度存在的問題完全可以通過改革予以解決［4］。在理論爭(zhēng)論的同時(shí)，各地也推進(jìn)了各種信訪制度創(chuàng)新②如陜西省洛南縣出臺(tái)《信訪工作程序》和《信訪案件分流與卷宗管理程序規(guī)定》，建立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、首辦責(zé)任制度、矛盾糾紛排查調(diào)處制度、社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制和信訪工作聯(lián)席會(huì)議制度。杭州市構(gòu)建了以拓寬群眾利益訴求表達(dá)渠道與維護(hù)群眾權(quán)益為核心的政府、媒體、公眾“三位一體”的信訪工作機(jī)制。。

其實(shí)，信訪并不是一種人治手段，行政信訪本身是法治體系的一部分。我國(guó)行政信訪實(shí)踐存在問題，理論存在爭(zhēng)議，其主要原因在于法律對(duì)行政信訪的功能定位不清楚，未按照信訪應(yīng)有的功能設(shè)計(jì)信訪制度。

一、行政信訪的法定功能

(一) 憲法對(duì)信訪功能的規(guī)定

公民信訪的權(quán)利從憲法中的請(qǐng)?jiān)笝?quán)派生而來［5］。信訪制度的憲法依據(jù)是憲法第四十一條，是憲法賦予的建議權(quán)、申訴權(quán)的具體體現(xiàn)［6］。憲法第四十一條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！?/p>

有學(xué)者認(rèn)為，基于我國(guó)憲法第四十一條的規(guī)定，對(duì)信訪權(quán)加以分解，分為政治性權(quán)利和非政治性權(quán)利。反映情況、提出建議、意見和提出不服等四種信訪事項(xiàng)，如果是公民基于自己的政治意志和公共利益而行使監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員活動(dòng)的權(quán)利，可稱之為“監(jiān)督權(quán)”;如果公民針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)公民個(gè)人的合法權(quán)益的不法侵害而行使權(quán)利，則屬于“獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利”［7］。也有學(xué)者認(rèn)為，通過對(duì)實(shí)定法的分析，信訪制度的功能主要分為兩個(gè)方面，第一位的是民主監(jiān)督和政民溝通，第二位的才是權(quán)利救濟(jì)［8］。

筆者認(rèn)為，憲法第四十一條賦予公民信訪權(quán)利，公民行政信訪權(quán)的依據(jù)是憲法第四十一條的規(guī)定。但并不能依據(jù)憲法第四十一條推論出信訪承擔(dān)保護(hù)公民申訴、檢舉、控告等權(quán)利的責(zé)任。除行政信訪外，我國(guó)還有行政監(jiān)察、檢察等制度，公民可以通過行政監(jiān)察和檢察等制度行使申訴、檢舉、控告等權(quán)利;行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等也可以通過行政監(jiān)察和檢察制度監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)①《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第六條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)建立舉報(bào)制度，公民對(duì)于任何國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的違法失職行為，有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告或者檢舉。我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也是受理控告或者檢舉的機(jī)關(guān)，承擔(dān)監(jiān)督其他行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。同時(shí)，我國(guó)憲法明確檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律監(jiān)督職責(zé)。。因此，行政信訪制度只是實(shí)現(xiàn)憲法第四十一條賦予公民權(quán)利的制度之一，并不能從憲法第四十一條推論出行政信訪具有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和對(duì)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的功能。

(二) 國(guó)務(wù)院《信訪條例》對(duì)信訪功能的規(guī)定

2005年《信訪條例》是系統(tǒng)規(guī)范行政信訪的行政法規(guī)。有學(xué)者認(rèn)為，結(jié)合新條例第十四條的規(guī)定，可以看到信訪的包容性極強(qiáng)，幾乎可以涵蓋行政管理及與行政管理密切相關(guān)的所有方面和事項(xiàng)，而對(duì)這些事項(xiàng)的處理方式卻千差萬別。在此意義上，我國(guó)的信訪事實(shí)上成為“功能齊全”的組合體，似乎信訪無所不能［9］。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是對(duì)《信訪條例》的誤讀，《信訪條例》并未賦予信訪這么多功能。

