我國(guó)政府信息公開(kāi)的困境及對(duì)策研究

崔航一

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

政府信息公開(kāi)問(wèn)題是近年來(lái)行政法領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，眾多學(xué)者給出了政府信息公開(kāi)的含義。例如馬懷德教授認(rèn)為政府信息公開(kāi)應(yīng)分為幾個(gè)層次，不同層次上含義有別：層次一是指政府應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公眾公開(kāi)有關(guān)法律法規(guī)及有較強(qiáng)約束力的政策和命令；層次二是指政府應(yīng)公開(kāi)具體執(zhí)法案例的執(zhí)法依據(jù)和法理；層次三是指政府應(yīng)公開(kāi)內(nèi)部工作制度以便公眾及時(shí)了解政府的工作程序和機(jī)能。[1]楊海坤教授則認(rèn)為政府信息公開(kāi)是指將一切有關(guān)對(duì)人的權(quán)力、利益、義務(wù)等的信息資料依法向社會(huì)公開(kāi)，公民均可申請(qǐng)查閱、復(fù)制，相關(guān)部門(mén)應(yīng)提供便利，但依據(jù)法律規(guī)定應(yīng)予以保密的或涉及個(gè)人隱私的除外。[2]本文中的政府信息公開(kāi)與生活中人們常說(shuō)的消息的公開(kāi)有很大區(qū)別。它并不僅僅指將政府的策略和信息加以表達(dá)使公眾能夠理解，而是要使公開(kāi)的信息對(duì)公眾具有獲得性、表意性和有用性的特點(diǎn)。[3]只有公開(kāi)的信息同時(shí)具有獲得性、表意性和有用性，政府信息資源才能共享，從而政府信息公開(kāi)才能具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)政府信息公開(kāi)的現(xiàn)狀及困境

（一）立法現(xiàn)狀

于2007年4月公布，2008年5月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》 （以下簡(jiǎn)稱條例）是我國(guó)首部關(guān)于政府信息公開(kāi)的專門(mén)性法規(guī)。顯然，《條例》出臺(tái)以前，政府相關(guān)部門(mén)奉行的是“以不公開(kāi)為原則”，公開(kāi)的信息需要有法律的明文規(guī)定。但應(yīng)看到當(dāng)今我國(guó)立法方面已經(jīng)邁開(kāi)步伐，尤其確立了政府信息公開(kāi)的核心內(nèi)容，即“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”。雖然在《條例》出臺(tái)以后情況有所改觀，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府信息公開(kāi)的深度和廣度都有所不及。而且《條例》只為政府信息公開(kāi)制度提供框架，并沒(méi)有將具體措施落到實(shí)處。對(duì)政府信息公開(kāi)的內(nèi)容、形式、程序、權(quán)利人都規(guī)定不詳，導(dǎo)致實(shí)用性不強(qiáng)。此外，政府信息公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定沒(méi)有寫(xiě)入憲法，必將使其效力遭到質(zhì)疑，只有在憲法中有合理根據(jù)才可長(zhǎng)治久安，利于相關(guān)法規(guī)的實(shí)施。

（二）實(shí)踐現(xiàn)狀

1.公務(wù)人員工作效率低。實(shí)踐離不開(kāi)政府公務(wù)人員的工作，但我國(guó)少數(shù)地區(qū)仍存在政府公務(wù)人員玩忽職守、不依法辦事的狀況，這對(duì)政府信息公開(kāi)造成困擾。他們忽視群眾要求，不以大局為重，對(duì)于發(fā)生的疫情、事故采取瞞報(bào)手段，對(duì)媒體封鎖信息。這是政府信息公開(kāi)前進(jìn)道路上的重要障礙。

2.政府網(wǎng)站運(yùn)行形式化。近年來(lái)各大政府網(wǎng)站如雨后春筍迅速發(fā)展起來(lái)，是應(yīng)WTO的要求，同時(shí)也是政府信息公開(kāi)的又一渠道。但實(shí)踐中網(wǎng)站的運(yùn)行并不盡如人意，公眾瀏覽網(wǎng)頁(yè)時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分政府官方網(wǎng)站程序設(shè)計(jì)并不健全，點(diǎn)擊后經(jīng)常顯示“無(wú)法顯示該網(wǎng)頁(yè)”。

3.技術(shù)問(wèn)題有待解決。立法上我國(guó)政府信息公開(kāi)的相應(yīng)救濟(jì)制度匱乏。當(dāng)前我國(guó)的行政訴訟法和行政復(fù)議法均沒(méi)有規(guī)定針對(duì)被拒絕申請(qǐng)，當(dāng)事人可以提起行政復(fù)議或訴訟。法律條文規(guī)定有缺失，專業(yè)術(shù)語(yǔ)較多，公眾無(wú)法理解。此外，各大政府網(wǎng)站技術(shù)性缺陷也十分突出，政府網(wǎng)站的實(shí)效性堪憂。而且，政府機(jī)關(guān)的資料檔案并沒(méi)有得到分類保存，儲(chǔ)存的資料雜亂無(wú)章，給公民知情權(quán)的行使帶來(lái)困難。我國(guó)并沒(méi)有信息分類查詢制度，相關(guān)資料也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的專業(yè)目錄，這些技術(shù)性問(wèn)題都有待解決。