首先，從保障公民基本權(quán)利角度分析，《信訪條例》保障公民的權(quán)利范圍比較窄?！缎旁L條例》第二條界定信訪概念時(shí)，明確信訪僅保障公民“反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求”的權(quán)利。因此，公民行使控告權(quán)、檢舉權(quán)并不通過信訪這一途徑。

其次，《信訪條例》未賦予行政信訪直接監(jiān)督功能。《信訪條例》賦予信訪機(jī)關(guān)受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項(xiàng)以及協(xié)調(diào)處理重要信訪事項(xiàng)或者督促檢查信訪事項(xiàng)的處理等職責(zé)，信訪事項(xiàng)如何處理，由有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)決定?！缎旁L條例》并未賦予信訪機(jī)關(guān)改變或者撤銷其他行政機(jī)關(guān)行政決定的權(quán)力，信訪機(jī)關(guān)不能對(duì)存在行政違法或者失職行為的行政機(jī)關(guān)及工作人員作出行政處分，這些規(guī)定說明行政信訪不具有直接監(jiān)督功能。

分析《信訪條例》對(duì)信訪人權(quán)利、信訪機(jī)關(guān)職責(zé)及信訪事項(xiàng)處理的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，《信訪條例》賦予行政信訪以下功能:

第一，政治參與功能?！缎旁L條例》從三個(gè)方面保障信訪人政治參與功能的實(shí)現(xiàn)。首先，規(guī)定社會(huì)公眾可以向行政機(jī)關(guān)反映情況，提出建議和意見，要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理公民反映情況和提出的建議、意見。其次，《信訪條例》第二十九條規(guī)定，信訪人反映的情況，提出的建議、意見，有利于行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證并積極采納。再次，《信訪條例》第三十七條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)于信訪人反映的有關(guān)政策性問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民政府報(bào)告，并提出完善政策、解決問題的建議。

第二，權(quán)利救濟(jì)功能。《信訪條例》規(guī)定信訪機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)公眾的“投訴請(qǐng)求”，社會(huì)公眾的“投訴請(qǐng)求”一般是請(qǐng)求保護(hù)其權(quán)利，并希望通過信訪使其權(quán)利得到救濟(jì)?！缎旁L條例》第三十一、三十二條規(guī)定，對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)聽取信訪人陳述事實(shí)和理由;必要時(shí)可以要求信訪人、有關(guān)組織和人員說明情況;需要進(jìn)一步核實(shí)有關(guān)情況的，可以向其他組織和人員調(diào)查。信訪人請(qǐng)求事實(shí)清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以支持。這些規(guī)定賦予信訪權(quán)利救濟(jì)功能。

第三，怨情排解功能。《信訪條例》規(guī)定，信訪人“請(qǐng)求事由合理但缺乏法律依據(jù)的”，應(yīng)當(dāng)對(duì)信訪人做好解釋工作，這實(shí)際上賦予了信訪怨情排解功能，要求信訪機(jī)關(guān)通過信訪化解社會(huì)公眾的怨情，增進(jìn)信訪人對(duì)政府行為的理解。

二、行政信訪的實(shí)然功能

《信訪條例》將接受公民、法人或者其他組織反映情況和建議、意見作為信訪首要功能。2007年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》將信訪工作的目標(biāo)確定為“切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益、及時(shí)反映社情民意、著力促進(jìn)社會(huì)和諧”，該文件將維護(hù)群眾合法權(quán)益變成信訪的首要功能。而行政信訪實(shí)踐又將信訪功能泛化，維持社會(huì)穩(wěn)定成為行政信訪的首要功能。

(一) 信訪功能泛化

信訪制度在近60年的發(fā)展歷程中，其作用主要包括以下方面:反映民情民意，成為溝通民眾與政府的紐帶;進(jìn)行公民權(quán)利救濟(jì)，成為抗衡公共權(quán)力濫用的一種替代性選擇;進(jìn)行民主監(jiān)督，是防范腐敗行為的一種手段;充當(dāng)社會(huì)安全閥，成為緩和社會(huì)矛盾激化的一種特色裝置［10］。信訪制度，公正和及時(shí)解決各種社會(huì)爭(zhēng)議或糾紛、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和其他國(guó)家機(jī)關(guān)依法辦事、防止國(guó)家機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、消除或緩解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定［11］。

按照學(xué)者們的總結(jié)，我國(guó)信訪承擔(dān)的功能包括:(1)公民政治參與功能，成為公民實(shí)現(xiàn)其自身基本權(quán)利(尤其是批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和取得賠償權(quán)等參政權(quán))的重要途徑和方式［12］;(2)窗口功能，通過信訪渠道，國(guó)家、政府可以清楚地看出社會(huì)中存在的問題和矛盾，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)可以了解到底層老百姓的現(xiàn)實(shí)處境，上級(jí)政府機(jī)關(guān)可以看到下級(jí)政府及其職能機(jī)關(guān)的行政效果，是否存在比較嚴(yán)重的扭曲行政的現(xiàn)象等［13］;(3)公民權(quán)利救濟(jì)功能，對(duì)主體制度不能解決和對(duì)主體制度解決不滿意的事務(wù)，當(dāng)事人有權(quán)通過信訪解決糾紛，尋求救濟(jì)［14］①有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)信訪制度目前面臨的主要問題之一是信訪制度功能的扭曲，其具體表現(xiàn)是，信訪制度的政治參與和表達(dá)溝通功能逐漸萎縮，權(quán)力監(jiān)督功能實(shí)效單一，而權(quán)利救濟(jì)功能則過度擴(kuò)張。參見孫大雄:《信訪制度功能的扭曲與理性回歸》，載《法商研究》2011年第4期，第52 頁(yè)。;(4)糾紛解決功能，信訪問題的根源是糾紛問題，因此，信訪問題的解決也就轉(zhuǎn)化為糾紛問題的解決，解決信訪問題的關(guān)鍵也是解決糾紛［15］;(5)宣泄和安全閥功能，受到管理或者不公平待遇的人可以通過信訪渠道發(fā)泄自己的不滿，緩和激烈對(duì)抗的情緒［16］;(6)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政功能，不論何種信訪，都是以反映情況、提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求為內(nèi)容，體現(xiàn)出政治參與和監(jiān)督［17］。

要求信訪承擔(dān)各種各樣功能，給信訪制度設(shè)計(jì)帶來困難，也影響信訪作用發(fā)揮。信訪功能不同，處理信訪問題的機(jī)構(gòu)與程序也就不同，其結(jié)果是從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都承擔(dān)信訪職責(zé)，人民政府、信訪機(jī)構(gòu)、其他行政機(jī)關(guān)也都參與信訪工作。這種情況下，很難設(shè)計(jì)科學(xué)、統(tǒng)一的信訪制度。其次，信訪功能泛化導(dǎo)致信訪主要功能不清，信訪機(jī)構(gòu)在處理信訪問題時(shí)分不清主次，應(yīng)當(dāng)由信訪解決的問題得不到解決。再次，賦予信訪過多功能，會(huì)刺激公民、法人或者其他組織信訪積極性，必然出現(xiàn)信訪量增大而信訪解決率低的問題。

(二) 維持社會(huì)穩(wěn)定演變成信訪首要功能

由政治緩沖功能為主日益向政治控制功能為主轉(zhuǎn)變是當(dāng)代中國(guó)信訪制度功能變遷的核心線索，中國(guó)體制轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的一系列預(yù)期后果與非預(yù)期后果共同導(dǎo)致了信訪制度的功能變遷［18］。信訪制度作為政治控制手段已經(jīng)表現(xiàn)得十分明顯:變被動(dòng)為主動(dòng)，強(qiáng)調(diào)控制信訪源;限制越級(jí)上訪和集體上訪;信訪工作化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能得以進(jìn)一步加強(qiáng)。與之相適應(yīng)，信訪制度的反官僚主義功能被自身的官僚化所取代［19］。