二、走出困境的對(duì)策

（一）立法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)

1.出臺(tái)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)法》。要想使政府信息公開(kāi)達(dá)到預(yù)期效果，僅僅制定信息公開(kāi)條例是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步出臺(tái)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)法》，進(jìn)一步解決《條例》與《檔案法》、《保密法》等高位階的法律相沖突的問(wèn)題。將條例的位階升格為法律，會(huì)對(duì)整個(gè)政府信息透明起到重大的推動(dòng)作用。同時(shí)，推進(jìn)《檔案法》、《保密法》的進(jìn)一步完善，使其形成一個(gè)整體共同保護(hù)公民的知情權(quán)。在賦予政府權(quán)力的同時(shí)，明確規(guī)定其義務(wù)，切實(shí)保護(hù)公民的知情權(quán)和參與權(quán)。相關(guān)司法解釋的出臺(tái)也可為條例的實(shí)施提供幫助。

2.完善相關(guān)救濟(jì)制度?！盁o(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，對(duì)于政府信息公開(kāi)來(lái)說(shuō)，相關(guān)救濟(jì)制度不可少，應(yīng)堅(jiān)持“決定、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的理念，執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)必須相分離，避免一些部門(mén)集兩權(quán)于一身，徇私舞弊?？梢越梃b國(guó)外的一些明智之舉，例如英國(guó)就設(shè)有專門(mén)的“信息專員”，向公民提供政府決策的具體細(xì)節(jié)，供公民查閱并監(jiān)督政府工作。應(yīng)允許公民提起行政復(fù)議和行政訴訟，切實(shí)保障知情權(quán)和參與權(quán)。完善刑法上的刑事責(zé)任制度，給不法公務(wù)人員予以嚴(yán)懲，對(duì)不報(bào)、瞞報(bào)重大事故或疫情的部門(mén)給予行政處罰。

（二）加強(qiáng)配套制度改革

1.設(shè)立政務(wù)大廳。政務(wù)大廳是直屬于政府的辦事機(jī)構(gòu)，可以起到便民的作用，政務(wù)大廳中設(shè)窗口，公民可到相應(yīng)窗口辦理事宜。政務(wù)大廳是公民了解政府信息的門(mén)戶，政府可以定期發(fā)布公告欄，供公民查閱，設(shè)專門(mén)接待人員使得公眾有詢問(wèn)的對(duì)象，避免了從前求問(wèn)無(wú)門(mén)的窘境，政務(wù)大廳的設(shè)立與完善是我國(guó)向“服務(wù)型政府”邁出的重要一步。政務(wù)大廳是集咨詢、查閱、申請(qǐng)、審批等項(xiàng)目于一體的立體型政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)，公眾可以及時(shí)了解政府的財(cái)務(wù)狀況、撥款去向等。

2.完善政府網(wǎng)站信息資料庫(kù)。當(dāng)今我國(guó)信息搜集的渠道是粗放型的，信息繁雜，種類眾多，建立和完善政府資源信息庫(kù)可以有效地將信息分類管理，提高信息的真實(shí)程度，已經(jīng)有相當(dāng)多的國(guó)家建立了政府網(wǎng)站信息庫(kù)，效果良好，我國(guó)可以適當(dāng)借鑒，但應(yīng)注意適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，可以對(duì)信息保密等級(jí)進(jìn)行劃分，一般政策完全公開(kāi)，涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的信息要求權(quán)利人持有關(guān)證件查閱，國(guó)家秘密的信息則嚴(yán)格控制。這樣一來(lái)，就既使公眾的知情權(quán)得以便捷行使，又使得國(guó)家秘密得到有效保障。政府的網(wǎng)站信息庫(kù)應(yīng)定期更新，并對(duì)相關(guān)事件進(jìn)行真實(shí)報(bào)道，政府與公眾的溝通要做到真誠(chéng)，無(wú)論政策的執(zhí)行是好是壞，都應(yīng)該以事實(shí)為基礎(chǔ)，真實(shí)報(bào)道，這樣才能提高公眾對(duì)政府的信任程度。

三、結(jié)語(yǔ)

公民知情權(quán)是政府信息公開(kāi)的權(quán)力基礎(chǔ)，我國(guó)應(yīng)將《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》上升為《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)法》，并建立相應(yīng)救濟(jì)制度，例如允許權(quán)利人進(jìn)行申訴、嚴(yán)懲執(zhí)法不力等。建立政府信息資源庫(kù)不失為一個(gè)良策，可以推動(dòng)公民對(duì)政府的信任。

[1]馬懷德.規(guī)范行政行為——防治腐敗的必由之路[EB/OL].(2000-09-01)[2012-08-21].http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=143.

[2]楊海坤.中國(guó)行政程序法典化——從比較法角度研究[M].北京:法律出版社,1999:128.

[3]劉杰.知情權(quán)與信息公開(kāi)法[M].北京:清華大學(xué)出版社,2005:5.