全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)尤其是干部作風(fēng)建設(shè)、密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系、全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，成為信訪工作追求的目標(biāo)①參見2007年中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》。。維持社會(huì)穩(wěn)定演變成信訪首要功能。

維持社會(huì)穩(wěn)定成為信訪首要功能的主要表現(xiàn)為:第一，管控型信訪體制不斷強(qiáng)化。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直到中央都設(shè)立有信訪機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府工作部門及黨團(tuán)組織都設(shè)置信訪部門或者信訪人員處理信訪事項(xiàng)，信訪機(jī)構(gòu)向行政村、企事業(yè)單位延伸，網(wǎng)狀信訪體制形成并發(fā)揮作用。網(wǎng)狀信訪體制是管控型信訪體制，通過這種體制即時(shí)了解各類社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制和維持社會(huì)穩(wěn)定。其次，推行事前防范、事中疏導(dǎo)、事后解決的一體化信訪工作機(jī)制，對(duì)信訪問題全程追蹤，其意圖也是維持社會(huì)穩(wěn)定。重大項(xiàng)目、重大改革、涉及民生的重大事項(xiàng)出臺(tái)前，進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將此項(xiàng)工作納入信訪事前防范范疇。事中推行“民情懇談”機(jī)制，對(duì)可能發(fā)生的信訪事件提前介入，部分地方推行七個(gè)“一線工作法”②如浙江德清縣推行七個(gè)“一線工作法”，力量配置在一線、情況了解在一線、問題解決在一線、情感融合在一線、干部檢驗(yàn)在一線、形象樹立在一線、政績(jī)創(chuàng)造在一線。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨政領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)村干部、村干部定期走村入戶，通過“拉家常”與群眾溝通感情，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并妥善處理基層的矛盾糾紛，消除社會(huì)不穩(wěn)定因素。參見趙志秋、蘇雅、吳偉強(qiáng):《事前防范、事中疏導(dǎo)、事后化解——德清縣信訪機(jī)制改革經(jīng)驗(yàn)》，載《經(jīng)營(yíng)與管理》2012年第3期，第10 頁(yè)。。再次，變被動(dòng)信訪為主動(dòng)信訪。行政信訪的工作程序原本是，社會(huì)公眾反映情況、意見和建議，信訪機(jī)構(gòu)接受并處理，信訪由信訪人啟動(dòng)，信訪具有被動(dòng)接受性，但我國(guó)信訪已由被動(dòng)信訪發(fā)展為主動(dòng)接訪。各地開展帶案一線下訪、主動(dòng)下訪和重點(diǎn)約訪等信訪活動(dòng)。主動(dòng)信訪的意圖也是即時(shí)了解社會(huì)矛盾，達(dá)到即時(shí)化解矛盾與糾紛的目的。最后，采用領(lǐng)導(dǎo)包案、重要時(shí)間或者重點(diǎn)區(qū)域信訪控制、重點(diǎn)解決群體性信訪等方式開展信訪工作，這些工作方式的意圖也是維持社會(huì)穩(wěn)定。

將維持社會(huì)穩(wěn)定作為信訪的首要功能，必然強(qiáng)調(diào)信訪權(quán)利救濟(jì)和解決糾紛的作用，容易忽視信訪的民主政治功能。將減少信訪量作為信訪的任務(wù)，特別是將減少進(jìn)京或者進(jìn)省上訪數(shù)量作為考評(píng)指標(biāo)，一方面導(dǎo)致公民憲法所賦予的權(quán)利得不到保障，另一方面出現(xiàn)政府花錢減少信訪量，出現(xiàn)不公平，也刺激社會(huì)公眾纏訪和濫訪。

三、行政信訪的應(yīng)然功能

行政信訪應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么功能，我國(guó)學(xué)者有不同觀點(diǎn):(1)信訪應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政治參與、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)三大功能［20］。(2)信訪制度是一種具有鮮明中國(guó)特色的政治制度，它絕不僅僅是一種糾紛解決制度，同時(shí)也是一種民主制度。其功能有二:一是民主功能，二是救濟(jì)功能［21］。(3)我國(guó)應(yīng)通過完善司法救濟(jì)制度逐步把權(quán)利救濟(jì)功能從信訪中剝離出來，使信訪回到原初的政治參與和權(quán)力監(jiān)督的功能上來［22］。(4)信訪制度主要有三大價(jià)值功能:救濟(jì)功能、監(jiān)督功能和信息功能［23］。(5)對(duì)我國(guó)而言，確立信訪制度行政救濟(jì)手段的地位是改革的當(dāng)務(wù)之急［24］。(6)將解決糾紛確定為特定時(shí)期的首要制度目標(biāo)，進(jìn)而進(jìn)行相應(yīng)的制度構(gòu)建，將信訪制度規(guī)范和改造為行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等諸多行政解紛機(jī)制的過濾機(jī)制、補(bǔ)充機(jī)制和疑難處理機(jī)制［25］。(7)應(yīng)將信訪制度的功能定位于民主監(jiān)督與政治參與。剝離信訪的救濟(jì)功能，完善信訪的監(jiān)督功能［26］。

筆者認(rèn)為，行政信訪應(yīng)當(dāng)擁有多種功能。信訪人向信訪機(jī)關(guān)提出信訪要求，信訪機(jī)關(guān)回應(yīng)信訪要求，體現(xiàn)民主參與功能;信訪機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)，可能保障信訪人權(quán)利，也可能解決糾紛，還可能促使錯(cuò)誤行政行為改正，信訪又具有權(quán)利救濟(jì)、解決糾紛和監(jiān)督等功能。信訪承擔(dān)多種功能本身并無錯(cuò)誤，關(guān)鍵是要區(qū)別信訪的主要功能與次要功能、直接功能與間接功能。

(一) 行政信訪的主要功能

信訪是實(shí)現(xiàn)憲法所賦予公民批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉等權(quán)利的制度之一，我國(guó)信訪功能的確定應(yīng)以保障憲法賦予的公民權(quán)利為基礎(chǔ)。行政監(jiān)察制度、檢察制度和信訪制度都承擔(dān)保障公民憲法所賦予權(quán)利的責(zé)任，但這幾種制度是針對(duì)不同權(quán)利而設(shè)計(jì)的。行政監(jiān)察制度和檢察制度重點(diǎn)保障公民控告和檢舉權(quán)，信訪制度不應(yīng)過多承擔(dān)保障公民控告和檢舉權(quán)的功能。公民控告和檢舉權(quán)利行使的目的是監(jiān)督政府正確行為，因此，監(jiān)督行政不應(yīng)是信訪的主要功能。

公民行使申訴權(quán)的目的一般是保障自己的權(quán)益，我國(guó)有相應(yīng)的司法及行政救濟(jì)制度保障公民的權(quán)益。公民申訴權(quán)主要應(yīng)當(dāng)通過司法和行政救濟(jì)制度予以保障，權(quán)利救濟(jì)也不應(yīng)成為信訪的主要功能。

公民申訴、控告和檢舉權(quán)主要通過其他法律制度保障，信訪主要保障公民的批評(píng)和建議權(quán)。公民行使批評(píng)權(quán)與建議權(quán)實(shí)際上就是民主參與，是人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的直接民主形式。因此，保障公民政治參與就是信訪的主要功能。

我國(guó)憲法與地方組織法規(guī)定上下級(jí)政府以及人民政府與工作部門之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由此形成了具有中國(guó)特色的上級(jí)導(dǎo)向型行政體制①我國(guó)是一種網(wǎng)狀行政體制，這種體制也是一種上級(jí)導(dǎo)向型行政體制，而不是市民導(dǎo)向型行政體制。參見徐繼敏:《地方行政機(jī)構(gòu)改革中如何推進(jìn)大部制》，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期，第105 頁(yè)。。在這種體制下，行政機(jī)關(guān)更愿意按照上級(jí)意圖辦事，公民的批評(píng)與建議相對(duì)不重要。如果不改變上級(jí)導(dǎo)向型行政體制，就必須重視公民批評(píng)與建議權(quán)，從這個(gè)角度來看，也應(yīng)當(dāng)將信訪的主要功能定位于保障政治參與。

(二) 行政信訪的次要功能

信訪人向信訪機(jī)關(guān)提出批評(píng)、建議或者申訴，除基于參與政治生活考慮外，還有保護(hù)自己權(quán)利的愿望。如果信訪不承擔(dān)權(quán)利救濟(jì)功能，信訪人不能通過信訪救濟(jì)其權(quán)利，則會(huì)缺乏信訪積極性，他們一般不會(huì)進(jìn)行信訪的，信訪應(yīng)當(dāng)具有權(quán)利救濟(jì)功能。

有學(xué)者認(rèn)為，信訪制度既是行政救濟(jì)制度，又是監(jiān)督行政制度，但更主要的是一項(xiàng)行政救濟(jì)制度，因?yàn)樾旁L制度設(shè)置的目的是為了維護(hù)相對(duì)人的權(quán)益［27］。相對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟程序而言，信訪程序更簡(jiǎn)便，如果將權(quán)利救濟(jì)作為信訪的主要功能，信訪人就會(huì)選擇信訪實(shí)現(xiàn)其權(quán)利救濟(jì)，行政訴訟和行政復(fù)議將難以發(fā)揮作用。我國(guó)可以改革和完善行政復(fù)議、行政訴訟制度，通過行政復(fù)議和行政訴訟救濟(jì)社會(huì)公眾的權(quán)利，不需要信訪在此領(lǐng)域發(fā)揮特別重要的作用。因此，權(quán)利救濟(jì)不應(yīng)是信訪的主要功能，而是次要功能。

(三) 行政信訪的間接功能

我國(guó)人民代表大會(huì)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等都承擔(dān)對(duì)行政的監(jiān)督功能，作為行政體系內(nèi)的行政信訪制度，就不應(yīng)再直接承擔(dān)對(duì)行政的監(jiān)督功能。

糾紛有民事糾紛和行政糾紛。除法律有明確規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)承擔(dān)解決民事糾紛的責(zé)任，民事糾紛應(yīng)當(dāng)通過調(diào)解、司法裁判或者仲裁解決。行政糾紛是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的糾紛，我國(guó)已設(shè)計(jì)了行政訴訟和行政復(fù)議兩條解決行政爭(zhēng)議的途徑，因此，即使是行政糾紛，也不應(yīng)當(dāng)主要由信訪來解決。

雖然信訪不承擔(dān)監(jiān)督行政和糾紛解決的直接功能，但社會(huì)公眾可以通過政治參與改變行政決策與決定，或者利用行政信訪的權(quán)利救濟(jì)途徑，間接實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)或者解決糾紛的目的。因此，監(jiān)督行政和解決糾紛是行政信訪的間接功能。

四、結(jié)語(yǔ)

憲法第四十一條賦予公民批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利，這也是我國(guó)建立信訪制度的憲法依據(jù)。公民批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利可以通過信訪、行政監(jiān)察、檢察制度以及審計(jì)制度等來實(shí)現(xiàn)，因此，并不能從憲法第四十一條推論出信訪承擔(dān)保障公民控告、檢舉權(quán)責(zé)任的結(jié)論。國(guó)務(wù)院《信訪條例》賦予行政信訪政治參與、權(quán)利救濟(jì)和怨情排解功能，《信訪條例》定位的行政信訪功能符合憲法第四十一條的精神，但在具體制度設(shè)計(jì)時(shí)存在偏差。依據(jù)憲法規(guī)定，結(jié)合我國(guó)行政體制的特點(diǎn)，政治參與應(yīng)是行政信訪的首要功能，權(quán)利救濟(jì)是行政信訪的次要功能，監(jiān)督行政和解決糾紛是行政信訪的間接功能。行政信訪制度應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政信訪功能來設(shè)計(jì)，以期促進(jìn)行政信訪功能的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)是網(wǎng)狀行政信訪體制，從中央到縣都有信訪機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村也在逐漸建立信訪中心，橫向上，一級(jí)政府除有專門信訪機(jī)構(gòu)外，各工作部門都有信訪機(jī)構(gòu)或者信訪人員。網(wǎng)狀行政信訪體制服務(wù)于管控型社會(huì)，有利于實(shí)現(xiàn)信訪維持社會(huì)穩(wěn)定的功能，但這種體制并不利于實(shí)現(xiàn)信訪人政治參與的功能。我國(guó)信訪體制的另一個(gè)問題是，專門信訪機(jī)構(gòu)未被賦予行政主體資格，他們是“中轉(zhuǎn)站”，是否可以直接作出行政行為，是否可以當(dāng)被告，這些都不清楚。因此，改革信訪體制成為必然。如何改革信訪體制，目前一種主流觀點(diǎn)是借鑒國(guó)外的議會(huì)監(jiān)察專員制度，將信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置在人民代表大會(huì)，由人大承擔(dān)信訪工作職責(zé)①參見于建嶸:《對(duì)信訪制度改革爭(zhēng)議的反思》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2005年第5期，第16 頁(yè);林莉紅:《論信訪的制度定位——從糾紛解決機(jī)制系統(tǒng)化角度的思考》，載《學(xué)習(xí)與探索》2006年第1期，第90—94 頁(yè);宋振玲、趙漣漪:《信訪制度的功能及實(shí)現(xiàn)途徑》，載《黨政干部學(xué)刊》2009年第1期，第55 頁(yè)。。我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，地方采用人民代表大會(huì)與人民政府分別設(shè)立模式，公民可以通過選舉等民主制度參與政治生活，而公民缺乏參與政府管理的途徑，以保障公民政治參與為首要功能的信訪制度，應(yīng)保障公民有序參與政府管理，因此，我國(guó)行政信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置于政府內(nèi)部。我國(guó)行政信訪機(jī)構(gòu)改革需要考慮兩個(gè)問題:一是行政信訪機(jī)構(gòu)集中問題，一級(jí)政府設(shè)立一個(gè)信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一承擔(dān)信訪職責(zé);二是賦予行政信訪機(jī)構(gòu)主體地位，他們可以作出行政決定，也可以被申請(qǐng)行政復(fù)議和被提起行政訴訟。

保障公民政治參與權(quán)利，除接受公民批評(píng)、建議和申訴外，更重要的是吸收其合理觀點(diǎn)、意見，促進(jìn)行政政策的改進(jìn)。隨著社會(huì)建設(shè)的深化和行政信訪的發(fā)展，信訪制度形成了從信息收集到政策問題察覺，從溝通協(xié)調(diào)到?jīng)Q策方案評(píng)估，從政策宣傳到促進(jìn)政策調(diào)整的一系列作用機(jī)制，因此對(duì)公共政策發(fā)揮著重要影響和作用［28］。應(yīng)在產(chǎn)生信訪案件頻率高或者發(fā)生重大信訪事項(xiàng)的行政管理領(lǐng)域，建立行政政策評(píng)估制度，由信訪機(jī)關(guān)評(píng)估行政政策的優(yōu)缺點(diǎn)和實(shí)施中存在的問題，提出調(diào)整或者改革的意見與建議。

信訪權(quán)利基本上是一種程序性的權(quán)利［29］。信訪既然是公民的一種程序性權(quán)利，信訪機(jī)關(guān)就承擔(dān)保障這種權(quán)利的責(zé)任。信訪人提出信訪時(shí)，信訪機(jī)關(guān)就須答復(fù)，信訪機(jī)關(guān)未依法答復(fù)，信訪人享有救濟(jì)權(quán)利，可以針對(duì)信訪機(jī)關(guān)不答復(fù)的行為申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

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